ECLI:NL:CRVB:2017:2420

Uitspraak

17/3739 WWB-VV, 17/3741 WWB-VV, 17/3742 WWB-VV, 17/3768 AKW-VV

Datum uitspraak: 14 juli 2017

Centrale Raad van Beroep

Voorzieningenrechter

Uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening

Partijen:

[verzoekster 1] te [woonplaats] (verzoekster 1)

[verzoekster 2] (verzoekster 2), wettelijk vertegenwoordigd door verzoekster 1,

[verzoekster 3] (verzoekster 3), wettelijke vertegenwoordigd door verzoekster 2,

allen te [woonplaats]

het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)

de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)

PROCESVERLOOP

Namens verzoeksters heeft mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2011, 11/587 (aangevallen uitspraak 1), 1 juni 2011, 11/2814 (aangevallen uitspraak 2), 9 juni 2011, 10/6276 (aangevallen uitspraak 3), en 6 juni 2016, 16/124 (aangevallen uitspraak 4).

Bij uitspraak van 16 maart 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:665, heeft de Raad inzake onder meer bovengenoemde hoger beroepen, het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) verzocht om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Bij uitspraak van 1 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3286, heeft de voorzieningenrechter van de Raad het verzoek om voorlopige voorziening van verzoeksters, ingediend in verband met het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3, afgewezen.

Bij arrest van 10 mei 2017, ECLI:EU:C:2017:354, zaaknummer C-133/15, Chavez Vilchez e.a., (arrest Chavez Vilchez), heeft het Hof de door de Raad gestelde vragen over de toepassing van artikel 20 van het VWEU beantwoord.

Namens verzoeksters heeft mr. Weijsenfeld op 12 mei 2017 verzoeken tot het treffen van voorlopige voorzieningen gedaan.

Zowel het college als de Svb heeft een schriftelijke reactie op de verzoeken ingediend.

Namens verzoeksters zijn nadere stukken ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgehad op 30 juni 2017. Verzoekster 1 is, mede als wettelijk vertegenwoordiger namens verzoeksters 2 en 3, verschenen en bijgestaan door mr. Weijsenfeld en door [naam 1] , persoonlijk begeleider. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. van Golberdinge en mr. S.S. Kissoentewari en de Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes.

OVERWEGINGEN

1. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Verzoekster 1 is geboren [in] 1988. Zij is in 2003 vanuit voormalig Joegoslavië naar Nederland gekomen. De nationaliteit van verzoekster 1 is wegens gebrek aan identiteitspapieren niet geheel duidelijk. Mogelijk heeft zij de Kroatische of de Servische nationaliteit. Een aanvraag om verlening van een verblijfsvergunning is in 2009 afgewezen. Verzoekster 1 heeft sinds ongeveer 2004 een affectieve relatie met de Nederlander

[naam 2] . Uit hun relatie is op 26 januari 2010 verzoekster 2 geboren.

Verzoekster 2 is na de geboorte uit huis geplaatst omdat verzoekster 1 geen vaste verblijfplaats had. Sinds 2 juni 2010 verblijven moeder en dochter in een opvanghuis. P heeft verzoekster 2 erkend op 13 oktober 2010 en sindsdien heeft zij de Nederlandse nationaliteit. Op 22 september 2012 is verzoekster 3 geboren, eveneens uit de relatie van verzoekster

met P. Inmiddels is de relatie tussen verzoekster 1 en P over en rust het gezag over de kinderen uitsluitend bij verzoekster 1. De kinderen zijn onder toezicht gesteld geweest tot 21 november 2016. Na deze datum is de ondertoezichtstelling niet meer verlengd. Verzoekster 1 en haar kinderen worden begeleid door Cordaan te Amsterdam, die aan hen verblijf biedt vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en die verzoekster 1 voorziet in het levensonderhoud. Verzoeksters 2 en 3 ontvangen bijstand naar de norm voor verblijf in een inrichting, van in totaal € 311,- per maand. P verblijft in een begeleid wonen-situatie en is niet in staat de opvoeding en de verzorging van verzoeksters 2 en 3 ter hand te nemen.

1.2.

Bij besluit van 27 september 2010, na bezwaar gehandhaafd bij de besluit van

18 november 2010 (bestreden besluit 1), heeft het college de aanvraag van verzoekster 1 om een bijstandsuitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) afgewezen omdat zij niet over een geldige verblijfstitel beschikt. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, onder meer overwogen dat de weigering verzoekster 1 bijstand te verlenen geen schending oplevert van artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) omdat niet kan worden gezegd dat die weigering tot effect heeft dat de normale ontwikkeling van het privéleven van verzoeksters 1 en 2 onmogelijk wordt gemaakt, nu zij de beschikking hadden over een veilige verblijfplaats bij Cordaan en aan verzoekster 1 een bescheiden bedrag per week aan zakgeld en geld voor voeding beschikbaar werd gesteld. De rechtbank heeft het beroep op het arrest van het Hof van 8 maart 2011, ECLI:EU:C:2011:124, zaaknummer C-34/09, Ruiz Zambrano,

(arrest Zambrano), over (de toepassing van) artikel 20 van het VWEU verworpen, aangezien verzoekster 2 in de in geding zijnde periode van 1 juli tot en met 27 september 2010 nog niet beschikte over de Nederlandse nationaliteit. Verzoekster 2 is op 13 oktober 2010 door P erkend en eerst vanaf dat moment een Nederlands kind.

1.3.

Bij besluit van 14 oktober 2010 is de aanvraag van verzoekster 2 om een bijstandsuitkering op grond van de WWB afgewezen. Het hiertegen gemaakt bezwaar is bij besluit van 17 december 2010 (bestreden besluit 2) gegrond verklaard en aan verzoekster 2 is met ingang van 13 oktober 2010 bijstand toegekend naar norm voor een alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar. Bij aangevallen uitspaak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, overwogen dat er geen aanleiding is de bijstand vanaf de datum van de aanvraag te verlenen aangezien verzoekster 2 eerst op 13 oktober 2010 het Nederlanderschap heeft verkregen en pas op dat moment een recht op bijstand is ontstaan. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen aanleiding de bijstand toe te kennen naar een hogere norm dan die waarnaar is toegekend en is het beroep op artikel 8 van het EVRM verworpen omdat niet is gebleken dat de toegekende bijstandsuitkering de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven van verzoeksters 1 en 2 onmogelijk maakt.

1.4.

Bij besluit van 31 januari 2011, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 mei 2011 (bestreden besluit 3), heeft Svb de aanvraag van verzoekster 1 om kinderbijslag voor het vierde kwartaal van 2010 en het eerste kwartaal van 2011 afgewezen, omdat zij geen geldige verblijfsstatus heeft. Bij de aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep van verzoekster 1 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank, samengevat, onder meer overwogen dat verzoekster 1 op grond van de koppelingswetgeving vanwege haar verblijfsstatus geen aanspraak kan maken op kinderbijslag. Gelet op de feiten en omstandigheden heeft het niet toekennen van kinderbijslag voorts niet tot gevolg dat verzoekster 2 als Nederlands kind feitelijk wordt verplicht het grondgebied van de Unie te verlaten. Verzoekster 1 heeft daarom ook geen van verzoekster 2 afgeleid verblijfsrecht als bedoeld in het arrest Zambrano en het arrest van het Hof van 15 november 2011, ECLI:EU:C:2011:734, zaaknummer C-256/11, Dereci e.a., (arrest Dereci), over (de toepassing van) artikel 20 van het VWEU.

1.5.

Bij besluit van 2 oktober 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 30 november 2015 (bestreden besluit 4), heeft het college de aanvraag van verzoekster 3 om bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (PW) ter compensatie voor het niet ontvangen van kinderbijslag, het kindgebonden budget en de zogenoemde ALO-kop afgewezen. Bij aangevallen uitspraak 4 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 4 ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank samengevat onder meer overwogen dat verzoekster 1 op grond van koppelingswetgeving vanwege haar verblijfsstatus geen aanspraak kan maken op kinderbijslag, het kindgebonden budget en de zogenoemde ALO-kop. Aangezien het verstrekken van bijzondere bijstand aan verzoekster 3 voor het gemis van deze regelingen zou betekenen dat verzoekster 1 indirect gebruik kan maken van deze verstrekkingen staat het koppelingsbeginsel in de weg aan het verlenen van bijzondere bijstand. Voorts komt verzoekster 3 niet in aanmerking voor de compensatieregeling van het college nu deze is bedoeld voor huishoudens met een niet-rechthebbende partner die geraakt worden door de kostendelersnorm en de situatie van verzoekster 3 daarmee niet te vergelijken is.

2.1.

Verzoeksters hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. De beroepsgronden komen er in essentie op neer dat verzoekster 1 een van verzoeksters 2 en 3 afgeleid en rechtstreeks werkend verblijfsrecht heeft als bedoeld in artikel 20 van het VWEU en op grond daarvan aanspraak heeft op (algemene en bijzondere) bijstand en kinderbijslag.

2.2.

Bij het arrest Chavez Vilchez heeft het Hof de door de Raad gestelde vragen beantwoord en voor recht verklaard dat:

“1) Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat, voor de beoordeling of een kind, burger van de Europese Unie, genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten en hem dus het effectieve genot van de essentie van de rechten die dat artikel hem verleent zal worden ontzegd indien aan zijn ouder, onderdaan van een derde land, een verblijfsrecht in de betrokken lidstaat werd geweigerd, de omstandigheid dat de andere ouder, burger van de Unie, daadwerkelijk alleen de dagelijkse daadwerkelijke zorg voor het kind kan en wil dragen, een gegeven vormt dat relevant is, maar dat niet volstaat om te kunnen vaststellen dat er tussen de ouder die onderdaan van een derde land is en het kind niet een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat dat het kind in geval van een dergelijke weigering het grondgebied van de Unie zou moeten verlaten. Om tot een dergelijke vaststelling te komen moeten, in het hogere belang van het kind, alle betrokken omstandigheden in de beschouwing worden betrokken, meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die burger van de Unie is als met de ouder die onderdaan van een derde land is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan indien het van deze laatste ouder zou worden gescheiden.

2) Artikel 20 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het er niet aan in de weg staat dat een lidstaat aan het verblijfsrecht op zijn grondgebied van een onderdaan van een derde land, ouder van een minderjarig kind dat de nationaliteit van die lidstaat heeft, voor wie hij dagelijks daadwerkelijk zorgt, de verplichting verbindt dat die onderdaan de gegevens verschaft die aantonen dat het kind bij een weigering om een verblijfsrecht toe te kennen aan de ouder die onderdaan van een derde land is, het effectieve genot van de essentie van de aan de status van burger van de Unie ontleende rechten zou worden ontzegd doordat het genoopt zou zijn het grondgebied van de Unie in zijn geheel te verlaten. Het is echter aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat om aan de hand van de door de onderdaan van een derde land verschafte gegevens het nodige onderzoek te doen teneinde, gelet op alle omstandigheden van het geval, te kunnen beoordelen of een weigering dergelijke gevolgen zou hebben.”

3. Naar aanleiding van het arrest Chavez Vilchez hebben verzoeksters in hun verzoeken om voorlopige voorziening verzocht het college de opdracht te geven aan verzoeksters, als gezin, bijstand te verlenen en het gemis aan kinderbijslag en kindgebonden budget te compenseren en de Svb de opdracht te geven aan verzoeksters kinderbijslag toe te kennen.

4. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Ingevolge artikel 8:104, eerste lid, en 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in verbinding met artikel 8:81 van de Awb kan, indien tegen een uitspraak van de rechtbank of van de voorzieningenrechter van de rechtbank hoger beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de Raad op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

4.2.

De voorzieningenrechter van de Raad heeft bij de in de rubriek Procesverloop genoemde uitspraak een eerder verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen en onder meer overwogen dat voorafgaande aan de beantwoording van de prejudiciële vragen een voorlopig oordeel over de bodemgeschillen niet gegeven kan worden. Nu deze vragen zijn beantwoord kan de voorzieningenrechter dat wel. Mede gelet hierop acht de voorzieningenrechter het door verzoeksters gestelde financiële belang thans op zichzelf voldoende spoedeisend. In dit geval is sprake van een gezin met jonge schoolgaande kinderen dat al jaren moet leven van een inkomen onder het minimum en verblijven in een instelling van Cordaan. Weliswaar worden de bodemgeschillen op korte termijn ter zitting van de meervoudige kamer behandeld, maar dit gegeven brengt niet mee dat het zeker is dat ook op korte termijn een definitief oordeel in de bodemgeschillen zal zijn verkregen.

4.3.

Voor het treffen van een voorlopige voorziening moet worden bezien of, op grond van een afweging van de wederzijds in aanmerking komende belangen bij een al dan niet onmiddellijke uitvoering van de aangevallen uitspraak, het verzoek om een voorlopige voorziening dient te worden toegewezen. In het algemeen speelt bij deze belangenafweging een rol de vraag of er een redelijke mate van waarschijnlijkheid bestaat dat de aangevallen uitspraak niet in stand zal blijven en dat daarna de uiteindelijke uitkomst van de procedure aanmerkelijk anders zal zijn. Deze toetsing kan meebrengen dat de voorzieningenrechter een voorlopig oordeel geeft over het geschil in de bodemprocedure.

4.4.

In de bodemprocedure dient te worden beoordeeld of verzoekster 1 recht op bijstand en/of kinderbijslag heeft als gevolg van een van verzoeksters 2 en 3 afgeleide

EU-verblijfsrecht. Daarbij spitst het geschil zich allereerst toe op de vraag of verzoekster 1 aangemerkt kan worden als een derdelander. Zowel het college als de Svb stelt zich op het standpunt dat nu de nationaliteit van verzoekster 1 niet bekend is, het niet zeker is of zij als derdelander kan worden aangemerkt en zij daarom geen geslaagd beroep kan doen op de arresten Zambrano, Dereci en Chavez Vilchez.

4.5.

Over haar identiteit en nationaliteit heeft verzoekster 1 het volgende aangevoerd.
Verzoekster 1 maakt deel uit van de Roma gemeenschap. Zij is geboren in de voormalige Socialistische Federale Republiek Joegoslavië (voormalig Joegoslavië), in een gevangenis in de toenmalige deelrepubliek Kroatië, waar haar moeder destijds was gedetineerd. Aangezien deze gevangenis later is afgebrand bestaan daarvan geen bewijzen meer. Haar vader heeft aangifte van haar geboorte gedaan in het dorp [dorp] . Uit een overgelegd uittreksel van het Bureau van de Burgerlijke stand [gemeente] , Republiek Kroatië, afgegeven op 25 november 2014 blijkt dat in de registers van de burgerlijke stand van [dorp] op 18 oktober 1989 is ingeschreven de geboorte [in] 1989 van [naam dochter] , dochter van [vader] (vader) en [moeder] (moeder) beiden geboren in de deelrepubliek Servië. Als plaats van geboorte is opgenomen [dorp] en als staatburgerschap Servisch. Het gegeven dat de akte een andere achternaam (te weten de naam van haar vader) en een ander geboortejaar vermeld, kan verklaard worden door de omstandigheid dat verzoekster 1 op haar 12e naar Nederland is gestuurd, zij zich waarschijnlijk alleen de achternaam van haar moeder kon herinneren en niet goed geweten heeft wat haar leeftijd was. Pogingen om meer gegevens over haar identiteit en nationaliteit boven water te krijgen zijn tot nu toe op niets uitgelopen. De Servische ambassade heeft meegedeeld dat zij niet mee willen werken aan verder onderzoek en stellen dat de geboorteakte niet van verzoekster 1 is. De Immigratie en naturalisatiedienst (IND) wil niet meewerken aan onderzoek omdat het een aanvraag om een vergunning tot verblijf betreft en niet het verkrijgen van een identiteitsbewijs om terug te keren naar eigen land.

4.6.

De voorzieningenrechter is van oordeel dat er vooralsnog van moet worden uitgegaan dat verzoekster 1 een derdelander is. Daarbij is in aanmerking genomen dat in de procedure tot nu toe het derdelanderschap van verzoekster 1 niet in twijfel is getrokken. Hoewel met de overgelegde akte geen 100% uitsluitsel is gegeven blijkt daar in ieder geval uit dat verzoekster 1 is geboren uit ouders die onderdaan waren van de deelrepubliek Servië van het voormalig Joegoslavië, zodat het zeer aannemelijk is dat ook zij de Servische nationaliteit bezit. De enkele omstandigheid dat de Servische ambassade zijn twijfels heeft geuit over de akte, leidt niet tot de conclusie dat verzoekster 1 niet beschikt over de Servische nationaliteit, of in ieder geval niet een derdelander is. Voor de Kroatische nationaliteit, en daarmee voor het EU-burgerschap, wat dat verder ook voor de uitkomst van de bodemgeschillen zou betekenen in verband met de daar te beoordelen perioden, bestaan in ieder geval onvoldoende aanknopingspunten. Verzoekster 2 en 3 zijn Nederlandse kinderen die onder ouderlijk gezag staan van verzoekster 1, met haar samenwonen en geheel van haar afhankelijk zijn. Zij bevinden zich gelet op wat onder 2.2 is weergegeven naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onmiskenbaar in een situatie als bedoeld in de in 4.4 genoemde arresten. Deze duidelijke situatie maakt het, ondanks enige twijfels over de nationaliteit van verzoekster 1, zeer waarschijnlijk dat aan verzoekster 1 een van verzoeksters 2 en 3 afgeleid verblijfsrecht toekomt.

4.7.1.

Uit het voorgaande volgt dan ook dat het zeer waarschijnlijk is dat de aangevallen uitspraken niet in stand zullen blijven en dat daarna de uiteindelijke uitkomst van de procedures aanmerkelijk anders zal zijn. De vraag of, gelet op de betrokken belangen, onverwijlde spoed het treffen van een (voorlopige) voorziening vereist, wordt eveneens bevestigend beantwoord. Daarbij heeft de voorzieningenrechter de gezinssituatie zoals in 4.2 beschreven in aanmerking genomen, alsmede de omstandigheid dat verzoeksters als gevolg van het gebrek aan inkomen nog steeds moeten verblijven in een instelling van Cordaan, terwijl zij bij voldoende inkomen kunnen doorstromen naar een vorm van zelfstandig begeleid wonen. Met name het belang van de opvoeding en ontwikkeling van verzoeksters 2 en 3 weegt daarom thans zwaarder dan het belang van het college en de Svb dat gelegen is in een relatief beperkt restitutierisico, mocht over enkele maanden blijken dat bijstand dan wel kinderbijslag onverschuldigd is betaald. De voorzieningenrechter bepaalt daarom bij wege van voorlopige voorziening dat met ingang van de datum van indiening van verzoeken om voorlopige voorziening, te weten 12 mei 2017, het college en de Svb verzoekster 1 behandelen als behorende tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 11, eerste en tweede lid, van de PW dan wel als ingezetenen en behorende tot de kring van verzekerden als bedoeld in artikel 6 van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW), met als peildatum 1 april 2017, en haar overeenkomstig voorschotten op algemene of bijzondere bijstand dan wel op kinderbijslag met ingang van het tweede kwartaal van 2017 verlenen.

4.7.2.

Voor zover verzoeksters hebben verzocht het college op te dragen het gemis aan kinderbijslag en kindgebonden budget te compenseren, wijst de voorzieningenrechter het verzoek af. De Svb is bij uitspraak van heden opgedragen voorschotten kinderbijslag te verlenen, zodat van gemis daarvan geen sprake is. Voor het kindgebonden budget dient verzoekster 1 zich te wenden tot de Belastingdienst.

4.8.

De voorzieningenrechter wijst er ten slotte op dat zijn oordeel een voorlopig karakter heeft en niet bindend is voor de beslissing in de hoofdzaak. De mogelijkheid bestaat dat de verstrekte voorschotten aan bijstand en kinderbijslag zullen worden terug- en ingevorderd indien in de hoofdzaken de hoger beroepen niet slagen en de aangevallen uitspraken worden bevestigd.

5. De voorzieningenrechter ziet aanleiding het college en de Svb ieder voor de helft te veroordelen in de proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.485,- voor in deze procedure verleende rechtsbijstand, te weten twee punten voor de ingediende verzoeken om voorlopige voorziening en één punt voor de behandeling ter zitting, waarbij in aanmerking is genomen dat de verzoeken ter zitting gevoegd zijn behandeld.

BESLISSING

De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep

- wijst de verzoeken om toepassing van artikel 8:81 van de Awb toe;

- bepaalt dat het college verzoekster 1 met ingang van 12 mei 2017 behandelt als behorende

tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 11, eerste en tweede lid, van de

PW en overeenkomstig voorschotten op algemene of bijzondere bijstand verleent;

- bepaalt dat de Svb verzoekster 1 met ingang van 12 mei 2017 behandelt als ingezetene en

behorende tot de kring van verzekerden als bedoeld in artikel 6 van de AKW met als

peildatum 1 april 2017 en overeenkomstig voorschotten op kinderbijslag met ingang van het

tweede kwartaal van 2017 verleent;

- wijst het meer en anders verzochte af;

- veroordeelt het college in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 742,50;

- veroordeelt de Svb in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 742,50.

Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, in tegenwoordigheid van S.A. de Graaff als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2017.

(getekend) O.L.H.W.I. Korte

(getekend) S.A. de Graaff