Uitspraak
16.264 PW
Datum uitspraak: 1 november 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
5 januari 2015, 15/5861 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.P. de Witte, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juli 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Witte. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. D.L. Swart.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 23 november 2013 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20% van het netto minimumloon. Appellante staat met haar dochter, geboren op [in] 1995 , in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans Basisregistratie Personen) ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres). Haar dochter ontving tot 1 augustus 2014 studiefinanciering.
1.2.
Bij besluit van 2 april 2015 (besluit 1) heeft het college de bijstand met ingang van 1 augustus 2014 herzien in die zin dat de hoogte van de toeslag is verlaagd naar 10% van het netto minimumloon.
1.3.
Bij besluit van eveneens 2 april 2015 (besluit 2) heeft het college de over de periode van 1 augustus 2014 tot en met 31 december 2014 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 645,80 van appellante teruggevorderd.
1.4.
Bij besluit van eveneens 2 april 2015 (besluit 3) heeft het college de over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 maart 2015 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 391,20 van appellante teruggevorderd.
1.5.
Bij besluit van 3 augustus 2015 heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren tegen de besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard. Hieraan ligt het volgende ten grondslag.
1.5.1.
Tot 1 januari 2015 gold op grond van artikel 25 van Pro de WWB in samenhang met de Verordening toeslagen en verlagingen WWB 2012 van de gemeente Den Haag (Verordening) dat indien op een adres één of meerdere personen naast betrokkene ingeschreven staan in de GBA, ervan uit mag worden gegaan dat die ook hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en dat de noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden. In dat geval wordt een toeslag van 10% verstrekt. Of de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden is daarbij niet van belang. Op deze hoofdregel wordt een uitzondering gemaakt voor onder andere niet ten laste komende thuiswonende eigen kinderen van 18 jaar of ouder, die een inkomen hebben dat lager is dan het bedrag van 50% van de basisnorm. In dat geval blijft de toeslag 20%. Onder inkomen wordt in dit geval verstaan het totaal aan inkomsten dat het kind verdient of ontvangt. Studiefinanciering wordt in dit verband niet als inkomen beschouwd. De dochter van appellante ontvangt per 1 augustus 2014 geen studiefinanciering meer. Zij heeft ook geen andere inkomsten. Zij zou een bijstandsuitkering kunnen aanvragen of kunnen werken, maar weigert dat om haar moverende redenen. Hierdoor kan niet worden beoordeeld of voldaan is aan de criteria op grond waarvan een uitzondering op de hoofdregel kan worden toegepast. In de situatie van appellante is daarom de hoofdregel van toepassing en kunnen de kosten worden gedeeld met haar dochter, zodat appellante vanaf 1 augustus 2014 slechts recht had op een toeslag van 10% in plaats van 20%. Op grond hiervan is de bijstand met ingang van 1 augustus 2014 terecht herzien en zijn de over de periode van 1 augustus 2014 tot en met 31 december 2014 te veel gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 645,80 van appellante terecht teruggevorderd.
1.5.2.
Vanaf 1 januari 2015 is de Participatiewet (PW) in werking getreden. Daarmee is de normensystematiek gewijzigd. Een van de belangrijkste wijzigingen is de invoering van de kostendelersnorm. Als gevolg daarvan is het aantal medebewoners vanaf 21 jaar in dezelfde woning bepalend voor de hoogte van de uitkering. Tegelijkertijd is de bevoegdheid van gemeenten vervallen om uitkeringsgerechtigden die op of na 1 januari 2015 bijstand aanvragen een toeslag te verstrekken die verband houdt met de woonsituatie. Bij deze aanpassingen in de bijstandssystematiek heeft de wetgever voorzien in overgangsrecht, dat is neergelegd in artikel XVIII van de Wet maatregelen WWB en enkele andere wetten
(Stb. 2014, 269). Dit overgangsrecht houdt in dat op de persoon die op 31 december 2014 recht heeft op bijstand en met één of meer meerderjarigen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de kostendelersnorm niet eerder dan 1 juli 2015 van toepassing is. Gedurende de overgangsperiode van 1 januari 2015 tot 1 juli 2015 is aldus de bijstandssystematiek van toepassing zoals die gold op 31 december 2014. Omdat in het overgangsrecht geen onderscheid wordt gemaakt tussen een hogere of een lagere uitkering bij toepassing van de PW, wordt in het geval van appellante geen beletsel gezien voor toepassing van het overgangsrecht. Hieruit vloeit voort dat op de bijstand van appellante over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 maart 2015 de WWB en de Verordening van toepassing zijn gebleven en dat dus die bijstand terecht is herzien en de te veel gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 391,20 van appellante terecht is teruggevorderd, omdat zij in die periode slechts recht had op een toeslag van 10% in plaats van 20%.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor wat betreft het van belang zijnde wettelijk kader wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak.
4.2.
Het geschil tussen partijen is beperkt tot het antwoord op de vraag of het college de hoogte van de bijstand voor appellante al vanaf 1 augustus 2014 met toepassing van de kostendelersnorm uit de PW had moeten vaststellen.
Periode van 1 augustus 2014 tot 1 januari 2015
4.3.
Appellante heeft gewezen op het volgende. Bij toepassing van de PW wordt bij de bepaling van de hoogte van de bijstandsuitkering geen rekening gehouden met inwonende meerderjarigen tot 21 jaar, terwijl dit in het geval van appellante onder de werking van de WWB, in samenhang met de toepasselijke Verordening, wel het geval is. Appellante is van mening dat het college met ingang van 1 augustus 2014 had moeten anticiperen op de inwerkingtreding van de PW, mede gelet op het feit dat andere gemeenten voor die inwerkingtreding reeds een leeftijdsgrens van 21 jaar hanteerden bij de toepassing van
artikel 25 van Pro de WWB. Deze beroepsgrond slaagt niet. Er bestaat geen rechtsgrond voor de opvatting van appellante dat het college vooruit had moeten lopen op invoering van de PW en de daarmee samenhangende wijzigingen in de bijstandssystematiek. Dat andere gemeenten tot 1 januari 2015 een hogere leeftijdsgrens hanteerden - die in het geval van appellante ertoe had geleid dat met de inwoning van haar dochter bij de vaststelling van de hoogte van de bijstandsuitkering geen rekening wordt gehouden - leidt niet tot een ander oordeel. De mogelijkheid van een verschillende uitvoering per gemeente is door de gedecentraliseerde uitvoering van (voorheen) de WWB immers een gegeven.
Periode van 1 januari 2015 tot 1 april 2015
4.4.
Appellante heeft voorts aangevoerd dat het college ten onrechte heeft nagelaten per 1 januari 2015 de met de PW gewijzigde bijstandssystematiek toe te passen, terwijl die systematiek in haar geval gunstig uitpakt. In dit verband heeft appellante betoogd dat het overgangsrecht is bedoeld om bestaande bijstandsgevallen er gedurende de periode van 1 januari 2015 tot 1 juli 2015 niet op achteruit te laten gaan. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Besluit van 4 juli 2014 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten, de Wet hervorming kindregelingen en de Invoeringswet Participatiewet, Stb. 2014, 271 (NvT), heeft het uitstel van invoering van de kostendelersnorm en de daarmee samenhangende wijzigingen in de bijstandssystematiek tot doel een inbreuk op bestaande uitkeringsrechten te compenseren. In het geval van appellante is compensatie niet aan de orde. Appellante gaat er namelijk op vooruit indien zij onder het regime van de PW valt. Bij de vaststelling van (de hoogte van) het recht op bijstand wordt in dat geval immers geen rekening gehouden met de inwoning van de dochter bij appellante, omdat zij ten tijde hier van belang nog geen 21 jaar was. Deze beroepsgrond slaagt.
4.4.1.
In de Memorie van Toelichting bij de Wet maatregelen WWB heeft de wetgever ten aanzien van het in artikel XVIII neergelegde overgangsrecht onder meer het volgende opgemerkt:
“Voor elke bijstandsgerechtigde die met een of meer meerderjarige personen hoofdverblijf heeft in dezelfde woning op de dag onmiddellijk voorafgaande aan de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel (…) blijft het recht en/of de hoogte van die uitkering gedurende zes maanden na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ongewijzigd, voor zover dat recht of die hoogte zou wijzigen doordat deze persoon hoofdverblijf heeft met een of meer meerderjarige personen” en
“De regering acht een periode van zes maanden redelijk en billijk voor de betreffende personen om zich voor te bereiden op de nieuwe situatie en (eventueel) aanpassingen te plegen in het uitgavenpatroon” (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 66-67).
4.4.2.
Appellante heeft verwezen naar de NvT. Daarin staat, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
“[Hier] staan de artikelen en artikelonderdelen die betrekking hebben op de nieuwe uitkeringsnormering bij samenwonen (kostendelersnorm) in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en de Algemene nabestaandenwet (ANW). Deze treden, zoals beoogd, met ingang van 1 juli 2015 in werking. Met dit tijdstip van inwerkingtreding wordt vanaf de vaststelling van de wet een overgangsperiode van 1 jaar gerealiseerd, waarmee de regering enige compensatie wil bieden voor de inbreuk op bestaande uitkeringsrechten die het gevolg is van de invoering van de kostendelersnorm in deze wetten”.
Hoewel in deze passage (het overgangsrecht met betrekking tot de inwerkingtreding van) de PW niet is genoemd, bestaat geen aanknopingspunt om aan te nemen dat deze motivering niet ook voor het overgangsrecht in de PW geldt.
4.4.3.
Gelet op de aard en de strekking van het overgangsrecht, gelezen in samenhang met de in 4.4.1 en 4.4.2 aangehaalde passages uit de wetsgeschiedenis, brengt een redelijke wetsuitleg met zich dat de overgangsregeling alleen kan zijn bedoeld voor die gevallen waarin betrokkenen met een bijstandsuitkering met ingang van 1 januari 2015 in een financieel nadeliger situatie komen te verkeren door toepassing van de PW en de daarmee samenhangende wijzigingen in de bijstandssystematiek. Van een dergelijke situatie is in het geval van appellante geen sprake. Zij gaat er bij toepassing van het regime van de PW op vooruit, omdat zij samen met haar dochter hoofdverblijf heeft in de woning op het uitkeringsadres en haar dochter op dat moment de leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt. De inwoning van de dochter wordt in de gewijzigde bijstandssystematiek dus niet betrokken bij de vaststelling van (de hoogte van) het recht op bijstand van appellante. Appellante heeft daarmee in beginsel recht op bijstand naar de (volledige) norm voor een alleenstaande. Het college heeft ten onrechte het overgangsrecht met ingang van 1 januari 2015 op appellante van toepassing geacht.
4.5.
Uit 4.4 tot en met 4.4.3 volgt dat de herziening en de terugvordering van bijstand over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 maart 2015 met toepassing van de WWB en de Verordening geen standhoudt. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren voor zover dit de herziening vanaf 1 januari 2015 en de terugvordering over de periode van 1 januari 2015 tot en met 31 maart 2015 betreft en het bestreden besluit in zoverre vernietigen wegens strijd met de artikelen 21 en 22a van de PW. Tevens zal de Raad zelf in de zaak voorzien door besluit 3 geheel te herroepen en door besluit 1 te herroepen voor zover het ziet op de herziening vanaf 1 januari 2015 en te bepalen dat appellante met ingang van 1 januari 2015 recht heeft op bijstand op grond van (paragraaf 3.2 van) de PW.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 992,- in beroep en op € 992,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 1.984,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 3 augustus 2015 voor zover het de
herziening vanaf 1 januari 2015 en de terugvordering over de periode van 1 januari 2015 tot
en met 31 maart 2015 betreft;
- herroept het besluit van 2 april 2015 (besluit 1), voor zover het herziening van bijstand vanaf
1 januari 2015 betreft, herroept het besluit van 2 april 2015 (besluit 3) en bepaalt dat
appellante met ingang van 1 januari 2015 recht heeft op bijstand op grond van het bepaalde
in de artikelen 21 en 22a van de PW;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van
3 augustus 2015;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 1.984,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.H. Bel en J.L. Boxum als leden, in tegenwoordigheid van J. Meijer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 november 2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J.L. Meijer