ECLI:NL:CRVB:2016:4139

Uitspraak

15/4524 WWB

Datum uitspraak: 28 oktober 2016

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van

20 mei 2015, 14/5117 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[Appellante] te [woonplaats] (appellante)

het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. D. van der Wal, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Het college heeft vragen van de Raad beantwoord.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 augustus 2016. Partijen zijn – met bericht van verhindering – niet verschenen.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Aan appellante is bij besluit van 5 augustus 2013 de Spaanse nationaliteit toegekend, welk besluit na de inschrijving van appellante in de Burgerlijke Stand van [plaatsnaam 1] , Spanje, op 22 oktober 2013 rechtskracht heeft gekregen. Appellante is daarmee burger van de Europese Unie (EU). Zij heeft een op [geboortedatum] 2006 geboren dochter, die de Nederlandse nationaliteit heeft en in Nederland woonachtig is. Appellante reisde vanaf 2005 tussen Spanje en Nederland heen en weer. Zij is na verkrijging van de Spaanse nationaliteit op
19 november 2013 Nederland ingereisd en stond sinds 27 november 2013 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente Drachten ingeschreven met een woonadres in [plaatsnaam 2] .

1.2.

Op 8 december 2013 heeft appellante een aanvraag om bijstand ingediend op grond van de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van 5 februari 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 november 2014 (bestreden besluit) heeft het college deze aanvraag afgewezen en zijn de verleende voorschotten teruggevorderd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante in de eerste drie maanden na vestiging in Nederland geen verblijfsrecht heeft op grond waarvan recht op bijstand bestaat.

1.3.

Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college naar aanleiding van een daartoe ingediende aanvraag aan appellante met ingang van 5 maart 2014 bijstand verleend.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe samengevat overwogen dat appellante op
8 december 2013 als EU-onderdaan rechtmatig in Nederland verbleef. Uit artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG (Richtlijn) in verbinding met artikel 11, tweede lid, van de WWB volgt dat een EU-onderdaan pas na drie maanden van rechtmatig verblijf in Nederland in aanmerking kan komen voor bijstand. Appellante heeft erkend dat zij voordat zij de Spaanse nationaliteit kreeg illegaal in Nederland verbleef, zodat het college haar terecht de termijn van drie maanden uit artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn heeft tegengeworpen.

3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft daartoe, samengevat, aangevoerd dat het bij de toepassing van artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn gaat om het eerste verblijf in een lidstaat. Alleen in dat geval is de lidstaat niet verplicht de eerste drie maanden sociale bijstand toe te kennen. Ook bij de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de WWB gaat om het eerste verblijf in Nederland en niet om het wonen of het hebben van een woonstede in Nederland. Nu appellante voor 2013 meer dan zeven jaar in Nederland heeft verbleven, mag zij niet worden uitgesloten van het recht op bijstand. Subsidiair is betoogd dat de drie maanden termijn gaat lopen vanaf het moment dat appellante de Spaanse nationaliteit heeft en niet vanaf het moment van aanvraag van de bijstand.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

De te beoordelen periode loopt van 8 december 2013, de datum waarop appellante zich heeft gemeld met een aanvraag om bijstand, tot en met 5 februari 2014, de datum waarop het besluit op de aanvraag is genomen.

Het recht van de Europese Unie

4.2.1.

In artikel 18, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), is bepaald dat binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit is verboden.

4.2.2.

In artikel 20, eerste lid, van het VWEU is – voor zover hier van belang – bepaald dat een burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit.

4.2.3.

Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zo lang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in de Richtlijn, niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.

4.2.4.

In artikel 6, eerste lid, van de Richtlijn is bepaald dat burgers van de Unie het recht hebben gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of geldig paspoort. Dit verblijfsrecht wordt ingevolge
artikel 14, eerste lid, van de Richtlijn behouden zolang de Unieburgers geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.

4.2.5.

Uit het eerste lid van artikel 24 van de Richtlijn volgt dat iedere burger van de EU die op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling geniet als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf, of in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.

4.2.6.

In artikel 11, eerste lid, van de WWB is bepaald dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege. In het tweede lid is bepaald dat met een Nederlander, bedoeld in het eerste lid, wordt gelijkgesteld de hier te lande woonachtige vreemdeling die rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), met uitzondering van de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn.

4.2.7.

Niet in geschil is dat appellante in de te beoordelen periode rechtmatig verblijf had op grond van artikel 8, onderdeel e, van de Vw 2000. Tussen partijen is in geschil of appellante in de te beoordelen periode terecht geen aanspraak heeft op bijstand omdat het college op grond van artikel 11, tweede lid, van de WWB in verbinding met artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn gedurende de eerste drie maanden van het verblijf van appellante in Nederland niet verplicht is bijstand toe te kennen. In dit verband is van belang de vraag vanaf welk moment appellante als burger van de Unie rechtmatig in Nederland verbleef.

4.3.1.

Niet in geschil is dat appellante sinds 2005 herhaaldelijk in Nederland heeft verbleven. Vaststaat echter dat appellante eerst vanaf 22 oktober 2013 EU-onderdaan is en dat zij op
19 november 2013 als EU-onderdaan Nederland is ingereisd en nadien hier rechtmatig heeft verbleven. Gelet hierop heeft het college terecht vastgesteld dat het verblijfsrecht van appellante in de te beoordelen periode is aan te merken als verblijf in de eerste drie maanden als EU-onderdaan.

4.3.2.

De vraag of de (automatische) uitsluiting in de nationale regeling van het recht op bijstand van onderdanen van een andere lidstaat gedurende de eerste drie maanden van verblijf, verenigbaar is met artikel 24 van de Richtlijn, heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) bevestigend beantwoord in het arrest van 25 februari 2016, García Nieto, C-299/14 (ECLI:EU:C:2016:114). Het Hof heeft daarbij onder verwijzing naar het arrest van 15 september 2015, Alimanovic, C-67/14 (ECLI:EU:C:2015:597), overwogen dat een individueel onderzoek naar de vraag of de betrokken persoon in het kader van diens verblijf een onredelijke belasting voor het sociale zekerheidsstelsel veroorzaakt, in een situatie als deze niet is geboden (rechtsoverwegingen 46 e.v.).

Het Europees Verdrag betreffende sociale en medische bijstand (EVSMB)

4.4.1.

In het onder 4.3.2 genoemde arrest Alimanovic heeft het Hof onder de toepasselijke bepalingen van het internationale recht de artikelen 1 en 16 van het EVSMB opgenomen. Blijkens de feiten van het arrest Alimanovic was de in de Duitse wetgeving op artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn gebaseerde uitsluitingsregel voor bijstand voor werkzoekende burgers van de Unie aanvankelijk niet van toepassing op de Zweedse familie Alimanovic, omdat deze regel opzij moest worden geschoven krachtens het in artikel 1 van het EVSMB vervatte non-discriminatiebeginsel. Hieraan lag een uitspraak van het Bundessozialgericht van 19 oktober 2010 (B 14 AS 23/10 R) ten grondslag, waarin met betrekking tot een vergelijkbare zaak was geoordeeld dat deze uitsluitingsregel in strijd was met het EVSMB. De Duitse bijstandverlenende organen hebben in navolging van deze uitspraak de nationale uitsluitingsbepaling buiten toepassing gelaten en bijstand toegekend. In de zaak Alimanovic is de bijstandsuitkering per mei 2012 ingetrokken nadat de Duitse regering op 19 december 2011 ten aanzien van het EVSMB overeenkomstig artikel 16, punt b, van dit Verdrag een voorbehoud had gemaakt. Blijkens dit voorbehoud verbindt Duitsland zich niet om de Basisvoorziening voor werkzoekenden in SGB II op dezelfde voet en onder dezelfde voorwaarden toe te kennen aan onderdanen van de andere verdragsluitende staten als aan haar eigen onderdanen.

4.4.2.

Dit is aanleiding geweest voor de Raad om de mogelijke toepassing van het EVSMB, dat voor Nederland in werking is getreden op 1 augustus 1955, in deze zaak te onderzoeken. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellante Spaans onderdaan is en Spanje partij is bij dit Verdrag. Voorts is onbestreden dat het door appellante in de te beoordelen periode aan het Unierecht ontleende rechtmatig verblijf, kan worden aangemerkt als rechtmatig verblijf in de zin van artikel 11 van het EVSMB.

4.4.3.

Ingevolge artikel 1 van het EVSMB verbindt ieder van de Verdragsluitende partijen zich te waarborgen, dat onderdanen van de andere Verdragsluitende partijen, die zich rechtmatig ophouden in enig deel van haar grondgebied, waarop dit Verdrag van toepassing is, en niet beschikken over voldoende middelen, gelijkelijk en onder dezelfde voorwaarden als haar eigen onderdanen recht kunnen doen gelden op sociale en medische bijstand, zoals deze is geregeld door de geldende wetgeving in dat deel van haar grondgebied.

4.4.4.

Ingevolge artikel 2, onder a, i, van het EVSMB betekent “bijstand” met betrekking tot iedere Verdragsluitende Partij iedere bijstand, verleend krachtens de in enig deel van haar grondgebied geldende wetten en regelingen, op grond waarvan middelen van bestaan en de voor hun toestand noodzakelijke verzorging worden verschaft aan personen zonder voldoende middelen, met uitzondering van premievrije pensioenen en uitkeringen aan slachtoffers van oorlog of bezetting. In artikel 2, onder b, van het EVSMB is bepaald dat de wetten en regelingen, die op het grondgebied van de Verdragsluitende Partijen van kracht zijn en waarop dit Verdrag van toepassing is, alsmede de door de Verdragsluitende Partijen gemaakte voorbehouden, onderscheidenlijk zijn opgenomen in de Bijlagen I en II.

4.4.5.

Ingevolge artikel 16, onder a, van het EVSMB verwittigen de Verdragsluitende Partijen de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa van iedere volgende wijziging van hun wetten en regelingen, welke de Bijlagen I en III raakt. Ingevolge artikel 16, onder b, van het EVSMB verwittigt iedere Verdragsluitende Partij de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa van elke nieuwe wet of regeling, voor zover die nog niet in Bijlage I is opgenomen. Bij het doen van een dergelijke kennisgeving kan de Verdragsluitende Partij een voorbehoud maken met betrekking tot de toepassing van deze nieuwe wet of regeling op onderdanen van andere Verdragsluitende Partijen.

4.4.6.

Uit de Memorie van Toelichting bij de Wijziging van de WWB en andere wetten in verband met de totstandkoming van alsmede goedkeuring van een daarmee samenhangend voorbehoud bij het EVSMB (TK 2005-2006, 30 493, nr. 3) blijkt van een krachtens artikel 16, onder b, van het EVSMB, voorgenomen voorbehoud met betrekking tot de toepasselijkheid van de WWB op onderdanen van andere Verdragsluitende partijen. Met dit voorbehoud heeft Nederland willen vastleggen dat Nederland de in het EVSMB vastgelegde verplichtingen tot gelijke behandeling op bijstandsgebied wat betreft de WWB voor Unieburgers slechts aanvaardt, voor zover die samenvallen met de overeenkomstige verplichtingen welke gelden in EU-verband. Het voorbehoud is goedgekeurd bij Wet van 7 juli 2006 (Stb. 2006, 373) en volgens het Besluit van 25 augustus 2006 (Stb. 2006, 456) in werking getreden op
11 oktober 2006.

4.4.7.

In een andere vergelijkbare bij deze Raad aanhangige zaak (zie de uitspraak van heden in 14/874 WWB) heeft de Raad aan de Minister van Buitenlandse Zaken de vraag voorgelegd of van de WWB en dit voorbehoud een notificatie heeft plaatsgevonden als bedoeld in artikel 16, onder a en b, van het EVSMB. Namens de Minister van Buitenlandse Zaken is op 30 juni 2015 geantwoord dat ondanks de voorbereidingen in 2006 een dergelijke notificatie van de WWB niet heeft plaatsgevonden en dat ook het voorbehoud met betrekking tot de WWB daardoor niet is gemaakt. Nederland is voornemens om op korte termijn deze notificatie alsnog te doen plaatsvinden en daarbij ook het voorbehoud met betrekking tot de WWB, zoals dat in 2006 is goedgekeurd, te maken.

4.4.8.

In reactie op de vervolgvraag van de Raad met betrekking tot de consequenties van het achterwege blijven van notificatie van de WWB en het voorgenomen voorbehoud is namens de Minister van Buitenlandse Zaken op 10 september 2015 als volgt geantwoord:

“De notificatieverplichtingen van verdragspartijen op basis van artikel 16, onder a en b, van het EVSMB zijn niet opgelegd met de bedoeling om een bepaald rechtsgevolg in de nationale rechtsorde tot stand te brengen. De notificaties zijn gericht op het verschaffen van duidelijkheid tussen verdragspartijen welke de “geldende wetgeving”, als bedoeld in artikel 1 van het EVSMB, in het grondgebied van het betreffende verdragsland is, en vermelden ook de eventuele voorbehouden met betrekking tot de toepassing van een nieuwe wet of regeling op onderdanen van andere verdragspartijen als bedoeld in de tweede zin van artikel 16, onder b.

Ter onderbouwing van deze visie moge mede dienen het door de Raad van Europa opgestelde toelichtende rapport (“explanatory report”) bij het EVSMB, waarin de artikelen 15 t/m 24 van het verdrag worden aangeduid als bepalingen van voornamelijk technische aard (“miscellaneaous provisions, which are mainly of a technical nature”) en dat mede ten grondslag ligt aan de door u genoemde uitspraak van het Bundessozialgericht van 19 oktober 2010.

Omdat bedoelde notificaties niet gericht zijn op het tot stand brengen van een bepaald rechtsgevolg in de nationale rechtsorde, heeft het achterwege blijven van notificatie dan ook geen verdere consequenties voor de toepassing van de WWB/Participatiewet in (lopende) WWB-zaken waarop het EVSMB van toepassing is.

Zoals reeds aangegeven in onze brief van 30 juni 2015 worden op dit moment voorbereidingen getroffen om bedoelde notificaties, met inbegrip van het maken van een voorbehoud met betrekking tot de toepassing van de WWB/Participatiewet, alsnog te verrichten.”

4.4.9.

Gebleken is dat de notificatie van de WWB, inclusief alle wijzigingen sinds
9 oktober 2003, en de Participatiewet, aan de Raad van Europa door Nederland inmiddels op 22 februari 2016 heeft plaatsgevonden. Hierbij is tevens een voorbehoud opgenomen dat luidt als volgt: “Ten aanzien van burgers van de Europese Unie aanvaardt de Nederlandse regering de verplichting om onderdanen van de andere lidstaten van de Europese Unie op gelijke voet met de eigen onderdanen sociale en medische bijstand te verlenen slechts in zoverre overeenkomstige verplichtingen voortvloeien uit het Verdrag tot oprichting van de Europese Unie.” Publicatie van deze verdragswijziging heeft plaatsgevonden in het Tractatenblad van
3 mei 2016, nr. 57.

4.5.1.

Het college heeft, onder verwijzing naar het in 4.4.8 genoemde standpunt van de Minister van Buitenlandse Zaken betoogd dat de omstandigheid dat notificatie van de WWB in de te beoordelen periode nog niet had plaatsgevonden, geen gevolg heeft voor de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de WWB. Dit betoog kan echter niet worden gevolgd. Appellante kan zich immers wel op het rechtstreeks werkende gelijke behandelingsgebod van artikel 1 van het EVSMB beroepen. Zoals ook in de onder 4.4.6 genoemde Memorie van Toelichting is opgemerkt, is de kernverplichting van dit Verdrag, de verplichting de onderdanen van andere Verdragsluitende partijen die rechtmatig in elkaars land verblijven op het punt van de bijstand gelijk te behandelen. Weliswaar biedt het Verdrag de mogelijkheid om deze kernverplichting te beperken, maar dan dient wel voldaan te zijn aan de vereisten als genoemd in het Verdrag. Dit blijkt ook uit het Explanatory Report bij het Verdrag van 11 december 1953 waarin is vermeld dat de bijlagen bij het Verdrag een sleutelrol spelen en dat de Verdragsluitende partijen zich er aan verbonden hebben hun relevante wetgeving voor plaatsing op Bijlage I aan te melden met daarbij tegelijkertijd de mogelijke voorbehouden die vermeld moeten worden in Bijlage II.

4.5.2.

Vastgesteld wordt dat in de te beoordelen periode de WWB niet was genotificeerd en dat het voorgenomen voorbehoud nog niet overeenkomstig artikel 16, onder b, van het EVSMB ter kennis was gebracht van de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa, zoals volgens het Verdrag wordt vereist. Niet wordt ingezien dat de kernverplichting van het Verdrag, als verwoord in artikel 1 van het EVSMB, door de Verdragsluitende partijen kan worden ingeperkt op een andere manier dan in het Verdrag is voorzien. Hieraan kan niet afdoen dat de WWB nog niet op Bijlage I was geplaatst, nu deze Bijlage volgens de verdragsgeschiedenis niet constitutief is en de WWB een regeling bevat waarop het EVSMB onweersproken van toepassing is. Dit volgt ook uit de bewoordingen van artikel 2 van het EVSMB waarin een autonome betekenis aan het woord “bijstand” is gegeven. Bovendien was de Algemene bijstandswet sinds 2000 wel in Bijlage I opgenomen en valt de WWB als opvolger van de Algemene bijstandswet ook onder het bereik van het EVSMB.

4.5.3.

Een eerder vergelijkbaar voorbehoud voor de toepassing van artikel 1 van het EVSMB had Nederland niet gemaakt, zodat ook geen sprake kan zijn van een mogelijke voortzetting van het voorbehoud in nieuwe wetgeving. Noch in het Verdrag, noch in het Explanatory Report, zijn aanwijzingen te vinden dat vastlegging van het voorbehoud in het Verdrag geen vereiste zou zijn voor toepassing van dit beoogde voorbehoud. Dat artikel 16 van het Verdrag in het Explanatory Report wordt aangeduid als bepaling van voornamelijk technische aard, maakt dat niet anders. Ook van een eventuele werking met terugwerkende kracht van het inmiddels gemaakte voorbehoud is geen sprake, nog afgezien van de betekenis hiervan in lopende zaken. Aan het inmiddels door Nederland gemaakte voorbehoud komt derhalve pas per 22 februari 2016 rechtskracht toe.

4.5.4.

De Raad concludeert dat appellante die in de te beoordelen periode rechtmatig in Nederland verbleef, op grond van artikel 1 van het EVSMB voor de beoordeling van haar aanspraken op bijstand gelijkgesteld moet worden met de in Nederland woonachtige Nederlander. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 11, tweede lid, van de WWB in dit geval niet ten grondslag kan worden gelegd aan de afwijzing van de aanvraag om bijstand van appellante.

4.6.1.

Uit 4.5.4 volgt dat het bestreden besluit in rechte geen stand houdt, omdat het berust op een onjuiste grondslag en een deugdelijke motivering ontbeert. Het bestreden besluit komt dan ook voor vernietiging in aanmerking op grond van strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking.

4.6.2.

Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Desgevraagd heeft het college medegedeeld dat er geen (andere) belemmeringen bestaan voor verlening van bijstand aan appellante in de periode van 8 december 2013 tot 5 maart 2014. Daarom zal de Raad zelf in de zaak voorzien door, met herroeping van het besluit van

5 februari 2014, te bepalen dat aan appellante over die periode bijstand wordt toegekend naar de voor haar geldende norm.

5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 992,- in bezwaar, € 992,- in beroep en € 496,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

vernietigt de aangevallen uitspraak;
verklaart het beroep tegen het besluit van 10 november 2014 gegrond en vernietigt dat besluit;
herroept het besluit van 5 februari 2014 en bepaalt dat het college aan appellante met ingang van 8 december 2013 tot 5 maart 2014 bijstand toekent naar de op haar van toepassing zijnde norm;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 november 2014;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.480,-;
bepaalt dat het college het door appellante in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van totaal € 168,- vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en G.M.G. Hink als leden, in tegenwoordigheid van N. Veenstra als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2016.

(getekend) T.L. de Vries

(getekend) N. Veenstra