Uitspraak
16/3519 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
21 april 2016, 15/3961 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
Datum uitspraak: 8 juni 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.L.A. Helmer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben (desgevraagd) nadere stukken in het geding gebracht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Helmer
.De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
.De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. A.M. le Fèvre, mr. E. Fokkens-Kuiper en mr. D.H.M. van der Veen-Lüers.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in groepsfunctie C.
1.2.
Ter uitvoering van het Regeerakkoord 2012 is de staatssecretaris gestart met een grootschalige werving in het kader van het zogenoemde project Werving Intensivering Toezicht & Invordering (ITI). Bij de werving en selectie voor ITI is als selectie-eis gesteld dat medewerkers binnen twee jaar geheel toegerust moeten zijn voor de werkzaamheden van de (nieuwe) functie. Dat betekent dat zij in die tijd zowel de bijbehorende opleiding met goed gevolg moeten afronden als laten zien dat zij kunnen functioneren in de praktijk (Wervingskader ITI).
1.3.
Appellant heeft in het kader van Werving ITI gesolliciteerd op de functie van [naam functie], groepsfunctie E en is met ingang van 19 augustus 2013 in die functie geplaatst. Bij e-mail van 25 juni 2013 is appellant medegedeeld dat hij de opleiding associate degree accountancy (AD/AC) moet gaan volgen. Bij deze mail is het document ‘Informatie opleidingen associate degree hogescholen’ gevoegd. Daarin is bepaald dat er voldaan moet worden aan het reglement van de betreffende hogeschool, maar dat de Belastingdienst op één punt van dat reglement afwijkt, namelijk dat voor elke toets één herkansing mogelijk is en dat bij een onvoldoende voor de herkansing de opleiding eindigt (Toetskader).
1.4.
In september 2013 is appellant met de AD/AC-opleiding gestart. Voor het volgen van de opleiding is aan hem 16 uur scholingsverlof per week toegekend. Voorts is het in de regio Haaglanden, waar appellant werkzaam is, toegestaan om op kantoor nog 3 uur per week te besteden aan het maken van (groeps)opdrachten.
1.5.
Na onderzoek naar de signalen over de studiebelasting bij de AD/AC-opleiding heeft het MT Belastingen in december 2013 besloten om het Wervingskader ITI, het Toetskader en scholingsverlof niet aan te passen. Dat betekent dat wordt vastgehouden aan afronding van de studie binnen twee jaar, dat slechts één herkansing voor elk examen mogelijk is en dat zestien uur scholingsverlof per week wordt gehanteerd. Voorts is besloten om de in de Memo ‘Associate Degree Accountancy en Bedrijfseconomie (AD-AC en AD-BE)’ van 11 december 2013 opgenomen extra maatregelen voor scholingsfaciliteiten niet in volle omvang en op elke student toe te passen, maar juist maatwerk per student die dat nodig heeft. De (intern geworven) student die door omstandigheden de noodzakelijke studie niet binnen de gestelde periode kan afmaken en van wie de toekomstig potentieel inschatting voor een hogere functie positief is, kan een gesprek krijgen met de leidinggevende om te onderzoeken en af te spreken óf en hóe de studie met studiefaciliteiten succesvol kan worden vervolgd.
1.6.
Om tijdig op mogelijke uitval adequate maatregelen te nemen en om de maatregelen eenduidig toe te passen voor alle ITI-studenten, heeft de Algemeen Directeur Belastingen op 30 april 2014 besloten een centraal studiedecanaat (het decanaat) in te richten. De Memo ‘Inrichting centraal studiedecanaat HR-Belastingen’ van 15 mei 2014 beschrijft inrichting, bereikbaarheid, tijdpad en werkwijze van het decanaat. Doelstelling van het decanaat is om tijdig een realistisch persoonlijk opleidingsplan af te spreken met interne en tijdelijke medewerkers die de AD/AC-opleiding waarschijnlijk niet gaan halen binnen het geldende toetsingskader Belastingen, in casu twee jaar. De afspraken die met het decanaat en de student worden gemaakt zijn bindend. Indien een student zich niet kan vinden in de afspraken die met het decanaat zijn gemaakt, is escalatie mogelijk bij de zogenoemde escalatiecommissie.
1.7.
Appellant is met ingang van 5 januari 2015 teruggeplaatst in zijn oorspronkelijke functie, groepsfunctie C. Bij besluit van 26 mei 2015 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellant tegen dat besluit ongegrond verklaard. Hieraan is ten grondslag gelegd dat uit het meest recente cijferoverzicht blijkt dat appellant voor vier vakken, ook na herkansing, een onvoldoende heeft behaald. Daarmee voldoet appellant niet aan het Toetskader dat één herkansing per vak mogelijk is. Uit het negatief advies van het studiedecanaat van 20 juni 2014, de brief van de escalatiecommissie van 10 november 2014 en het hernieuwde advies van het studiedecanaat van 22 april 2015 volgt dat er geen redenen zijn om aan de hand van de studieresultaten en de persoonlijke omstandigheden van appellant af te wijken van het Toetskader en maatwerk toe te passen. Nu geen maatwerk wordt verricht zijn de cijfers van appellant vast komen te staan. Bij een onvoldoende voor de herkansing dient de opleiding te worden beëindigd en moet appellant worden teruggeplaatst.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.
3.1.1.
Op grond van artikel 59, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) kan de ambtenaar in het belang van de rijksdienst worden verplicht om scholing te volgen, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verlangd. Voor de Belastingdienst is artikel 59 van Pro het ARAR uitgewerkt in de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB).
3.1.2.
In hoofdstuk 6, onderdeel 3.1.1, van de PUB is bepaald: ‘Ten aanzien van degenen die zijn aangewezen voor een groepsfunctie wordt door het bevoegd gezag beoordeeld welke startopleiding moet worden gevolgd om de werkzaamheden die in de eerste fase zullen worden opgedragen goed en volledig te kunnen vervullen.’
3.1.3.
In hoofdstuk 6, onderdeel 3.1.2, van de PUB is bepaald: ‘Voor een beoordeling van de geschiktheid en bekwaamheid van een kandidaat die is aangewezen voor een groepsfunctie en een startopleiding moet volgen, wordt een Toetskader (regels inzake de voortgang van de opleiding en de beoordeling van het examen) toegepast.’ (…) ‘Het opleidingsinstituut reikt bij aanvang van de opleiding aan de medewerker een studiegids uit met het Toetskader. Hiertoe stelt het opleidingsinstituut een dossier samen voor de resultaten van de opleiding.’ ‘Het Toetskader wordt gevormd door het met goed gevolg afgelegde examen. (…)’
3.1.4.
In onderdeel 3.1.3 van hetzelfde hoofdstuk van de PUB is bepaald: ‘Medewerkers die zijn aangewezen voor een groepsfunctie waarvoor een startopleiding is vastgesteld, zijn verplicht deze startopleiding te volgen. Zonder positieve afronding van die startopleiding kunnen de werkzaamheden behorende bij de groepsfunctie niet naar behoren worden uitgevoerd. Als met inachtneming van het Toetskader wordt vastgesteld dat er sprake is van onvoldoende resultaten bij de startopleiding, zal het bevoegd gezag een besluit moeten nemen.’ (…) ‘Ten aanzien van interne kandidaten moet het bevoegd gezag besluiten tot terugplaatsing’
3.1.5.
In onderdeel 4.4 van hoofdstuk 6 van de PUB is bepaald: ‘(…) Indien naar de mening van het bevoegd gezag de scholing noodzakelijk is, geeft het opdracht aan de medewerker tot het volgen van die scholing. Het kan nadere aanwijzingen verstrekken met betrekking tot de wijze waarop de dienstopdracht vervuld moet worden. (…)’
3.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de staatssecretaris de AD/AC-opleiding ten onrechte als passende startopleiding voor groepsfunctie E heeft aangemerkt. Volgens de PUB heeft de startopleiding als doel de werkzaamheden die in de eerste fase van groepsfunctie E zullen worden opgedragen goed en volledig te kunnen vervullen. Die werkzaamheden liggen in de eerste fase van groepsfunctie E op MBO-4 niveau. Nu de AD/AC-opleiding opleidt tot MBO+ niveau, kan de AD/AC-opleiding volgens appellant niet als startopleiding voor groepsfunctie E verplicht worden gesteld.
3.3.
Gelet op de bewoordingen van artikel 59 van Pro het ARAR hanteert de Raad bij zijn beoordeling een terughoudende toets.
3.4.
De staatssecretaris heeft in april 2008 besloten om de AD/AC-opleiding als startopleiding verplicht te stellen voor groepsfunctie E. Het betreft een externe tweejarige HBO-opleiding op niveau 2, een niveau dat ligt tussen MBO-4 niveau en HBO. Volgens de PUB betreft groepsfunctie E heffings-, innings- en controlewerkzaamheden op middelbaar niveau. Onder groepsfunctie E vallen de schalen 7, 8 en 9, waarbij een start in schaal 7 en doorgroei naar schaal 9 regel is. De werkzaamheden behorende bij groepsfunctie E strekken zich uit over twee hoofdgroepen; hoofdgroep III (MBO) en hoofdgroep IV (HBO). Het kernniveau van de functie bevindt zich op schaal 8, MBO+ niveau. De AD/AC-opleiding, die opleidt tot een niveau dat ligt tussen MBO-4 niveau en HBO, kan daarmee passend worden geacht om de werkzaamheden behorende bij de groepsfunctie E naar behoren en op niveau te kunnen uitoefenen. Dat de werkzaamheden in de eerste fase van groepsfunctie E in beginsel op MBO-4 niveau liggen maakt dit niet anders. Uit onderdeel 4.4 van hoofdstuk 6 van de PUB volgt immers dat het bevoegd gezag in het belang van de rijksdienst bepaalt of de scholing noodzakelijk is. Dat de AD/AC-opleiding door de staatssecretaris in dit geval als een noodzakelijke opleiding wordt aangemerkt, acht de Raad niet onaanvaardbaar, nu deze beroepsopleiding handvatten kan bieden om de heffings-, innings- en controlewerkzaamheden behorende bij de functie van [naam functie], groepsfunctie E ook in de eerste fase goed en volledig te vervullen. De staatssecretaris heeft appellant dan ook kunnen opdragen de AD/AC-opleiding te volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
3.5.
Voorts heeft appellant betoogd dat het gelijktijdig volgen van de AD/AC-opleiding en het verrichten van werkzaamheden tot een onredelijk te achten werkweek van 60 uur leidt.
3.6.1.
Uit het document ‘Informatie opleidingen associate degree hogescholen’ blijkt dat is besloten om de medewerkers de AD/AC-opleiding in deeltijd te laten volgen. Dit betekent dat zij twee dagen per week bezig zijn met het volgen van de opleiding en drie dagen per week beschikbaar zijn voor werkzaamheden. Voor het volgen van lessen en voor (zelf)studie kan maximaal 16 uur scholingsverlof per week worden toegekend. In verband met signalen over de studiebelasting bij het AD/AC-traject is onderzocht, onder meer door gesprekken met de hogescholen en studenten, wat de studiebelasting van de AD/AC-opleiding is. De conclusie van dit onderzoek, zoals neergelegd in de Memo ‘Associate Degree Accountancy en Bedrijfseconomie (AD-AC en AD-BE)’, is dat de (totale) studiebelasting bij de hogescholen varieert van 16 tot 24 uur per week. De Raad ziet geen aanleiding om aan deze informatie te twijfelen.
3.6.2.
Appellant is aangesteld voor 36 uur per week. Hem is per week zestien uur scholingsverlof toegekend en hij kan op kantoor drie uur per week besteden aan het maken van (groeps)opdrachten. De overige zeventien uur per week dient appellant beschikbaar te zijn voor werkzaamheden. Uitgaande van een maximale studiebelasting van 24 uur per week en het verrichten van werkzaamheden voor zeventien uur per week, is de totale werk- en studiebelasting in het geval van appellant maximaal 41 uur per week. Een dergelijke werk- en studiebelasting is niet onaanvaardbaar hoog. Hierbij acht de Raad niet zonder belang dat tegenover de door appellant gedane tijdsinvestering in beginsel een baangarantie in groepsfunctie E staat. De Raad concludeert dan ook dat de eisen en voorwaarden die de staatssecretaris aan het volgen van de verplicht gestelde AD/AC-opleiding heeft verbonden de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten gaan en dat de beroepsgrond faalt.
3.7.
Appellant heeft voorts gesteld dat het decanaat, bij de beoordeling of er in zijn situatie aanleiding was om maatwerk aan te bieden, niet van het juiste Toetskader is uitgegaan. Het decanaat heeft uitsluitend beoordeeld of er bijzondere persoonlijke omstandigheden waren die een onvoldoende voor een herkansing konden rechtvaardigen en ten onrechte niet ook of appellant met een maatwerktraject in staat zou zijn geweest de opleiding alsnog binnen twee jaar succesvol af te ronden.
3.8.
In de PUB is gedefinieerd wat onder het Toetskader moet worden verstaan, namelijk regels inzake de voortgang van de opleiding en de beoordeling van het examen. Ook is bepaald dat het opleidingsinstituut bij aanvang van de opleiding aan de medewerker de studiegids uitreikt met het Toetskader en dat het Toetskader wordt gevormd door het met goed gevolg afgelegde examen. In het document ‘Informatie opleidingen associate degree hogescholen’ is vastgelegd dat er voldaan moet worden aan het reglement van de betreffende hogeschool, maar dat de Belastingdienst op één punt van dat reglement afwijkt, namelijk (wat de regels van de hogeschool ook zijn) dat elke toets eenmaal herkanst mag worden. Bij een onvoldoende voor de herkansing eindigt de opleiding. Gelet op wat in de PUB is bepaald en wat in het document ‘Informatie opleidingen associate degree hogescholen’ is vastgelegd, stelt de Raad vast dat het Toetskader bestaat uit de regels inzake de voortgang van de opleiding en de beoordeling van het examen zoals neergelegd in het reglement van de hogeschool, maar dat in afwijking daarvan voor elk vak maar één toets en één hertoets mag worden gemaakt en dat deze (her)toets met goed gevolg moet worden afgelegd.
3.9.1.
In december 2013 is besloten om de gehanteerde kaders voor de ITI-werving (binnen twee jaar de opleiding met goed gevolg afronden en goed functioneren in de praktijk), Toetskader (slechts één herkansing voor elk examen mogelijk) en scholingsverlof (16 uur per week scholingsverlof) niet aan te passen. Om het aantal afvallers te beperken en cursisten een betere kans van slagen te geven, is voorts besloten om extra maatregelen voor scholingsfaciliteiten op elke student die dat nodig heeft toe te passen middels maatwerk per student. Om de maatwerkmogelijkheden eenduidig toe te passen, is besloten het decanaat in te richten.
3.9.2.
Volgens de Memo ‘Inrichting centraal studiedecanaat HR-Belastingen’ is de doelstelling van het decanaat om tijdig een realistisch persoonlijk opleidingsplan af te spreken met interne en tijdelijke medewerkers die de AD/AC-opleiding waarschijnlijk niet gaan halen binnen het geldende toetsingskader Belastingen, i.c. twee jaar. Als onderdeel van het maatwerktraject behoren extra herkansingen tot de mogelijkheden. Het belang van de organisatie (snelle inzetbaarheid) en de haalbaarheid van de opleiding voor een student binnen twee jaar staan voorop. Anders gezegd: studenten kunnen aan het traject deelnemen als zij een realistische kans hebben op een succesvolle afronding van hun studie binnen de overeengekomen twee jaar. Het decanaat beoordeelt aan de hand van de behaalde cijfers en het aantal herexamens
-oftewel de studieresultaten - en de persoonlijke omstandigheden of de medewerker een reële kans heeft op een succesvolle afronding van de studie binnen de overeengekomen twee jaar.
-oftewel de studieresultaten - en de persoonlijke omstandigheden of de medewerker een reële kans heeft op een succesvolle afronding van de studie binnen de overeengekomen twee jaar.
3.9.3.
Gelet op de door de staatssecretaris gegeven toelichting gaat de Raad ervan uit dat de in de Memo gebezigde formulering “toetsingskader Belastingen” ongelukkig is, maar dat daarmee niet is beoogd het Toetskader te wijzigen. Het behalen van de opleiding binnen twee jaar is daar geen onderdeel van, zoals appellant stelt, maar is een afgeleide van de
ITI-doelstelling, dat medewerkers binnen twee jaar geheel toegerust moeten zijn voor hun functie, in die zin dat zij de opleiding met goed gevolg moeten hebben afgerond en dat zij laten zien dat zij functioneren in de praktijk. In december 2013 was reeds besloten het Toetskader niet aan te passen. Voor elk examen blijft maar één herkansing mogelijk. Dit betekent dat na een herkansing duidelijk is of de student de opleiding nog met goed gevolg kan afronden. Zodra een medewerker zijn herexamen niet haalt, dient hij zich te melden bij het decanaat. Het decanaat beoordeelt aan de hand van de studieresultaten en persoonlijke omstandigheden of er redenen zijn om af te wijken van het Toetskader en maatwerk toe te passen, om zo alsnog de doelstelling snel inzetbaar te realiseren. Onder maatwerk wordt onder meer verstaan een extra examenkans, een studiebuddy of bijles. Indien sprake is van afdoende studieresultaten en persoonlijke omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan afgeweken worden van het Toetskader en kan maatwerk worden toegepast. Indien daarvan geen sprake is, is er geen aanleiding een maatwerktraject aan te bieden. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat niet - zelfstandig - ter beoordeling staat of appellant door middel van een maatwerktraject in staat zou zijn de opleiding alsnog binnen twee jaar succesvol af te ronden.
3.10.
Appellant heeft voorts betoogd dat de door hem aangevoerde persoonlijke omstandigheden aanleiding hadden moeten geven hem een maatwerktraject aan te bieden.
3.11.
Dit betoog slaagt niet. Bij aanmelding bij het studiedecanaat had appellant reeds voor twee vakken een definitieve onvoldoende. Op basis van deze studieresultaten en de door appellant en zijn leidinggevende verstrekte informatie heeft het decanaat op 20 juni 2014 negatief geadviseerd over het voortzetten van de studie. Daartoe is overwogen dat appellant, gelet op de twee definitieve onvoldoendes, formeel niet voldoet aan het Toetskader. Voorts is overwogen dat appellant stelt gemotiveerd te zijn, maar dat de realiteit is dat hij, door de situatie van zijn zoon, veel aandacht en tijd nodig heeft om zijn zoon te helpen. In zijn verzoek tot escalatie heeft appellant onder meer gesteld dat er geen sprake meer is van storende factoren in de privésfeer, dat hij begeleid wordt bij zijn studie, hij enorm gemotiveerd is en verwacht de studie binnen twee jaar met goed gevolg af te ronden. Na een gesprek met appellant heeft de escalatiecommissie op 10 november 2014 geoordeeld dat het decanaat op basis van de studieresultaten terecht heeft geoordeeld dat het niet reëel is dat appellant de ITI-startopleiding binnen de gestelde termijn van twee jaar zal afronden, ook niet wanneer dit wordt ondersteund door maatwerk. In bezwaar is door het decanaat (alsnog) beoordeeld of er persoonlijke omstandigheden aanwezig waren om af te wijken van het Toetskader en maatwerk toe te passen. Onder overweging dat appellant zelf te kennen heeft gegeven dat zijn privéproblemen tot het verleden behoren en dat uit de opgevraagde studieresultaten is gebleken dat de achterstand ten opzichte van het eerste jaar verder is opgelopen, heeft het decanaat geoordeeld dat het negatieve studieadvies op goede gronden is gegeven. Het hernieuwde advies van het decanaat van 22 april 2015 is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende onderbouwd. De staatssecretaris heeft zich bij het nemen van het bestreden besluit dan ook mogen baseren op dit advies en heeft in redelijkheid kunnen concluderen dat er in de situatie van appellant geen sprake was van bijzondere persoonlijke omstandigheden die aanleiding geven maatwerk te verlenen.
3.12.
Over het beroep van appellant op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris heeft erkend dat in verschillende gevallen is besloten collega’s met onvoldoendes extra herkansingen te verlenen. In die gevallen heeft het studiedecanaat in de persoonlijke omstandigheden aanleiding gezien af te wijken van het Toetskader en maatwerk te verlenen in de vorm van extra herkansingen. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze omstandigheden door de staatssecretaris voldoende toegelicht om te kunnen concluderen dat geen sprake is van aan appellant gelijke gevallen. Appellant heeft in hoger beroep evenmin onderbouwd waarom zijn omstandigheden gelijk zijn aan die van de genoemde collega’s. De Raad onderschrijft daarom het oordeel van de rechtbank en de overwegingen die aan dat oordeel ten grondslag liggen.
3.13.
Tot slot heeft appellant aangevoerd dat de terugplaatsing in zijn oorspronkelijke functie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de staatssecretaris onder afweging van alle belangen tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Daarbij neemt ook de Raad in overweging dat appellant met het scholingsbeleid bekend was, dan wel had kunnen zijn
,en hij geen omstandigheden heeft aangevoerd die de staatssecretaris ertoe hadden moeten leiden om daarvan af te wijken.
,en hij geen omstandigheden heeft aangevoerd die de staatssecretaris ertoe hadden moeten leiden om daarvan af te wijken.
3.14.
Uit 3.2 tot en met 3.13 volgt dat het hoger beroep niet slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en H.C.P. Venema en
J.N.A. Bootsma als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2017.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) A. Mansourova