Uitspraak
15/338 AW, 16/142 AW
Datum uitspraak: 23 juni 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van
5 december 2014, 13/957 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Emmen (appellant)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. G.N. Paanakker, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft appellant op 17 december 2015 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen (nadere besluit).
Namens betrokkene heeft mr. G.M. Boerma een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2016. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Paanakker en K. Warmels. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Boerma.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is sinds 1 mei 2001 werkzaam bij de gemeente [gemeente] , laatstelijk in de functie van Consulent inkomen. Van 24 maart 2009 tot en met 26 augustus 2009 en van
21 juli 2010 tot 21 september 2010 heeft betrokkene wegens ziekte geen werkzaamheden verricht. Daarna is hij tijdelijk in andere werkzaamheden hervat. In maart 2011 heeft betrokkene een loopbaanassessment gedaan en vanaf april 2011 heeft hij zijn eigen werkzaamheden van Consulent inkomen weer hervat. Op 13 september 2011 heeft een gesprek plaatsgevonden over het functioneren van betrokkene in de periode vanaf april 2011. Vanaf oktober 2011 heeft hij de functie van Consulent inkomen niet langer vervuld, omdat het volledig uitoefenen van die functie geen haalbare kaart meer werd geacht. Bij besluit van
9 augustus 2012 is aan betrokkene met ingang van 1 mei 2013 ontslag verleend op grond van artikel 8:6 van de Gemeentelijke Arbeidsvoorwaardenregeling (GAR). Betrokkene heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Met ingang van 18 januari 2013 is betrokkene arbeidsongeschikt.
1.2.
De commissie van advies voor bezwaarschriften (bezwaarcommissie) heeft op
21 februari 2013 geadviseerd om het bezwaar van betrokkene gegrond te verklaren. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant uit zorgvuldigheidsoverwegingen voorafgaand aan het nemen van het ontslagbesluit had dienen over te gaan tot het verrichten van een medisch onderzoek. Dit om vast te stellen of het onvoldoende functioneren van betrokkene wellicht (tevens) door een ziekte of gebrek werd veroorzaakt.
1.3.
De bedrijfsarts J. Bandsma (bedrijfsarts) heeft in een consultrapportage van
18 maart 2013 vermeld dat de adviezen van de bedrijfsarts en de psycholoog uit 2009 en 2010, inhoudende dat betrokkene ander werk gegeven moest worden en het eigen werk niet haalbaar was, nog steeds van toepassing zijn. Appellant heeft vervolgens een deskundigenoordeel aangevraagd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv). In een Uwv-deskundigenrapportage van 14 augustus 2013 heeft A.J. Postma, arbeidsdeskundige, geconcludeerd dat betrokkene gelet op de vastgestelde belastbaarheid en afgezet tegen de belasting in de functie, niet geschikt is voor zijn eigen werk van Consulent inkomen. De belastbaarheid van betrokkene wordt overschreden op punten in het persoonlijk en sociaal functioneren.
1.4.
Bij besluit van 6 december 2013 heeft appellant het bezwaar, in afwijking van het advies van de bezwaarcommissie, ongegrond verklaard en het ontslag gehandhaafd, waarbij de ingangsdatum op 1 september 2013 is gesteld. Daartoe is overwogen dat door de
Uwv-deskundigenrapportage van 14 augustus 2013 inzicht is verkregen in de medische beperkingen van betrokkene ten aanzien van zijn functie Consulent inkomen. De periodes van ziekte in 2009 en 2010 hebben naar het oordeel van appellant geen relatie met het beoordelingstraject van april 2011 tot 13 september 2011 waarin het functioneren van betrokkene als onvoldoende is beoordeeld. De uitslag van het loopbaanassessment, naar aanleiding waarvan betrokkene zelf heeft aangegeven de functie weer te willen en kunnen uitoefenen, alsmede het feit dat hij tijdens de periode van beoordeling van zijn functioneren niet ziek is geweest of signalen van dien aard heeft gegeven, zijn voor appellant eveneens redenen om af te wijken van het advies van de bezwaarcommissie.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat appellant met inachtneming van de uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar neemt. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat betrokkene per 1 mei 2013 ongeschikt was voor het vervullen van zijn functie van Consulent inkomen. Volgens de rechtbank waren er aanwijzingen die erop duiden dat de ongeschiktheid voortkwam of samenhing met ziekte of gebrek, of dat gerede twijfel bestaat of het onvoldoende functioneren werd veroorzaakt door eigenschappen van karakter, geest of gemoed, dan wel door ziekten of gebreken. Meldingen van de bedrijfsarts van 20 juli 2009 en 21 september 2010 sluiten niet bij voorbaat uit dat de ongeschiktheid (mede) voortvloeit uit een ziekte of gebrek en betrokkene als gevolg daarvan niet kon voldoen aan de in die functie gestelde eisen. De rechtbank verwijst daartoe naar een rapport van de behandelend psycholoog J.L. Wouters (psycholoog) van 13 augustus 2009, een e-mail van 18 september 2012 van de psycholoog en de consultrapportage van 18 maart 2013 van de bedrijfsarts. Dat betrokkene in de periode van april 2011 tot 13 september 2011 zonder uitval heeft gewerkt, is voor de rechtbank geen reden om anders te oordelen. Appellant moet medisch advies inwinnen over de vraag of de ongeschiktheid van betrokkene op 1 mei 2011 (de rechtbank zal bedoeld hebben: 1 mei 2013) (mede) voortvloeit uit een ziekte of gebrek, omdat dat niet reeds kan worden geconcludeerd op basis van de beschikbare informatie.
3.1.
Bij het nader besluit heeft appellant het bezwaar wederom ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat aan de bedrijfsarts de vraag is voorgelegd of er een medische oorzaak ten grondslag heeft gelegen aan de ongeschiktheid van betrokkene, ofwel dat de ongeschiktheid voortkwam uit eigenschappen van karakter, geest of gemoed. De bedrijfsarts heeft geantwoord dat hij de vraagstelling niet kan en mag beantwoorden gezien de privacyaspecten die daarmee gemoeid zijn. Betrokkene heeft vervolgens geen toestemming verleend om van de bedrijfsarts medische gegevens te verkrijgen. Bij gebrek aan medische gegevens komt appellant tot de conclusie dat betrokkene per 1 mei 2013 ongeschikt was voor het vervullen van zijn functie van Consulent inkomen en dat niet is komen vast te staan dat de ongeschiktheid (mede) samenhangt met op die datum bestaande ziekten of gebreken. Het ontslag heeft appellant gehandhaafd.
3.2.
De Raad zal het nader besluit op de voet van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
4.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er aanwijzingen waren voor het optuigen van een onderzoek naar eventuele medische oorzaken voor de ongeschiktheid. Uit het loopbaanassessment van 2011 volgt dat betrokkene geschikt was voor zijn werk. Betrokkene is daarna intensief begeleid en niet uitgevallen wegens ziekte. Tussen de laatste arbeidsongeschiktheidsdag en het ontslagbesluit zit een periode van twee jaar en betrokkene was gedurende die gehele periode arbeidsgeschikt. Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte in de informatie van behandelend psycholoog Wouters, die betrokkene tijdens de bezwaarfase heeft ingebracht, aanleiding gezien om te oordelen dat navraag gedaan had moeten worden bij de bedrijfsarts. Gezien de omstandigheid dat betrokkene van september 2010 tot 18 januari 2013 arbeidsgeschikt was, mocht appellant erop vertrouwen dat betrokkene was hersteld.
4.2.
Betrokkene heeft in zijn verweer betwist dat sprake was van disfunctioneren en ongeschiktheid voor de functie van Consulent inkomen. Volgens betrokkene was zijn functioneren niet optimaal ten gevolge van ziekte of gebrek en heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak ook niet geconcludeerd dat sprake was van ongeschiktheid voor de functie. Op de ontslagdatum (1 mei 2013) was betrokkene niet hersteld gemeld en hij was aldus wegens ziekte ongeschikt voor zijn functie. Gezien de gegevens van de bedrijfsarts en de behandelend psycholoog uit 2009, 2010 en 2013, was voldoende duidelijk dat het gestelde onvoldoende functioneren werd veroorzaakt door ziekten en/of gebreken. Meer medische informatie was volgens betrokkene niet nodig voor het vaststellen van de medische oorzaak van het disfunctioneren. Het nader besluit kan volgens hem daarom niet in stand blijven.
5. De Raad overweegt als volgt.
De aangevallen uitspraak
5.1.
In artikel 8:6, eerste lid, van de GAR is bepaald dat ontslag aan de ambtenaar kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. In de toelichting bij dat artikel is vermeld dat de ongeschiktheid haar oorzaak niet mag vinden in of het gevolg zijn van ziekten of gebreken. Of dat al dan niet het geval is, kan soms alleen maar worden vastgesteld via een voorafgaand medisch onderzoek. Voor een dergelijk onderzoek moet een gerede aanleiding zijn.
5.2.
Voor zover betrokkene zich in hoger beroep op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake was van zodanig disfunctioneren dat hij ongeschikt was voor zijn functie, valt die beroepsgrond buiten de omvang van dit geding. De rechtbank heeft immers in de aangevallen uitspraak overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat betrokkene per
1 mei 2013 ongeschikt was voor het vervullen van zijn functie. In hoger beroep heeft appellant zijn gronden alleen gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de noodzaak van een onderzoek naar het bestaan van een eventuele medische oorzaak voor die ongeschiktheid. Betrokkene heeft geen hoger beroep of incidenteel hoger beroep ingesteld, wat betekent dat het rechtsoordeel van de rechtbank, inhoudende dat betrokkene ongeschikt is voor zijn functie, kracht van gewijsde heeft verkregen.
5.3.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat er aanwijzingen waren voor gerede twijfel over een mogelijke medische oorzaak van het onvoldoende functioneren en de overwegingen waarop dit oordeel berust. Na het advies van de bezwarencommissie heeft de bedrijfsarts in de consultrapportage van 18 maart 2013 vermeld dat de adviezen van de bedrijfsarts en de psycholoog uit 2009 en 2010 nog steeds van toepassing zijn. Uit die adviezen bleek dat betrokkene gere-integreerd diende te worden naar ander werk. Daarnaast is in de rapportages van de bedrijfsarts uit 2009 en 2010 meerdere keren vermeld dat de oorzaak van de klachten van betrokkene voornamelijk werkgerelateerd is. Hieruit volgt dat de relatie tussen de klachten en het eigen werk volgens de bedrijfsarts ook in 2013 nog bestonden. Uit het vorenstaande volgt dat niet kon worden uitgesloten of aan de ongeschiktheid voor het eigen werk van betrokkene (mede) een ziekte of gebrek ten grondslag lag.
5.4.
Anders dan betrokkene stelt, kan uit de informatie van de bedrijfsarts, bezien in relatie met de gegevens van de psycholoog, niet zonder meer de conclusie worden verbonden dat de ongeschiktheid voor zijn functie wordt veroorzaakt door een ziekte of gebrek. Voor zover volgens de bedrijfsarts sprake was van overschrijdingen in persoonlijk en sociaal functioneren, is daarmee immers nog niet gezegd dat sprake is van ziekte of gebrek. Ook de informatie van de psycholoog geeft geen uitsluitsel over een ziekte of gebrek bij betrokkene.
5.5.
Evenmin kan, zoals appellant stelt, uit het feit dat gedurende het functioneringstraject van april 2011 tot 13 september 2011 slechts sprake is geweest van één verzuimdag wegens ziekte, de conclusie worden verbonden dat er geen ziekte of gebrek aan het disfunctioneren ten grondslag lag. Dit geldt ook voor de periode van september 2010 tot 18 januari 2013 waarin betrokkene zonder noemenswaardige uitval heeft gewerkt. Dat sluit immers niet uit dat betrokkene als gevolg van medische beperkingen bepaalde taken niet tijdig en/of correct heeft kunnen uitvoeren. Het deskundigenoordeel van 14 augustus 2013 van de arbeidsdeskundige Postma geeft evenmin uitsluitsel over de vraag of er een ziekte of gebrek ten grondslag ligt aan het disfunctioneren. Voor een nader medisch onderzoek was dan ook een gerede aanleiding.
5.6.
Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
Het nader besluit
6.1.
Aan het nader besluit is ten grondslag gelegd dat, nadat aan de bedrijfsarts de vraag was voorgelegd of er een ziekte of gebrek ten grondslag heeft gelegen aan de ongeschiktheid van betrokkene voor de functie van Consulent inkomen, betrokkene - na herhaald aandringen van appellant op een reactie - geen toestemming heeft gegeven voor het verstrekken van medische gegevens door de bedrijfsarts.
6.2.
Op grond van vaste rechtspraak (uitspraak van 10 augustus 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AY6543) mag een bestuursorgaan in geval van disfunctioneren van een ambtenaar, waarbij niet is gebleken dat dit disfunctioneren medische oorzaken heeft en die bij herhaling onvoldoende medewerking heeft verleend aan een medisch onderzoek daartoe het ontslag vanwege ongeschiktheid anders dan wegens ziekte of gebrek handhaven.
6.3.
Uit 5.3 tot en met 5.5 volgt dat appellant gehouden was te beslissen over de mogelijke medische oorzaak van het disfunctioneren van betrokkene zonder de beschikking te hebben over de daarvoor noodzakelijke relevante medische gegevens. In het onderhavige geval, waarin betrokkene stelt dat er sprake is van een medische oorzaak voor zijn disfunctioneren, volgt uit de onder 6.2 genoemde uitspraak tevens dat als betrokkene zijn medewerking weigert om nadere medische informatie te verkrijgen teneinde de vraag te kunnen beantwoorden of die medische oorzaak er is, appellant niet anders kan dan concluderen dat sprake is van ongeschiktheid die niet zijn oorzaak vindt in een ziekte en/of gebrek. Gegeven het disfunctioneren van betrokkene als zodanig kon appellant zich naar het oordeel van de Raad in redelijkheid op het standpunt stellen dat het ontslag wegens ongeschiktheid op andere dan medische gronden, moest worden gehandhaafd.
6.4.
Gelet op wat in 6.3 is overwogen wordt het beroep tegen het nader besluit ongegrond verklaard.
7. Er is aanleiding om appellant met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 992,- voor verleende rechtsbijstand en € 47,- voor reiskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 december 2015 ongegrond;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 497,- wordt geheven;
- veroordeelt appellant in de kosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van
€ 1.039,-.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans, als voorzitter en M.C.D. Embregts en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.V. Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2016.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) L.V. Donk