Uitspraak
15/628 AW, 15/4570 AW, 16/6068 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
22 december 2014, 12/4171 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (Duitsland) (appellant)
de Minister van Buitenlandse Zaken (minister)
PROCESVERLOOP
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank voor zover hier van belang het beroep van appellant tegen de beslissing op bezwaar van de minister van 27 augustus 2012 ongegrond verklaard en een bepaling gegeven over vergoeding van griffierecht.
Appellant heeft bij brief van 6 januari 2015 hoger beroep ingesteld. Bij brief van 28 maart 2015 heeft hij de gronden van het hoger beroep aangevoerd.
De minister heeft bij brief aan de Raad van 18 mei 2015 aangekondigd dat hij voornemens is zijn besluitvorming te herzien.
Appellant heeft op dit voornemen gereageerd bij brief van 7 juni 2015. Daarbij heeft hij tevens om immateriële schadevergoeding gevraagd vanwege de te lange duur van de procedure.
Met verwijzing naar de in hoger beroep door appellant aangeleverde medische informatie heeft de minister op 8 juni 2015 een nieuw besluit genomen.
Bij brieven van 21 en 23 januari 2016 heeft appellant nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 februari 2016. Appellant is verschenen, met zijn echtgenote [naam echtgenote]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.M. Viergever-van Mourik.
Na de sluiting van het onderzoek hebben partijen vergeefs getracht tot overeenstemming te komen over de resterende financiële geschilpunten. Partijen hebben de Raad hierover afzonderlijk bij brieven van 4 en 10 maart 2016 geïnformeerd.
De Raad heeft het onderzoek heropend en de minister bij brief van 10 mei 2016 gevraagd om met het oog op een spoedige definitieve beslechting van het geschil een nieuw besluit te nemen over de resterende financiële geschilpunten. De minister heeft ervoor gekozen eerst, bij brieven van 23 mei en 21 juni 2016, nog een nadere toelichting te geven op een aantal punten. Appellant heeft hierop gereageerd bij brief van 1 augustus 2016.
Op 13 september 2016 heeft de minister een nieuw besluit genomen, waarbij tevens is ingegaan op de reactie van appellant van 1 augustus 2016. Appellant heeft bij brief van
12 oktober 2016 op het besluit van 13 september 2016 gereageerd.
Met toestemming van partijen heeft de Raad bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant is ambtenaar bij de buitenlandse dienst. Tijdens een plaatsing in Islamabad, van 2000 tot 2004, is de woning van appellant en zijn echtgenote ontsmet met pesticiden vanwege een termietenplaag. De echtgenote van appellant heeft hieraan ernstige gezondheidsklachten overgehouden. In verband met de medische situatie van zijn echtgenote, die aan haar verblijf op de opvolgende standplaats Ramallah in de weg zou staan, heeft appellant de minister op
21 juni 2007 verzocht om toekenning van een tegemoetkoming in de kosten van dubbele huishouding (TDH) als bedoeld in paragraaf 6 van het Dienst Buitenlandse Zaken Voorzieningenstelsel 2007 (DBZV 2007). Bij besluit van 29 januari 2008 heeft de minister dit verzoek afgewezen. Het op 6 maart 2008 tegen dit besluit gemaakte bezwaar is door de minister bij besluit van 13 januari 2009, met overneming van het advies van de Commissie van Bezwaar Dienst Buitenlandse Zaken (Commissie) van 6 januari 2009, ongegrond verklaard.
1.2.
De rechtbank ’s-Gravenhage heeft bij uitspraak van 19 oktober 2011 (ECLI:NL:RBSGR:2011:BU4860) voor zover hier van belang geoordeeld dat de minister aan zijn besluitvorming ten onrechte de medische adviezen van bedrijfsarts T ten grondslag heeft gelegd. Daarom heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 13 januari 2009 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de minister een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van haar uitspraak en bepalingen gegeven over vergoeding van griffierecht en proceskosten.
1.3.
Bij het besluit van 27 augustus 2012 heeft de minister het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister zonder nadere onderbouwing door een deskundige niet gehouden was het ziektebeeld Multiple Chemical Sensitivity als medische reden in de zin van artikel 42, tweede lid, aanhef en onder b, van het DBZV 2007 aan te merken en dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat nader psychiatrisch onderzoek nodig was naar de medische redenen die aan het verblijf op de standplaats van de echtgenote van appellant in de weg zouden staan. Nu appellant zijn echtgenote niet heeft kunnen bewegen aan zo’n onderzoek mee te werken, ontbreekt het de minister aan de vereiste informatie om vast te stellen of het verzoek van appellant voldoet aan de in artikel 42, tweede lid, aanhef en onder b, van het DBZV 2007 gestelde voorwaarden.
3.1.
Bij het besluit van 8 juni 2015, dat de Raad ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in dit geding betrekt, heeft de minister aan appellant alsnog TDH toegekend over de periode van 2 september 2007 tot en met 12 juli 2014 voor het verblijf van appellant op de standplaatsen Ramallah en Astana. Als motivering is vermeld dat de in hoger beroep door appellant aangeleverde medische informatie aanleiding is geweest voor een herziening van het eerder ingenomen standpunt. Daarbij wordt gewezen op het feit dat de reikwijdte van stoffen waarvoor de echtgenote van appellant overgevoelig is aanzienlijk breder is dan in eerste instantie het geval bleek. Een en ander heeft geresulteerd in een nabetaling van € 161.651,99, overeenkomstig een bij het besluit gevoegde specificatie.
3.2.
Appellant heeft betoogd dat hij reeds bij eerdere gelegenheden, zoals de zitting van de Commissie in 2008 en de rechtszittingen in 2011 en 2014, heeft gewezen op de gevoeligheid voor heel veel stoffen. Hij heeft die gevoeligheid tijdens de bezwarenprocedure nader onderbouwd met medische gegevens. De stukken die hij in hoger beroep heeft aangeleverd bevatten op dit punt geen nieuwe informatie. Hieruit volgt tevens dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat de voor een beslissing vereiste informatie ontbrak. Voorts heeft appellant vraagtekens gezet bij de wijze van berekening van het netto maandsalaris dat de minister als grondslag voor de berekening van de TDH heeft gebruikt. De minister heeft bovendien verzuimd wettelijke rente te vergoeden wegens de vertraging bij de voldoening van de verschuldigde TDH.
3.3.
Bij het besluit van 13 september 2016, dat de Raad ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb eveneens in dit geding betrekt, heeft de minister aan appellant in aanvulling op de eerdere nabetaling van € 161.651,99 een viertal bedragen toegekend tot een totaal van
€ 27.118,51. Het betreft:
- een bedrag van € 325,89 uit hoofde van herberekening van de TDH, vermeerderd met de wettelijke rente van € 18,32;
- een bedrag van € 23.107,30 aan wettelijke rente over de hoofdsom van de TDH over de periode van 13 januari 2009 tot 23 juni 2015, de datum waarop de hoofdsom is voldaan;
- een bedrag van € 3.500,- uit hoofde van vergoeding van immateriële schade in verband met de lange duur van de procedure;
- een bedrag van € 167,- ter zake van griffierecht in hoger beroep.
De minister vermeldt daarbij nog dat nog niet wordt overgegaan tot betaling van het bedrag aan wettelijke rente om te voorkomen dat met de uitspraak van de Raad opnieuw een herberekening zou moeten worden gemaakt.
3.4.
In zijn reactie van 12 oktober 2016 op het besluit van 13 september 2016 heeft appellant gesteld dat de berekeningswijze van het netto maandsalaris dat wordt gehanteerd als berekeningsgrondslag voor de TDH voor hem nog steeds onhelder is. Hij houdt vast aan zijn eigen berekening van de TDH, zoals uiteengezet in zijn brief van 1 augustus 2016. Ook heeft hij zijn standpunt herhaald dat de wettelijke rente doorloopt tot de dag van de algehele voldoening en van algehele voldoening is volgens hem nog geen sprake.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het tijdstip waarop de minister over voldoende medische informatie beschikte
4.1.
De Raad onderschrijft het betoog van appellant dat reeds tijdens de bezwarenprocedure van de zijde van appellant zodanig concrete medische informatie is aangeleverd, dat de minister bij de beslissing op bezwaar van 13 januari 2009 reeds tot toekenning van de TDH vanaf 2 september 2007 had kunnen en moeten besluiten.
De ingangsdatum van de wettelijke rente
4.2.
Het eerdere tijdstip waarop de minister tot toekenning had moeten besluiten dient gevolgen te hebben voor de ingangsdatum van de wettelijke rente die verschuldigd is over de achterstallige TDH, waarop appellant vanaf 2 september 2007 aanspraak had, maar die pas op 23 juni 2015 is uitbetaald. Daarbij dient rekening gehouden te worden met het tijdstip waarop appellant uiteindelijk de gegevens heeft aangeleverd die tot toekenning hadden moeten leiden. Hiervan uitgaande kan niet worden gezegd dat de minister vóór de beslissing op bezwaar van 13 januari 2009 reeds in verzuim was. Deze ingangsdatum, die de Raad bij wege van voorlopig oordeel ter zitting van 4 februari 2016 aan partijen meegaf, is bij het besluit van
13 september 2016 door de minister tot uitgangspunt genomen voor de daarin opgenomen berekeningen. Nu appellant deze ingangsdatum niet heeft bestreden, zal de Raad daar bij zijn beslissing van uitgaan.
De hoogte van het netto maandsalaris als grondslag voor de berekening van de TDH
4.3.
Appellant heeft betoogd dat de minister bij de berekening van de TDH als percentage van het netto maandsalaris systematisch een lager netto maandsalaris heeft gehanteerd dan het bedrag dat vermeld is op de salarisopgaven. De minister heeft in het besluit van 13 september 2016 uitgelegd dat het verschil in vermelde bedragen verklaard wordt door het gegeven dat op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het DBZV 2007 het bruto maandsalaris vermeerderd moet worden met de premie voor de Zorgverzekeringswet (ZVW), maar ook dat het verminderd moet worden met de wettelijk verplichte inhoudingen. Op grond van
artikel 42 van de ZVW is de werkgever als inhoudingsplichtige verplicht de bijdrage ZVW in te houden. De Raad ziet geen grond deze uitleg van de minister voor onjuist te houden. De uitleg strookt ook met de constatering van appellant in zijn brief van 12 oktober 2016 dat het verschil in vermelde bedragen steevast precies even groot is als de premie ZVW.
De doorlooptijd van de wettelijke rente
4.4.
Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat de wettelijke rente over de hoofdsom blijft doorlopen indien de hoofdsom wel, maar de wettelijke rente nog niet is voldaan. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat nadat de hoofdsom (behoudens
€ 325,89) aan appellant was voldaan op 23 juni 2015, geen rente meer over die hoofdsom wordt opgebouwd, maar nog slechts over het bedrag van de achterstallige hoofdsom en de achterstallige rente. De over de achterstallige hoofdsom van € 325,89 verschuldigde wettelijke rente bedroeg op de datum van voldoening van die hoofdsom, eind maart 2016, onweersproken € 18,32. Zoals onder 3.3 is vermeld heeft de minister ervoor gekozen om de wettelijke rente pas te betalen na de uitspraak van de Raad, om een extra herberekening te voorkomen. De Raad gaat er zonder meer van uit dat bij deze eindberekening mede zal worden betrokken de wettelijke rente over de nog niet tot uitbetaling gekomen rente, tot de dag van voldoening van die achterstallige rente.
De overschrijding van de redelijke termijn
4.5.
De klacht van appellant over de te lange duur van de procedure wordt, met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb, opgevat als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121).
4.6.
Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang, de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
4.7.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaren heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaren duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
4.8.
In een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een beslissing op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een herhaalde behandeling door de rechter, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan toegerekend (zie de uitspraak van de Raad van 15 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI2044).
4.8.1.
In het voorliggende geval van appellant zijn vanaf de ontvangst door de minister op
6 maart 2008 van het bezwaarschrift van appellant tot de datum van deze uitspraak ongeveer acht jaar en tien maanden verstreken. Tijdens verscheidene fasen van de hele procedure zijn vertragingen opgetreden die voor de bepaling van de redelijke termijn niet dienen te worden meegerekend en die meebrengen dat de totale lengte van de procedure in dit geval meer dan vier jaren zou mogen bedragen. Per fase heeft de Raad geconcludeerd dat het hier om de volgende aan appellant toe te rekenen vertragingen gaat:
- van ontvangst bezwaarschrift op 6 maart 2008 tot beslissing op bezwaar van 13 januari 2009: drie maanden in verband met aanleveren van nadere medische gegevens;
- van nieuwe beslissing op bezwaar van 27 augustus 2012 tot de aangevallen uitspraak op
22 december 2014: twaalf maanden in verband met herhaalde verzoeken om uitstel van behandeling ter zitting door appellant in verband met noodzaak van zijn aanwezigheid op de post te Astana;
- van uitspraak rechtbank op 22 december 2014 tot deze uitspraak: twee maanden in verband met nader overleg en correspondentie tussen partijen na de zitting van 4 februari 2016.
4.8.2.
Dit betekent dat in dit geval, gelet op de aan appellant toe te rekenen vertragingen van in totaal zeventien maanden, de totale behandelingsduur niet langer dan vijf jaar en vijf maanden had mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met drie jaar en vijf maanden overschreden. Deze overschrijding leidt tot een schadevergoeding van € 3.500,-. Nu de minister bij het besluit van 13 september 2016 deze schadevergoeding reeds heeft toegekend, zal de Raad in dit geval met dat oordeel volstaan.
Conclusie
4.9.
Op grond van het overwogene in 4.1 tot en met 4.8.2 concludeert de Raad allereerst dat de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2012 niet-ontvankelijk verklaren, nu dat besluit is vervangen door het besluit van 8 juni 2015 en niet is gebleken dat appellant desondanks nog procesbelang heeft bij een vernietiging van het besluit van 27 augustus 2012. Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 8 juni 2015 is gegrond. Dat besluit zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de TDH en de ingangsdatum van de wettelijke rente betreft. Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 13 september 2016, waarbij het besluit van 8 juni 2015 is gewijzigd, is ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
4.10.
Appellant heeft bij zijn brief van 21 januari 2016 een overzicht kosten juridische bijstand ingezonden. Voor het grootste deel betreft het kosten die tussen 5 juli 2004 en
13 september 2011 zijn gemaakt. Voor zover die kosten betrekking hebben op het beroep dat heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 19 oktober 2011 moeten zij, voor zover al voor vergoeding in aanmerking komend op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp), geacht worden te zijn betrokken bij die uitspraak. Voor zover de kosten betrekking hebben op het bezwaar tegen het besluit van 29 januari 2008, stuit vergoeding daarvan af op het feit dat niet is voldaan aan het in artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb gestelde vereiste dat een verzoek daartoe moet worden gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar beslist. De voorschotdeclaratie van een advocaat, gedateerd
21 januari 2016, heeft geen betrekking op proceshandelingen als bedoeld in het Bbp. Bij de brief van appellant van 21 januari 2016 is ook een rekening voor onderzoek door het Centrum voor Forensische Pathologie van 14 januari 2016 gevoegd. Niet is gebleken dat dit onderzoek is verricht in het kader van een door een deskundige aan een partij uitgebracht verslag, zodat ook hier geen sprake is van kosten die betrekking hebben op een proceshandeling als bedoeld in het Bbp. In het ter zitting door hem overgelegde formulier proceskosten heeft appellant verzocht om vergoeding van reis- en verblijfkosten in hoger beroep. Met overeenkomstige toepassing van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit tarieven in strafzaken stelt de Raad deze kosten vast op € 183,45 (€ 145,60 + € 37,85). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in beroep en in hoger beroep is niet gebleken.
4.11.
Van appellant is in hoger beroep een griffierecht geheven van € 248,-. Nu de minister bij het besluit van 13 september 2016 al een vergoeding van € 167,- heeft toegekend, zal de Raad in dit geval bepalen dat nog € 81,- moet worden vergoed.
Slotoverweging
4.12.
De Raad stelt ten slotte vast dat de minister aan appellant heeft toegezegd dat het rapport van H, waarin aan de echtgenote van appellant ten onrechte een psychisch probleem wordt toegedicht, verwijderd zal worden uit de dossiers van het ministerie en de bedrijfsartsen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2012 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 juni 2015 gegrond en vernietigt dat besluit voor
zover het de hoogte van de TDH en de ingangsdatum van de wettelijke rente betreft;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 13 september 2016 ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 183,45;
- bepaalt dat de minister aan appellant van het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 248,- nog een bedrag van € 81,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door T.G.M. Simons als voorzitter en K.J. Kraan en M. Kraefft als leden, in tegenwoordigheid van J.L. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2017.
(getekend) T.G.M. Simons
(getekend) J.L. Meijer