Uitspraak
14/5209 AKW
Datum uitspraak: 2 augustus 2016
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
1 augustus 2014, 14/3087 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.M. de Roo, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2016. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Roo. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. L.M.J.A. Erkens.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is afkomstig uit Guinee en heeft in 2010 aangifte gedaan van mensenhandel. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) heeft bij besluit van
24 februari 2010 aan appellante een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (verblijfsvergunning) verleend op grond van het beleid zoals neergelegd in hoofdstuk B9 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (mensenhandel).
1.2.
De staatssecretaris heeft bij besluit van 26 september 2011 de verblijfsvergunning met ingang van 31 maart 2011 ingetrokken. Bij datzelfde besluit heeft de staatssecretaris de aanvraag van appellante om de verblijfsvergunning te wijzigen in een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf afgewezen. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In verband daarmee had zij rechtmatig verblijf in Nederland op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
1.3.
Bij besluit van 14 oktober 2013 heeft de staatssecretaris, na een vernietiging in beroep van een eerder besluit, het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag om voortgezet verblijf en tegen de intrekking van de verleende verblijfsvergunning ongegrond verklaard. In dat besluit heeft de staatssecretaris verder vermeld dat appellante niet langer rechtmatig in Nederland verblijft, dat zij binnen 28 dagen Nederland dient te verlaten en dat deze rechtsgevolgen door het instellen van beroep niet worden opgeschort. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening gevraagd. Volgens het beleid van de staatssecretaris werd appellante niet uitgezet zolang niet op het verzoek om een voorlopige voorziening is beslist.
1.4.
Bij uitspraak van 26 maart 2014 heeft de rechtbank het onder 1.3 genoemde beroep ongegrond verklaard. Het tegen die uitspraak ingestelde hoger beroep is inmiddels ongegrond verklaard.
1.5.
De Svb heeft aan appellante kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) toegekend vanaf het tweede kwartaal van 2013 voor haar zoon [naam zoon] , geboren op
[datum] 2013.
1.6.
Bij besluit van 29 oktober 2013 is dit recht op kinderbijslag beëindigd met ingang van het eerste kwartaal van 2014 omdat appellante geen verblijfstitel meer heeft op grond waarvan recht op kinderbijslag bestaat. Dit besluit is gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van
[datum] 2014 (bestreden besluit).
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep is namens appellante aangevoerd dat in artikel 6 van de AKW in verbinding met artikel 10 van het Besluit uitbreiding en beperking kring verzekerden volksverzekeringen 1999 (KB 746) een verboden onderscheid naar verblijfsstatus wordt gemaakt als bedoeld in artikel 14 van het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol bij dit verdrag. Appellante doelt daarbij op het onderscheid dat wordt gemaakt tussen personen die in procedure zijn en niet uitzetbaar krachtens de wet, zoals in het geval van appellante tijdens de bezwaarprocedure tegen de intrekking van de verblijfsvergunning, en personen die in procedure zijn en niet uitzetbaar zijn krachtens beleid van de staatssecretaris/IND, zoals in haar geval tijdens de beroepsprocedure tegen de intrekking van de verblijfsvergunning. Dit onderscheid rechtvaardigt niet een ontneming van eigendom, zoals deze in dat laatste geval heeft plaatsgevonden door de intrekking van de uitkering. In dat kader heeft appellante betoogd dat pas tot intrekking van een uitkering mag worden overgegaan als een rechter zich in de vreemdelingrechtelijke procedure heeft uitgelaten over de rechtmatigheid van het besluit tot intrekking van de verblijfsvergunning. Appellante acht hierbij van belang dat in ieder geval tot de uitspraak van die rechter ten minste een adequate levensstandaard moet worden geboden. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft appellante onder meer gewezen op de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 28 juli 2011, Diouf,
C-69/10, van 24 juni 2015, H.T., C-373/13 en van 18 december 2014, Abdida, C-562/13 en op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van
15 januari 2009, nr. 28261/06, Cosic tegen Kroatië.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
In artikel 6, tweede lid, van de AKW is bepaald dat niet verzekerd is voor de AKW de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000.
4.1.2.
Artikel 10 van KB 746 luidt:
1. Verzekerd op grond van de volksverzekeringen is de in Nederland wonende vreemdeling die na rechtmatig in Nederland verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e , of l, van de Vreemdelingenwet 2000:
a. voor de beëindiging van dit verblijf een aanvraag heeft ingediend om voortgezette toelating; of
b. binnen de termijn, genoemd in artikel 69, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000, of, buiten die termijn, ingeval artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht toepassing heeft gevonden, bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld tegen intrekking van de toelating in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, of l, van de Vreemdelingenwet 2000.
2. De verzekering op grond van het eerste lid eindigt zodra:
a. onherroepelijk op de aanvraag, het bezwaar of het beroep is beslist; of
b. de uitzetting van de vreemdeling is gelast, tenzij die uitzetting op grond van de Vreemdelingenwet 2000 of op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven.
4.1.3.
Artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw luidt:
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist.
4.1.4.
Gelet op artikel 73 van de Vw 2000 wordt behoudens uitzonderingen de werking van het besluit tot afwijzing van de aanvraag of de intrekking van de verblijfsvergunning regulier opgeschort totdat de termijn voor het maken van bezwaar of het instellen van administratief beroep is verstreken of, indien bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, totdat op het bezwaar of administratief beroep is beslist. Dit betekent dat dan de uitzetting van de vreemdeling achterwege blijft. De vreemdeling heeft dus hangende het eerste rechtsmiddel tegen die besluiten rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000. Als eenmaal op het bezwaar of administratief beroep is beslist, dient op grond van deze bepaling de uitzetting van de vreemdeling niet meer achterwege te blijven, zodat de vreemdeling op dat moment geen rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 meer heeft. Het instellen van beroep of hoger beroep heeft niet dezelfde werking.
4.2.
Niet in geschil is dat appellante in ieder geval met ingang van het eerste kwartaal van 2014 geen vreemdeling meer was als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de AKW in verbinding met artikel 10 van KB 746 en dat zij op grond van het nationale recht niet meer als verzekerde voor de AKW kon worden aangemerkt. In geschil is de vraag of uit het internationale recht moet worden afgeleid dat appellante, in de periode in geding, niet mag worden uitgesloten van de verzekering voor de AKW, op de grond dat zij niet beschikt over een verblijfstitel als in bovenvermelde artikelen bedoeld.
4.3.1.
Betreffende het beroep dat appellante heeft gedaan op artikel 14 van het EVRM wordt allereerst overwogen dat de beëindiging van het recht op kinderbijslag binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, en dat het impliceert dat appellante ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.
4.3.2.
Appellante stelt dat een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt naar verblijfsstatus tussen – kort gezegd – personen die tijdens hun vreemdelingrechtelijke procedure niet uitzetbaar zijn krachtens de wet en personen die tijdens die procedure niet worden uitgezet krachtens het beleid van de staatssecretaris, terwijl beide groepen zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden en zij daarom ook bij het recht op uitkering gelijk behandeld moeten worden. Zij doet daarmee een beroep op de “open norm” van artikel 14 van het EVRM. Van een direct of indirect als verdacht aangemerkt onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dat betekent dat aan de Staat een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, in het bevestigende geval, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen.
4.3.3.
Bij de beoordeling van het beroep van appellante op artikel 14 van het EVRM wordt volstaan met de overweging dat, zo al kan worden aangenomen dat sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid. Zoals reeds eerder is overwogen (ECLI:NL:CRVB:2001:AB2324) is de Staat, binnen de grenzen van zijn verplichtingen die uit de op dit punt geldende supra- en internationale regelingen voortvloeien, vrij in het vaststellen van voorwaarden waaronder vreemdelingen tot zijn grondgebied worden toegelaten en mogen verblijven. Eveneens is aanvaardbaar dat rechtmatig verblijf als vereiste geldt voor deelname aan het stelsel van sociale verzekering of voorziening. Met dit zogenoemde koppelingsbeginsel wordt tot uitdrukking gebracht dat voorzieningen, verstrekkingen en aanspraken zijn afgestemd op het bepaalde bij en krachtens de Vw 2000 en het vreemdelingenbeleid van de Staat, zie het arrest van de Hoge Raad van 23 november 2012 (ECLI:HR:2012:BW7740).
4.3.4.
Het onderscheid in verzekeringspositie op grond van verblijfsstatus dat appellante bestrijdt, vloeit voort uit de bewuste keuze van de wetgever om krachtens de wet alleen rechtmatig verblijf toe te kennen aan vreemdelingen hangende het eerste rechtsmiddel tegen een besluit als onder 4.1.4 bedoeld en niet hangende een volgend rechtsmiddel en om aan dit verschil door middel van het zogenoemde koppelingsbeginsel gevolgen te verbinden voor de aanspraken op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen van overheidswege (Tweede Kamer, 1994-1995, 24233, nr. 3). De Raad is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de wetgever met deze keuze de hem toekomende beoordelingsvrijheid heeft overschreden dan wel dat deze keuze van elke redelijke grond is ontbloot.
4.3.5.
In dit geding, waarin de voortzetting van toelating van appellante in geding was, heeft dit geleid tot de uitsluiting van de verzekering voor de kinderbijslag. De omstandigheid dat appellante hangende het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening om beleidsmatige redenen niet werd uitgezet, en zij daarmee stelt feitelijk in dezelfde positie te verkeren als iemand die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder h van de Vw en ook niet mag worden uitgezet, baat haar niet. De beroepsprocedure was immers haar tweede rechtsmiddel tegen de intrekking van de verblijfsvergunning, waarbij zij, anders dan in de bezwaarprocedure, geen rechtmatig verblijf meer had op grond van artikel 8 van de Vw en zij Nederland diende te verlaten. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6645 en van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:501.
4.4.
Voor zover appellante ook een beroep heeft willen doen op de schending van haar eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat in haar geval door intrekking van de kinderbijslag sprake is van een buitensporige last (an individual and excessive burden), slaagt deze grond niet. Appellante voldeed ten tijd in geding immers niet (meer) aan de voorwaarden welke recht geven op kinderbijslag, zodat, ook getoetst aan artikel 1 van het EP, het recht op kinderbijslag in beginsel beëindigd mag worden. Van belang hierbij is dat de intrekking van de kinderbijslag niet het gevolg is van gewijzigde wet- en regelgeving, maar van de omstandigheid dat de verblijfsstatus van appellante is gewijzigd. Van bijzondere omstandigheden die meebrengen dat de beëindiging van de kinderbijslag in het onderhavige geval wel een buitensporige last oplevert, is de Raad niet gebleken. Hierbij wordt tevens in aanmerking genomen dat appellante en haar kind een recht op opvang in een gezinslocatie dient te worden verleend.
4.5.
Het beroep dat appellante heeft gedaan op de in 3 genoemde arresten, maakt dit oordeel niet anders. Niet wordt ingezien dat uit die arresten – die overigens uit een geheel ander feitencomplex bestaan – moet worden opgemaakt dat het recht op kinderbijslag niet mag worden beëindigd voordat de bestuursrechter uitspraak heeft gedaan in de vreemdelingrechtelijke procedure. Evenmin hebben deze arresten betekenis voor de stelling van appellante dat het in de nationale regelingen neergelegde koppelingsbeginsel niet aan haar mag worden tegengeworpen tijdens de vreemdelingrechtelijke procedure die zij op grond van het beleid van de staatssecretaris in Nederland mag afwachten.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries, in tegenwoordigheid van N. van Rooijen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2016.
(getekend) T.L. de Vries
(getekend) N. van Rooijen
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip verzekerde