Uitspraak
16/6028 AW, 16/6084 AW, 16/6773 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
11 augustus 2016, 15/3884 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van burgemeester en wethouders van Emmen (college)
Datum uitspraak: 6 juli 2017
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. P. Bots hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. B.J. Boiten, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 5 oktober 2016 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. Betrokkene heeft hierop een reactie gegeven.
Partijen hebben verweerschriften ingediend.
Betrokkene heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2017. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Boiten en J.W.S. Maatje.
OVERWEGINGEN
1. Voor een meer uitgebreide weergave van de voor dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
1.1.
Betrokkene is sinds 1978 in dienst bij de gemeente [gemeente] , vanaf 2002 in de functie van [functie] , voorheen [onderdeel] .
1.2.
In 2013 zijn er bij het college signalen binnengekomen dat betrokkene (mogelijk binnen werktijd) omvangrijke nevenwerkzaamheden zou verrichten. Het college heeft betrokkene bij brief van 9 september 2013 gevraagd om informatie te verstrekken over zijn nevenwerkzaamheden vanaf 2007.
1.3.
Bij besluit van 11 november 2013 (besluit 1) heeft het college aan betrokkene te kennen gegeven dat, in afwachting van nader onderzoek naar de door hem aan te leveren informatie, vanaf 1 november 2013 geen toestemming wordt gegeven voor het verrichten van nevenwerkzaamheden naast zijn hoofdfunctie bij de gemeente [gemeente] . Hiertegen heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.4.
Op 18 maart 2014, bevestigd bij brief van 25 maart 2014, is aan betrokkene meegedeeld dat Capra Advocaten (Capra) te Zwolle is gevraagd een nader onderzoek uit te voeren. Met ingang van 18 maart 2014 is aan betrokkene buitengewoon verlof verleend. Op 6 augustus 2014 heeft Capra een rapport uitgebracht.
1.5.
Nadat het college het voornemen daartoe bekend had gemaakt en betrokkene op
13 oktober 2014 zijn zienswijze heeft gegeven, heeft het college bij besluit van 27 november 2014 (besluit 2) met toepassing van artikel 8:13 in verbinding met artikel 16:1:2, derde lid, van de Gemeentelijke Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente [gemeente] (GAR), aan betrokkene wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van voorwaardelijk ongevraagd ontslag opgelegd met een proeftijd van twee jaren. Daarnaast is aan betrokkene met toepassing van artikel 16:1:2, eerste lid, aanhef en onder g, van de GAR met ingang van
1 december 2014 de disciplinaire straf van vermindering van zijn salaris met twee periodieken voor de duur van twee jaren opgelegd. Het college heeft aan dit besluit de volgende gedragingen als aan appellant toerekenbare plichtsverzuim ten grondslag gelegd:
a. het verrichten van werkzaamheden voor het eigen bedrijf in de periode dat appellant zich ziek had gemeld;
b. de overschrijding van het maximaal aantal te werken uren per dag, waarmee is gehandeld in strijd met de werktijdenregeling van de gemeente [gemeente] (werktijdenregeling);
c. het niet, dan wel niet correct melden van nevenwerkzaamheden vanaf 2009, en
d. het in 2010 niet afboeken van ADV-uren.
Tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.6.
Bij besluit van 26 augustus 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen besluit 2 gegrond verklaard voor zover hem is verweten tijdens ziekte nevenwerkzaamheden te hebben verricht. Voor het overige zijn de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van betrokkene gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, voor zover daarbij is beslist op de bezwaren tegen besluit 2. De rechtbank heeft zelf voorzien door besluit 2 te herroepen en te bepalen dat betrokkene ingaande 18 maart 2014 wordt geschorst gedurende de periode waarin hij met buitengewoon verlof is geweest, gecombineerd met vermindering van het salaris met twee periodieken gedurende deze periode. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het college betrokkene heeft kunnen verbieden vanaf 1 november 2013 nevenwerkzaamheden te verrichten. Verder staat volgens de rechtbank weliswaar vast dat betrokkene in 2005 toestemming is verleend om via zijn eigen adviesbureau nevenwerkzaamheden te verrichten, maar uit de stukken is niet gebleken dat betrokkene heeft gemeld dat hij in ieder geval vanaf 2010 substantieel meer nevenwerkzaamheden is gaan verrichten dan waarop de in 2005 verleende toestemming ziet. Nu een adequate melding achterwege is gebleven, is sprake van plichtsverzuim. Met betrekking tot de urenregistratie staat vast dat betrokkene per week een urenverantwoording opstelde die door zijn leidinggevende altijd zonder voorbehoud werd geparafeerd en dat hij wekelijks 4 x 9 uur werkte en de ADV-uren niet verantwoordde. Nu geen stukken zijn overgelegd waaruit blijkt dat hierover, zoals betrokkene stelt, afspraken zijn gemaakt met het managementteam, is sprake van plichtsverzuim. Dat betrokkene de werktijdenregeling heeft overschreden, beschouwt de rechtbank niet als een afzonderlijk verwijt, maar als een nadere invulling van het verwijt dat betrokkene (de omvang van) zijn nevenwerkzaamheden niet heeft gemeld. Er is geen bewijs dat het plichtsverzuim betrokkene niet kan worden toegerekend. De rechtbank acht gelet op de relevante feiten en omstandigheden, de oplegde straf niet evenredig aan het plichtsverzuim dat resteert. Een schorsing ingaande 18 maart 2014 gedurende de periode waarin betrokkene met buitengewoon verlof is geweest, gecombineerd met vermindering van het salaris met twee periodieken gedurende deze periode, is naar het oordeel van de rechtbank geen onevenredige bestraffing.
3. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij het nader besluit opnieuw op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 26 augustus 2015 (lees: besluit 2) beslist en dit bezwaar gegrond verklaard. De Raad zal het nader besluit met overeenkomstige toepassing van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht mede in de beoordeling betrekken.
4. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
Overtreding werktijdenregeling
4.1.
Ter zitting heeft het college de verweten gedraging dat betrokkene de werktijdenregeling heeft overtreden, laten vallen, zodat de Raad dit verwijt niet meer bij zijn verdere beoordeling betrekt.
Melding nevenwerkzaamheden
4.2.
Betrokkene betwist het oordeel van de rechtbank dat sprake is van plichtsverzuim. Hij heeft betoogd dat hij heeft voldaan aan de verplichtingen die op hem rusten. Het college heeft betoogd dat de excessieve toename van de nevenwerkzaamheden in combinatie met het feit dat die werkzaamheden voor een belangrijk deel onder werktijd werden verricht, betrokkene aanleiding had moeten geven de nevenwerkzaamheden vanaf 2009 te melden. Het college wijst daarbij op de Nadere uitwerking gedragscode voor het verrichten van nevenwerkzaamheden van de gemeente [gemeente] van 17 oktober 2000 (de gedragscode). Blijkens deze gedragscode wordt bij de beoordeling van nevenwerkzaamheden ook getoetst of de ambtenaar nog in voldoende mate beschikbaar is voor de hoofdfunctie, waarbij ook de zwaarte van de nevenwerkzaamheden een rol speelt. Bovendien had betrokkene het college in staat moeten stellen om tot een oordeel te komen over de vraag of het risico op belangenverstrengeling aanwezig was.
4.3.
Betrokkene wordt gevolgd in zijn betoog. Het betoog van het college slaagt daarentegen niet. Hiervoor is van betekenis dat betrokkene reeds in 2005 heeft gemeld dat hij als zelfstandig adviseur nevenwerkzaamheden zou gaan verrichten. Op 23 oktober 2006 heeft leidinggevende T een functioneringsgesprek gevoerd met betrokkene, waarbij betrokkene zijn nevenwerkzaamheden aan de orde heeft gesteld. In het verslag van dit gesprek is onder de gemaakte afspraken, voor zover relevant, opgenomen dat betrokkene toestemming heeft voor privéactiviteiten met zijn adviesbureau en dat T een afspraak regelt om samen met betrokkene en een medewerker van personeelszaken deze zakelijke nevenactiviteiten te bespreken. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze afspraak is nagekomen. Onbetwist is verder dat betrokkene de uitbreiding van zijn nevenwerkzaamheden heeft gemeld bij T door hem een Meldingsformulier nevenwerkzaamheden van 12 december 2006 te overhandigen. Op
26 november 2007 heeft T een functioneringsgesprek gevoerd met betrokkene waarbij de afspraak is gemaakt dat T via het managementteam zal navragen welke acties destijds zijn uitgezet richting personeelszaken en wat de stand van zaken is over de gemaakte afspraak in 2006 om de nevenwerkzaamheden van betrokkene bespreken. T is deze afspraak niet nagekomen. Anders dan het college heeft aangevoerd, is de leidinggevende in staat gesteld om te toetsen of sprake was van verstrengeling of botsing van dienstbelangen met de belangen die samenhangen met de werkzaamheden. Uit de brief van het college van 9 februari 2005 waarin wordt gereageerd op de melding van betrokkene, blijkt dat deze toets heeft plaatsgevonden. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld en gelet op de hiervoor omschreven gang van zaken, kan betrokkene niet worden verweten dat hij van deze toename geen melding heeft gemaakt. Daarbij komt dat het een toename betrof van de werkzaamheden die eerder waren gemeld en dus geen nieuwe werkzaamheden. Verder is niet van belang of de nevenwerkzaamheden binnen of buiten de normale diensttijd worden verricht. Tenslotte neemt de Raad bij zijn oordeel in aanmerking dat uit de inhoud van de gedragscode volgt dat de naleving hiervan een gedeelde verantwoordelijkheid is van de medewerker en het diensthoofd, zoals het college ter zitting bij de Raad ook heeft bevestigd, en dat het college op dit punt steken heeft laten vallen.
Niet afboeken ADV-uren
4.4.
Het niet afboeken van ADV-uren in 2010 kan evenmin worden aangemerkt als plichtsverzuim. Daartoe neemt de Raad in aanmerking dat betrokkene per week een urenverantwoording opstelde die door T altijd zonder voorbehoud werd geparafeerd. T was verantwoordelijk voor een juiste urenregistratie van betrokkene en had beter moeten weten, zoals het college ter zitting ook heeft verklaard. Onder deze omstandigheden kan de verweten gedraging niet worden aangemerkt als plichtsverzuim.
Verbod verrichten nevenwerkzaamheden
4.5.
Betrokkene heeft verder betoogd dat er geen grondslag was om tot een verbod tot het verrichten van nevenwerkzaamheden over te gaan omdat hij de verzochte informatie tijdig heeft verstrekt. Subsidiair is aangevoerd dat het verbod eerder opgeheven had moeten worden. Op 6 augustus 2014 was het onderzoek naar de gedragingen van betrokkene afgerond. Desondanks duurde het tot 11 maart 2015 totdat het verbod werd ingetrokken.
4.6.
De Raad is van oordeel dat het college betrokkene heeft mogen verbieden nevenwerkzaamheden te verrichten. Betrokkene heeft de bij brief van 9 september 2013 gevraagde informatie over zijn nevenwerkzaamheden niet tijdig verstrekt. Het college had op het moment van het opleggen van het verbod onvoldoende inzicht in de nevenwerkzaamheden van betrokkene om een inschatting te kunnen maken of deze werkzaamheden een goede vervulling van de hoofdfunctie in de weg stonden en de belangen van de dienst konden raken. Het subsidiaire betoog kan niet slagen, nu betrokkene niet aan het college heeft verzocht om opheffing van het verbod.
4.7.
Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, van plichtsverzuim geen sprake was, zodat het college niet bevoegd was betrokkene de disciplinaire straf van voorwaardelijk ongevraagd ontslag en van vermindering van zijn salaris op te leggen. Wat betrokkene verder heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking.
4.8.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep van betrokkene slaagt en het hoger beroep van het college niet. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Verder zal het beroep van appellant gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd, voor zover dit betrekking heeft op het voorwaardelijk strafontslag en de vermindering van het salaris. Het besluit van 27 november 2014 zal worden herroepen.
4.9.
De Raad stelt voorts vast dat met het vorenstaande de grondslag aan het nadere besluit is komen te ontvallen. De Raad ziet daarom aanleiding dit besluit te vernietigen.
5. Er is aanleiding om het college te veroordelen in de door betrokkene in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand gemaakte proceskosten, tot een bedrag van € 1.732,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en
griffierecht;
- verklaart het beroep van betrokkene gegrond en vernietigt het besluit van 26 augustus 2015,
voor zover dit betrekking heeft op het voorwaardelijk strafontslag en de vermindering van
het salaris;
- herroept het besluit van 27 november 2014 en bepaalt dat zijn uitspraak in zoverre in de
plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 augustus 2015;
- vernietigt het besluit van 5 oktober 2016;
- bepaalt dat het college aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 418,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van
€ 1.732,-.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van W.A.M. Ebbinge als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2017.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) W.A.M. Ebbinge