Uitspraak
16/783 WWB, 17/1698 WWB
Datum uitspraak: 16 mei 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 januari 2016, 15/5506 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen (appellant)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Namens betrokkene heeft E.H. van Coblijn een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I. Francke. Namens betrokkene is verschenen Van Coblijn.
Het onderzoek is heropend na de zitting omdat het onderzoek niet volledig is geweest. Aan beide partijen is verzocht om nadere stukken in te dienen en vragen te beantwoorden. Betrokkene heeft hierop gereageerd bij brief van 21 december 2016. Appellant heeft gereageerd bij brief van 2 januari 2017 en heeft voorts een ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 9 maart 2016 (nader besluit) ingezonden.
Partijen hebben toestemming gegeven een nader onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Bij besluit van 6 december 2013 heeft appellant aan betrokkene een langdurigheidstoeslag van € 450,- toegekend als bedoeld in artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB). In dit besluit staat dat de langdurigheidstoeslag is toegekend voor een jaar ingaande 4 december 2013. Betrokkene is vanaf augustus 2014 in het kader van een leer/werktraject werkzaam bij de [naam werkgever] te [woonplaats] (Stichting).
1.2.
Betrokkene heeft op 2 december 2014 een toeslag als bedoeld in artikel 36 van de WWB/Participatiewet (PW) aangevraagd. Bij besluit van 20 maart 2015 heeft appellant de aanvraag afgewezen op de grond dat betrokkene niet voldoet aan de voorwaarde dat geen uitzicht op inkomensverbetering bestaat, omdat zij werkt.
1.3.
Bij besluit van 30 juni 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 20 maart 2015 ongegrond verklaard. Het college heeft aan het bestreden besluit het volgende ten grondslag gelegd. Ten tijde van de beslissing op de aanvraag om langdurigheidstoeslag was ingevolge artikel 78z, derde lid, van de PW de PW van toepassing. Op grond van het vijfde lid van dit artikel is de Verordening Langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand 2012 (Verordening 2012) van toepassing. In 2014 zijn de beleidsregels voor 2014 aangescherpt, in die zin dat vanaf toen is gekeken naar het uitzicht op inkomensverbetering (Beleidsregels 2014). Betrokkene heeft een dienstbetrekking bij de Stichting en heeft daarmee uitzicht op inkomensverbetering. In de beleidsregels van 2013 was deze voorwaarde nog niet opgenomen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen. De aangevraagde langdurigheidstoeslag heeft betrekking op 2014. Aangezien toen de WWB gold, dient de materiële beoordeling plaats te vinden aan de hand van de WWB. De voorwaarden waaronder langdurigheidstoeslag wordt verstrekt, moeten kenbaar zijn door middel van een verordening van de gemeenteraad. In de Verordening 2012 ontbreken de criteria om vast te stellen of sprake is van ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’. De beleidsregels bevatten die criteria wel, maar kunnen niet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid. Op grond hiervan moet worden geconcludeerd dat de gemeenteraad geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de hem in het kader van artikel 8 van de WWB toegekende verordenende bevoegdheid. In de Verordening 2012 ontbreken de criteria om te kunnen vaststellen of sprake is van geen uitzicht op inkomensverbetering en de verordening mist daarom verbindende kracht. De beleidsregels met betrekking tot de invulling van het begrip ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ missen eveneens verbindende kracht. Wat deze voorwaarde betreft, ontbreekt dus de wettelijke grondslag aan het bestreden besluit.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft aangevoerd dat de gemeenteraad het begrip ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ niet hoeft uit te werken. Dit kan ook door appellant in beleidsregels worden uitgewerkt. Uitsluitend de begrippen ‘laag’ en ‘langdurig’ moeten in een verordening worden uitgewerkt.
4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant bij het nader besluit opnieuw beslist op het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 20 maart 2015. Appellant heeft het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 20 maart 2015 - impliciet - herroepen en betrokkene vanaf 4 december 2014 een langdurigheidstoeslag toegekend van € 144,25. Hierbij heeft appellant in aanmerking genomen dat aan betrokkene al per 31 maart 2015 een individuele inkomenstoeslag was toegekend van € 450,- voor een jaar en dat zij dus nog recht heeft op een toeslag over de periode van 4 december 2014 tot en met 30 maart 2015. Appellant heeft voorts de door betrokkene gemaakte bezwaarkosten vergoed tot een bedrag van € 992,- en de verschuldigde wettelijke rente vergoed tot een bedrag van € 2,40. Ter zitting van de Raad heeft de vertegenwoordiger van appellant verklaard dat als het hoger beroep slaagt, zal worden overgegaan tot terugvordering van de bij het nader besluit aan betrokkene toegekende en ook uitgekeerde bedragen.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1.
De Raad zal het nader besluit op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
Aangevallen uitspraak
5.2.
Met ingang van 1 januari 2015 is de WWB ingetrokken en vervangen door de PW. Aangezien het in dit geval gaat om een na 1 januari 2015 genomen besluit op een vóór die datum ingediende aanvraag, zal de Raad eerst ambtshalve beoordelen op welke wijze hier toepassing moet worden gegeven aan het in artikel 78z van de PW neergelegde overgangsrecht.
5.3.
Ingevolge artikel 78z, derde lid, van de PW wordt op een aanvraag op grond van de WWB, waarop niet is beslist vóór 1 januari 2015, beslist met toepassing van de PW. Ingevolge het vijfde lid van de PW, voor zover hier van belang, gelden de regels, die bij verordening zijn vastgesteld op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, na 1 januari 2015 als regels op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW.
5.4.
De aanvraag van betrokkene van 2 december 2014 is een aanvraag op grond van de WWB, waarop appellant na 1 januari 2015 een beslissing heeft genomen. Gelet op artikel 78z, derde lid, van de PW diende op deze aanvraag te worden beslist met toepassing van de PW, in het bijzonder met toepassing van artikel 36, eerste lid, van de PW in verbinding met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW.
5.5.1.
In artikel 36, eerste lid, van de PW is bepaald dat het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
5.5.2.
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de PW.
5.5.3.
De verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW is de per 1 januari 2015 in werking getreden Verordening Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet (Verordening 2015).
5.5.4.
Het bepaalde in artikel 78z, vijfde lid, van de PW laat onverlet dat als per 1 januari 2015 een verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW in werking is getreden, de regels van die verordening gelden en niet de regels die bij verordening zijn vastgesteld op grond van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB.
Artikel 78z, vijfde lid, van de PW mist dan toepassing. Hieruit volgt dat in het hier voorliggende geval de Verordening 2015 van toepassing is en niet de Verordening 2012.
5.5.5.
In artikel 5 van de Verordening 2015 is bepaald dat het college ten behoeve van de uitvoering van deze verordening nadere beleidsregels kan vaststellen. Het college heeft per
1 januari 2015 zodanige beleidsregels vastgesteld, te weten de Beleidsregels Individuele Inkomenstoeslag (Beleidsregels 2015). Dat het in dit geval gaat om een aanvraag die is ingediend op 2 december 2014, doet niet aan af aan het feit dat, anders dan appellant en de rechtbank hebben aangenomen, gelet op het overgangsrecht, de Beleidsregels 2015 van toepassing zijn, nu deze beleidsregels hun grondslag vinden in de Verordening 2015, de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW.
5.6.
Uit 5.4 en 5.5 volgt dat in dit geval het toetsingskader wordt gevormd door artikel 36, eerste lid, in verbinding met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW en de op laatstgenoemde bepaling gebaseerde Verordening 2015 en de Beleidsregels 2015.
5.7.
De rechtbank heeft wat onder 5.5 en 5.6 is overwogen niet onderkend. Wel heeft de rechtbank, zij het niet op de juiste gronden, terecht het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Het bestreden besluit is immers genomen in strijd met de wet, nu het college de aanvraag van betrokkene van 2 december 2014 ten onrechte heeft getoetst aan de Verordening 2012 en de Beleidsregels 2014. Hierbij is van belang dat de Beleidsregels 2014 met betrekking tot (de invulling van) het criterium ‘uitzicht op inkomensverbetering’ wezenlijk verschilden van de Beleidsregels 2015. Op grond van de Beleidsregels 2014 werd van de persoon die in het kader van een traject werkzaamheden verrichtte, aangenomen dat hij uitzicht op inkomensverbetering had en dat deze persoon om die reden geen recht op langdurigheidstoeslag had. De Beleidsregels 2015 zijn in zoverre genuanceerd dat personen die moeite doen om uit te stromen naar werk en dit ook realiseren, maar desondanks lang een laag inkomen houden, recht hebben op een individuele inkomenstoeslag.
5.8.
Gelet op 5.7 dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd met verbetering van gronden.
Nader besluit
5.9.
Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkene voldeed aan de voorwaarden voor een toeslag op grond van artikel 36, eerste lid, van de PW. Dit blijkt ook uit het feit dat appellant aan betrokkene per 31 maart 2015 onder dezelfde omstandigheden als waarin betrokkene vóór die datum verkeerde een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in die bepaling heeft toegekend. Aangezien tussen partijen ook overigens niet in geschil is dat appellant met het nader besluit op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de aangevallen uitspraak, dient het beroep tegen dat besluit ongegrond te worden verklaard.
6. Gelet op de verbetering van gronden zal van appellant geen griffierecht worden geheven. Voor een veroordeling van appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep bestaat wel aanleiding. Deze kosten bedragen € 990,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 maart 2016 ongegrond;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van
€ 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en M. Hillen en
J.H.M. van de Ven als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2017.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) A. Mansourova