Uitspraak
12/4163 AW
Datum uitspraak: 24 december 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van
20 juni 2012, 11/2200 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Grave (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.H.G. in de Braekt hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft in de loop van de procedure nadere stukken ingediend, waaronder een rapport van 8 september 2013 dat op zijn verzoek is uitgebracht door klinisch psycholoog
dr. drs. L.E.E. Ligthart en psychiater dr. A.J.W.M. Trompenaars.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. In de Braekt. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en B. Roo.
Het onderzoek ter zitting is geschorst om partijen de gelegenheid te bieden gezamenlijk tot een oplossing te komen, en na verwijzing naar een enkelvoudige kamer hervat op 20 maart 2014. Daar is appellant verschenen, bijgestaan door mr. In de Braekt. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en J.E.A. Reuvers MSc.
De Raad heeft het onderzoek heropend en psychiater prof. dr. G.F. Koerselman benoemd als deskundige. Met een rapport van 10 maart 2015 heeft Koerselman verslag gedaan van zijn onderzoek en vragen van de Raad beantwoord. Partijen hebben op dit rapport hun zienswijze gegeven, waarbij appellant een reactie heeft ingezonden van Ligthart en Trompenaars.
Het nader onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. In de Braekt. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Cruijningen en J.E.A. Reuvers MSc.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was sinds 1975 bij de gemeente Grave werkzaam als medewerker sociale zaken. In verband met een samenwerking van die gemeente met de gemeenten Cuijk, Mill & Sint Hubert is op 1 januari 2010 de Intergemeentelijke Sociale Dienst-CGM (ISD) ontstaan.
1.2.
Het college heeft bij besluit van 9 februari 2010 afwijzend beslist op het verzoek van appellant om hem geen passende functie bij de ISD aan te bieden, maar gebruik te mogen maken van de non-activiteitenregeling van het Sociaal statuut gemeente Grave 2005. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Op 10 februari 2010 heeft het college het voornemen geuit om appellant te plaatsen in de functie van medewerker stafteam bij de ISD. Ook hiertegen heeft appellant bezwaar gemaakt.
1.3.
Nadat appellant zich wegens spanningsklachten als gevolg van de door hem als arbeidsconflict ervaren situatie had ziek gemeld, heeft de bedrijfsarts W hem met inachtneming van een afkoelingsperiode met ingang van 17 februari 2010 hersteld verklaard. Toen appellant op die dag zijn werk niet hervatte, was dat voor het college aanleiding zijn bezoldiging met ingang van 1 maart 2010 te staken. Deze maatregel is ongedaan gemaakt op grond van een door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) op verzoek van appellant gegeven deskundigenoordeel, inhoudende dat appellant per 17 februari 2010 niet geschikt is te achten voor het eigen werk.
1.4.
Bij besluit van 11 juni 2010 (besluit 1) heeft het college de doorbetaling van de bezoldiging met onmiddellijke ingang gestaakt op de grond dat appellant zonder geldige reden geen gehoor heeft gegeven aan de oproep om op 8 juni 2010 het werk te hervatten. Hierbij is het college afgegaan op het advies van bedrijfsarts HW, die de gevalsbehandeling op verzoek van appellant van bedrijfsarts W had overgenomen. Dit advies hield in dat appellant met ingang van 6 mei 2010 niet wegens ziekte of gebrek ongeschikt was tot het verrichten van passende arbeid binnen of buiten de gemeente Grave. Het Uwv heeft zich in zijn deskundigenoordeel achter het advies van de bedrijfsarts geschaard.
1.5.
Het college heeft appellant op 27 juli 2010 aangeboden te onderzoeken of als alternatief voor een passende functie bij de ISD detachering bij een vrijwilligersorganisatie in de gemeente tot de mogelijkheden zou behoren. Toen appellant na de daarvoor gestelde termijn van één week nog niet op dit aanbod had gereageerd, heeft het college dit aanbod ingetrokken en appellant de dienstopdracht gegeven om in afwachting van de start in genoemde functie binnen de ISD met ingang van 16 augustus 2010 te hervatten in tijdelijk als passend te duiden (andere) werkzaamheden.
1.6.
Na een nieuwe ziekmelding op 11 augustus 2010 heeft het college appellant op
12 augustus 2010 meegedeeld dat, als uit de uit te voeren spoedcontrole blijkt dat hij arbeidsongeschikt is als gevolg van ziekte, de bereidheid bestaat hem in plaats van een functie bij de ISD andere passende werkzaamheden binnen of buiten de gemeente op te dragen. De bedrijfsarts W adviseerde dat appellant na een time-out van twee weken vanaf 16 augustus 2010 kon hervatten en adviseerde hem alternatieve werkzaamheden buiten de ISD aan te bieden. Appellant heeft op 16 augustus 2010 het aanbod van het college van 12 augustus 2010 alsnog aanvaard onder de mededeling dat hij na zijn herstel hierover wilde praten. Met inachtneming van het advies van de bedrijfsarts heeft het college appellant opgedragen op
31 augustus 2010 te hervatten in tijdelijke werkzaamheden waarbij voorafgaand een gesprek zal plaatsvinden met het afdelingshoofd om werkafspraken te maken.
1.7.
Nadat appellant zich op 30 augustus 2010 opnieuw had ziek gemeld, heeft het college bij besluit van 1 september 2010 (besluit 2) de bezoldiging gestaakt op de grond dat appellant geen gehoor heeft gegeven aan de oproep om zijn werk te hervatten terwijl geen sprake is van een valide ziekmelding. Na een spoedcontrole op 3 september 2010 heeft de bedrijfsarts vastgesteld dat er beperkingen bestaan in de concentratie en het geheugen, appellant onveranderd geschikt geacht voor passende werkzaamheden en (opnieuw) geadviseerd hem alternatieve werkzaamheden buiten het werkveld van de ISD aan te bieden, waarbij gedacht wordt aan lichte administratieve taken, zonder piekbelasting, tempodruk en hoog behandelingstempo.
1.8.
Na een voornemen daartoe heeft het college bij besluit van 8 december 2010 (besluit 3) aan appellant met ingang van 15 december 2010 de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Appellant is verweten dat hij (1) herhaaldelijk en zonder geldige reden werk heeft geweigerd, (2) de bedrijfsarts op een onjuiste manier heeft benaderd, (3) na eerdere acceptatie van bepaald werk het werk uiteindelijk toch niet heeft uitgevoerd en (4) goedbedoelde oplossingsrichtingen stelselmatig heeft gefrustreerd.
1.9.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten 1, 2 en 3. Bij besluit van 26 mei 2011 (bestreden besluit) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren tegen die besluiten ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over de vergoeding van proceskosten en griffierecht - het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover het betreft de stopzetting van de bezoldiging per 11 juni 2010 en per 1 september 2010, dat besluit in zoverre vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluitonderdelen in stand blijven. De rechtbank heeft het beroep voor het overige ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
2.2.
De rechtbank is, samengevat en voor zover in hoger beroep van belang, van oordeel dat het college bij de na bezwaar gehandhaafde besluiten 1 en 2 terecht is overgegaan tot stopzetting van de bezoldiging per 11 juni 2010 en 1 september 2010, maar dat het college aan die besluiten in plaats van artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder h, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) artikel 7:14,
tweede lid, aanhef en onder c, van de CAR/UWO ten grondslag had moeten leggen.
2.3.
Over het ontslagbesluit heeft de rechtbank geoordeeld dat de verweten
gedragingen (1), (3) en (4) voldoende vaststaan, dat deze toerekenbaar plichtsverzuim opleveren en dat de straf van ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het plichtsverzuim. De rechtbank is in verband met dit oordeel niet ingegaan op het
onder (2) genoemde verwijt.
3.1.
In hoger beroep heeft appellant de aangevallen uitspraak op de hierna te bespreken gronden bestreden. Zoals appellant ter zitting van 12 november 2015 heeft bevestigd, is het hoger beroep beperkt tot de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen van de op de besluiten 1 en 2 betrekking hebbende onderdelen van het bestreden besluit in stand te laten en op de beslissing om het beroep ongegrond te verklaren voor zover daarbij besluit 3 is gehandhaafd.
3.2.
Het college heeft zich achter de aangevallen uitspraak geschaard. Ter zitting van
12 november 2015 heeft het college te kennen gegeven dat het de onder 1.7 vermelde gedraging (2) niet langer als verweten gedraging aan besluit 3 ten grondslag legt.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De stopzetting van de bezoldiging per 11 juni 2010
4.1.
Gelet op het advies van de bedrijfsarts HW en het deskundigenoordeel van het Uwv was appellant met ingang van 6 mei 2010 niet wegens ziekte of gebrek arbeidsongeschikt voor werkzaamheden binnen of buiten de gemeente Grave. Dat betekent dat appellant geen door de bedrijfsarts erkende en dus geldige reden had om geen gehoor te geven aan de oproep van het college tot werkhervatting op 8 juni 2010. Daarom was het college gehouden de doorbetaling van de bezoldiging te staken.
4.2.
De Raad volgt appellant niet in zijn opvatting dat de beslissing van het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (CTG) van 13 augustus 2013, waarbij zijn klacht tegen bedrijfsarts W gedeeltelijk gegrond is verklaard, meebrengt dat de adviezen die W heeft verstrekt over zijn arbeids(on)geschiktheid niet zorgvuldig tot stand zijn gekomen dan wel dat het college om andere redenen hierop niet heeft mogen afgaan. De beslissing van het CTG biedt voor deze opvatting geen steun.
4.3.
Op dit onderdeel slaagt het hoger beroep niet.
De stopzetting van de bezoldiging per 1 september 2010
4.4.
Op grond van artikel 7:11, tweede lid, van de CAR/UWO is de ambtenaar die wegens ziekte verhinderd is zijn betrekking te vervullen, indien hij in staat is passende arbeid als bedoeld in artikel 7:1 te verrichten en hij door het college of een andere werkgever daartoe in de gelegenheid wordt gesteld, verplicht die arbeid te verrichten. Op grond van artikel 7:14, tweede lid, aanhef en onder c, van de CAR/UWO wordt de doorbetaling van de bezoldiging, bedoeld in artikel 7:3, gestaakt, indien en voor zolang de ambtenaar weigert aangeboden passende arbeid te verrichten, waartoe hij op grond van artikel 7:11, tweede lid, verplicht is.
4.5.
In de oproep van het college aan appellant van 12 augustus 2010 tot werkhervatting is
- voor het geval uit de uit te voeren spoedcontrole blijkt dat appellant op medische gronden arbeidsongeschikt is - de bereidheid uitgesproken om hem in plaats van de functie bij de ISD andere passende werkzaamheden binnen of buiten de gemeente op te dragen. Daaruit kan worden afgeleid dat het college bij de werkzaamheden die appellant zou moeten gaan verrichten werkzaamheden voor ogen had die gelet op zijn beperkingen passend voor appellant waren. Hoewel appellant dit aanbod op 16 augustus 2010 had aanvaard, heeft hij zich daags voor de geplande hervatting in tijdelijke passende werkzaamheden weer ziek gemeld. Het advies van de bedrijfsarts van 3 september 2010, inhoudende dat appellant met enkele beperkingen geschikt was voor passende werkzaamheden, levert geen geldige reden op om op 31 augustus 2010 niet op het werk te komen voor het maken van werkafspraken en het gaan verrichten van tijdelijke passende werkzaamheden.
4.6.1.
De omstandigheid dat appellant met ingang van 15 december 2010 een uitkering op grond van de Ziektewet (Zw) is toegekend en dat hij op grond van de beschikbare medische gegevens vanaf 11 augustus 2010 ongeschikt wordt geacht voor het verrichten van zijn oorspronkelijke arbeid als medewerker sociale zaken, leidt niet tot een ander oordeel. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.6.2.
In de eerste plaats kan het feit dat naderhand per 11 augustus 2010 medische beperkingen bij appellant zijn vastgesteld die hem ongeschikt maakten voor zijn eigen werk achteraf niet alsnog een geldige reden opleveren voor het niet hervatten op 31 augustus 2010. Daarvoor is van belang dat bij de toekenning van een ZW-uitkering de arbeid van appellant als medewerker sociale zaken als maatstaf gold en niet de tijdelijke werkzaamheden die hem in augustus 2010 zijn opgedragen.
4.6.3.
Verder bieden de beschikbare medische gegevens, waaronder het rapport van Ligthart en Trompenaars en het rapport van Koerselman, geen grond voor het oordeel dat appellant op grond van zijn geestelijke toestand geen verwijt kan worden gemaakt van het feit dat hij de aangeboden arbeid niet is gaan verrichten. Dat betekent dat er aanleiding bestond om de bezoldiging niet meer door te betalen met toepassing van artikel 7:14, tweede lid, van de CAR/UWO.
4.7.
Wat onder 4.2 over de betekenis van de beslissing van het CTG is overwogen geldt ook hier.
4.8.
Ook op dit onderdeel slaagt het hoger beroep niet.
Het ontslag
4.9.1.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat appellant herhaalde malen zonder geldige reden het werk niet heeft hervat, zodat gedraging (1) is komen vast te staan. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 oktober 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO3764) moet het eigenmachtig niet voldoen aan opdrachten tot werkhervatting na arbeidsgeschiktverklaring worden aangemerkt als plichtsverzuim.
4.9.2.
De verweten gedragingen (3) en (4) hangen met elkaar samen. Zoals uit de stukken blijkt, heeft het college het standpunt ingenomen dat voor appellant een passende functie binnen de ISD beschikbaar was, maar daarnaast vanaf medio 2010 ook mogelijkheden aangedragen om ander werk te gaan verrichten binnen de gemeentelijke organisatie of - bij een vrijwilligersorganisatie - daarbuiten. Appellant heeft dat aanbod van het college uiteindelijk wel aanvaard, maar niet de daad bij het woord gevoegd door op het werk te verschijnen of met het college het gesprek aan te gaan over de inhoud van de werkzaamheden. Daardoor heeft hij zich niet voldoende coöperatief opgesteld. Ook deze handelwijze is aan te merken als plichtsverzuim.
4.10.1.
Wat betreft de toerekenbaarheid van het plichtsverzuim heeft appellant zich beroepen op de conclusies van het door hem ingebrachte rapport van Ligthart en Trompenaars. Zij komen tot de conclusie dat de gedragingen van appellant hem op grond van de psychiatrische problemen niet toegerekend kunnen worden. Koerselman concludeert dat er geen enkele aanwijzing was voor een stoornis in de gewetensfunctie bij appellant en dat appellant, voor zover zijn handelen ontoelaatbaar was, dit heeft moeten kunnen inzien en dienovereenkomstig moest kunnen handelen.
4.10.2.
Als uitgangspunt geldt dat de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke, door hem ingeschakelde deskundige kan volgen indien de door deze deskundige gebezigde motivering hem overtuigend voorkomt. Deze situatie doet zich hier voor. Het door Koerselman uitgebrachte deskundigenrapport geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek en is inzichtelijk en consistent. Dat het rapport afwijkt van de opvatting van een andere, door appellant geraadpleegde deskundige is op zichzelf niet voldoende om tot een ander oordeel te komen. In de bezwaren die Ligthart en Trompenaars tegen het rapport hebben ingebracht, vindt de Raad geen grond voor twijfel aan de juistheid van de in het rapport neergelegde zienswijze. Het feit dat Koerselman appellant niet zo uitvoerig heeft onderzocht als Ligthart en Trompenaars leidt niet tot een ander oordeel, nu hij naast eigen onderzoek ook kennis heeft genomen van de overige medische gegevens, waaronder het rapport van Ligthart en Trompenaars. Op basis van het rapport van Koerselman komt de Raad tot het oordeel dat het aan appellant verweten plichtsverzuim hem kan worden toegerekend, zodat het college bevoegd was om hem een disciplinaire straf op te leggen.
4.11.
Bij de beantwoording van de vraag of de straf van ontslag onevenredig is aan de aard en ernst van het plichtsverzuim komt zwaarwegende betekenis toe aan het feit dat appellant ondanks zijn hersteldverklaring zonder geldige reden geen gehoor heeft gegeven aan de oproep om per 8 juni 2010 het werk te hervatten. Het niet hervatten op 31 augustus 2010 weegt minder zwaar, nu appellant zich na afloop van de geadviseerde time-out weer heeft ziek gemeld en op 31 augustus 2010 nog geen spoedcontrole van de bedrijfsarts had plaatsgevonden. Verder is van belang dat het college appellant herhaaldelijk heeft gewaarschuwd dat het (opnieuw) weigeren te hervatten kan leiden tot strafontslag. In samenhang met het overige plichtsverzuim is de opgelegde straf van ontslag niet onevenredig aan de aard en ernst van het plichtsverzuim.
Slotoverwegingen
4.12.
Gelet op het voorgaande slaagt het hoger beroep niet. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd voor zover deze is aangevochten.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en C.H. Bangma en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2015.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) B. Fotchind