Uitspraak
12/1073 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
18 januari 2012, 11/7408 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te[woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van ’s-Gravenhage (college)
Datum uitspraak: 4 maart 2014
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. drs. J. de Visser, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2013. Appellant is, daartoe opgeroepen, met bericht niet verschenen. Voor hem zijn verschenen mr. drs. De Visser en de broer van appellant, [naam broer appellant]. Het college, daartoe eveneens opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door D.L. Swart.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt sinds 10 februari 2000 bijstand naar de norm voor een alleenstaande, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB).
1.2.
In november 2010 heeft een medewerker van het Werkplein Den Haag Noord een onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand ingesteld. In dat kader heeft appellant bankafschriften overgelegd en zowel schriftelijk als mondeling een toelichting op zijn financiële situatie gegeven. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de broer van appellant, [naam broer appellant] (broer), een aantal van de vaste lasten van appellant voor hem betaalt, te weten zijn huur, zijn energierekening en de premie van zijn ziektekostenverzekering. Het gaat om een maandelijks bedrag van in totaal € 592,32. Gebleken is dat de betaling van deze lasten door de broer plaatsvindt vanaf 2007.
1.3.
Op grond van de onderzoeksresultaten heeft het college bij besluit van 3 mei 2011, zoals gehandhaafd bij het besluit van 15 augustus 2011 (bestreden besluit), de bijstand van appellant over de periode van 1 januari 2007 tot en met 30 november 2010 herzien en de over die periode ten onrechte gemaakte kosten van bijstand van appellant teruggevorderd tot een bedrag van € 30.557,87. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat in deze periode de vaste lasten van appellant (huur, energiekosten en ziektekostenverzekering) door zijn broer zijn voldaan. Deze betalingen hebben betrekking op kosten die met het levensonderhoud samenhangen en geacht worden in de bijstandsnorm te zijn begrepen. Het college beschouwt deze betalingen dan ook niet als giften maar als middelen die bij de vaststelling van de omvang van de bijstand in aanmerking moeten worden genomen. Appellant heeft hierover indertijd geen inlichtingen verstrekt.
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college de maandelijkse betaling van de vaste lasten door de broer van appellant terecht heeft aangemerkt als middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB. Het college heeft voorts terecht schending van de wettelijke inlichtingenverplichting aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot herziening en terugvordering gebruik heeft kunnen maken. Van dringende redenen op grond waarvan het college had moeten afzien van terugvordering is niet gebleken en ook is geen sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geheel of gedeeltelijk van terugvordering had moeten afzien.
3.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij heeft, samengevat, het volgende aangevoerd. Appellant heeft psychische problemen. Zijn broer heeft op allerlei manieren geprobeerd voor hem hulp in te schakelen, maar dat is zonder resultaat gebleven. Om ervoor te zorgen dat geen levensbedreigende situatie kon ontstaan, heeft de broer toen bijgedragen aan het totale kostenpakket. Deze bijdrage kan als een buiten-reguliere vorm van bijzondere bijstand worden beschouwd. Het bestreden besluit moet worden vernietigd, omdat de belangen onjuist zijn afgewogen. De hulpverlening heeft gefaald en het is buiten alle proporties de rekening, al dan niet via appellant, bij de hulpverlenende broer neer te leggen. De betalingen van de broer hebben niet gediend ter vervanging of aanvulling van de bijstand die het college wettelijk verplicht was te betalen. Appellant besteedde zo’n € 600,- per maand aan buitensporige en dwangmatige uitgaven voor voeding. De broer heeft de, eigenlijk ten laste van het college komende, kosten van de vaste lasten voor zijn rekening genomen.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De hier door de bestuursrechter te beoordelen periode loopt van 1 januari 2007 tot en met 30 november 2010.
4.2.1.
Artikel 11, eerste lid, van de WWB bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
4.2.2.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de WWB stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende.
4.2.3.
Op grond van artikel 19, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, heeft een alleenstaande recht op algemene bijstand indien het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm en er geen in aanmerking te nemen vermogen is. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is de hoogte van de algemene bijstand het verschil tussen het inkomen en de bijstandsnorm.
4.2.4.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de WWB worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Volgens het tweede lid van dit artikel worden bepaalde, daar genoemde, inkomens- en vermogensbestanddelen niet tot de middelen gerekend.
4.2.5.
Op grond van artikel 32, eerste lid, van de WWB, zoals dat ten tijde van belang luidde, wordt onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in Pro aanmerking genomen middelen voor zover deze (a) inkomsten betreffen uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 41 van Pro de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en (b) betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
4.3.
Niet in geschil is dat de broer appellant in de te beoordelen periode financieel heeft ondersteund door voor hem de vaste lasten van huur, energie en ziektekostenverzekering (vaste lasten) te betalen tot een totaal bedrag van € 592,32 per maand. Appellant leed in die periode aan een eetstoornis, die hem noopte tot dwangmatig kopen en consumeren van grote hoeveelheden voedsel. Hij heeft daar destijds volgens zijn broer tevergeefs hulp voor gezocht.
4.4.1.
Appellant heeft gesteld dat hij de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, omdat het recht op bijstand en de hoogte daarvan niet beïnvloed kunnen worden door de betalingen van zijn broer. De broer heeft de betalingen verricht om de negatieve gevolgen van de eetstoornis voor appellant weg te nemen en zo te voorkomen dat appellant zou moeten leven zonder ziektekostenverzekering en zonder een dak boven zijn hoofd.
4.4.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De broer heeft in de periode hier van belang betalingen verricht voor appellant, waardoor appellant zijn vaste lasten niet zelf meer behoefde te voldoen en het daarvoor bestemde deel van de bijstand op andere wijze kon besteden. Appellant heeft daarvan geen mededeling gedaan aan het college. Het gaat hier om gegevens waarvan het appellant, gelet op het aanvullend karakter van de bijstand, redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed konden zijn op zijn recht op bijstand. Anders dan appellant kennelijk veronderstelt is het ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB niet aan hem om te beoordelen of de betalingen van de broer van belang kunnen zijn voor de bijstandsverlening, omdat het, gelet op de tekst van deze bepaling, om een objectief geformuleerde verplichting gaat. Na melding is het vervolgens aan het college om te bepalen of, en zo ja op welke wijze, met de betalingen bij de verlening van bijstand rekening moet worden gehouden. Voor zover bij appellant al twijfel kon bestaan over de reikwijdte van de inlichtingenverplichting of het belang van de voor hem gedane betalingen voor de voortzetting van de verleende bijstand, had hij daarin aanleiding moeten zien om contact op te nemen met het college om op dit punt duidelijkheid te verkrijgen. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat appellant door van de betalingen geen mededeling te doen aan het college de wettelijke inlichtingenverplichting heeft geschonden.
4.4.3.
Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of het college terecht de door de broer verrichte betalingen aan derden heeft beschouwd als middelen van appellant in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB.
4.4.4.
Het college heeft zich ter zitting desgevraagd op het standpunt gesteld dat hier van beschikken in de zin van die bepaling sprake is, zij het indirect. Doordat de vaste lasten niet meer door appellant behoeven te worden voldaan, kan hij beschikken over de gelden die hij anders voor de betaling van die lasten had moeten aanwenden.
4.4.5.
Gelet op het complementaire karakter van de bijstand wordt in artikel 31, eerste lid, van de WWB een ruime definitie gehanteerd van het begrip middelen (Kamerstukken II, 2002/02, 28 870, nr. 3, blz. 56). Tot de middelen worden in beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen gerekend die strekken tot vermindering van de bijstand. Het gaat daarbij bovendien niet alleen om de middelen waarover de betrokkene beschikt (de feitelijk ontvangen middelen), maar ook om die middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken, als uitvloeisel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 23 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0086) moet, mede gelet op artikel 11, eerste lid, van de WWB, de term beschikken zo worden uitgelegd dat dit ziet op de mogelijkheid voor een betrokkene om de bezitting feitelijk aan te wenden ter voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan.
4.4.6.
Vaststaat dat het hier niet gaat om feitelijk door appellant ontvangen middelen, omdat de betalingen niet over de kas of de rekening van appellant liepen. De broer heeft de bedragen van zijn eigen rekening opgenomen en vervolgens gestort op de rekening van derden. De betalingen kunnen dan ook niet worden gerekend tot de ingevolge artikel 31, eerste lid, van de WWB bedoelde middelen waarover betrokkene feitelijk beschikt.
4.5.1.
Tot de middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken worden in het algemeen slechts gerekend de middelen waarop de betrokkene in beginsel (een rechtens afdwingbare) aanspraak heeft. In die situatie moet vervolgens worden beoordeeld of in redelijkheid kan worden gevergd dat de betrokkene die aanspraak te gelde maakt.
4.5.2.
In dit geval had appellant jegens de broer geen aanspraak op diens betaling van zijn vaste lasten. In zoverre kon appellant dus niet over de daarmee gemoeide middelen beschikken.
4.6.1.
Of een betrokkene in een geval dat een derde voor hem rechtstreeks betaalt aan zijn debiteur, niettemin geacht moet worden redelijkerwijs te hebben kunnen beschikken over de betreffende bedragen hangt af van de specifieke feiten en omstandigheden van het geval. Daarbij is het leidend criterium of de betrokkene zelf feitelijk kan of heeft kunnen bewerkstelligen dat deze bedragen nog voor (andere) kosten van zijn levensonderhoud worden aangewend.
4.6.2.
Het gaat hier om betalingen waarvan de broer de bestemming heeft bepaald. De broer heeft ervoor gekozen om juist díe betalingen te verrichten die appellant in de gelegenheid stelden zijn huisvesting te behouden en verzekerd te blijven voor ziektekosten. Zoals de broer ter zitting heeft toegelicht, was hij alleen bereid de allernoodzakelijkste kosten te voldoen om te voorkomen dat appellant ten gronde zou gaan. Appellant heeft weliswaar ingestemd met deze betalingen en daarvoor noodzakelijke gegevens verstrekt, terwijl daarmee bovendien in de kosten van het levensonderhoud van appellant werd voorzien, maar hij heeft niet kunnen bewerkstelligen dat deze bedragen zo nodig of desgewenst voor andere kosten van zijn levensonderhoud werden aangewend. De conclusie moet dan ook zijn dat appellant niet redelijkerwijs over de betreffende bedragen heeft kunnen beschikken.
4.7.1.
Gelet op de onder 4.4 tot en met 4.6 gegeven uitleg van de term (redelijkerwijs kunnen) beschikken zijn de betalingen die de broer ten behoeve van appellant aan derden heeft gedaan niet aan te merken als middelen als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de WWB.
4.7.2.
Gelet op 4.7.1 berust het bestreden besluit niet op een juiste wettelijke grondslag. De Raad zal, met vernietiging van de aangevallen uitspraak en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de wet vernietigen. Met het oog op definitieve geschillenbeslechting zal de Raad onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten kunnen worden. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.8.1.
Aan de WWB ligt het beginsel ten grondslag dat een ieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in die noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. De WWB is complementair ten opzichte van voorliggende voorzieningen en vervult een sluitstukfunctie. Het in artikel 18, eerste lid, van de WWB neergelegde individualiseringsbeginsel vloeit voort uit het complementariteitsbeginsel en het noodzakelijkheidscriterium.
4.8.2.
De betalingen die de broer aan derden heeft gedaan hebben periodiek en structureel plaatsgevonden. Met deze betalingen werd volledig voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van appellant. Doordat appellant deze kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm leverde hem dit een substantiële besparing op.
4.8.3.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van de WWB is het college gehouden om de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de WWB, te weten dat de bijstand wordt afgestemd op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is voor een dergelijke individuele afstemming in de vorm van een verlaging slechts plaats in zeer bijzondere situaties (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450).
4.8.4.
Gelet op wat in 4.8.2 is overwogen, kan een dergelijke bijzondere situatie hier worden aangenomen. Afstemming op de omstandigheden van appellant is daarom aangewezen in die zin dat geen algemene bijstand behoefde te worden verleend in de specifieke kosten waarin door de broer is voorzien. Als appellant zijn wettelijke inlichtingenverplichting was nagekomen en het college tijdig ervan in kennis had gesteld dat zijn broer de vaste lasten van huur, energie en ziektekostenverzekering tot een bedrag van € 592,32 per maand voor hem betaalde, had het college de bijstand met dat bedrag dienen te verlagen. Het ging hier immers om kosten die in beginsel uit de bijstandsnorm moeten worden voldaan.
4.8.5.
Het betoog van appellant dat de betalingen van de broer moeten worden beschouwd als buiten-reguliere bijzondere bijstand, verschaft in verband met de hoge uitgaven van appellant voor voeding, slaagt niet. Voor bijzondere bijstand had appellant zich tijdig met een aanvraag moeten wenden tot het college, dat als enige bevoegd is bijzondere bijstand te verlenen. Betalingen door een familielid aan derden gedaan kunnen niet worden aangemerkt als bijzondere bijstand.
4.9.1.
Gelet op wat onder 4.8 is overwogen, kan de verlaging van de bijstand met een maandelijks bedrag van € 592,32 wel standhouden op de in die overwegingen besproken gronden. Het college was dan ook bevoegd de bijstand over de periode van 1 januari 2007 tot en met 30 november 2011 te herzien. De vraag of appellant in die periode kosten heeft gemaakt waarvoor bijzondere bijstand had moeten worden verleend kan, nu daartoe geen aanvraag is ingediend, in het kader van de herziening niet meer aan de orde komen.
4.9.2.
Het college voert het beleid dat in een geval van schending van de wettelijke inlichtingenverplichting de gemaakte kosten van bijstand altijd worden teruggevorderd, tenzij sprake is van dringende redenen. Daarbij moet het gaan om gevallen waarin de terugvordering een zo grote belasting vormt voor de debiteur dat sprake is van levensbedreigende omstandigheden. Appellant heeft aangevoerd dat de broer hulp heeft geboden waar anderen dit hadden moeten doen, terwijl de broer voldoende heeft gedaan om hulp in te schakelen en dat het onder die omstandigheden onbillijk zou zijn de rekening, al dan niet via appellant, bij de hulpverlenende broer neer te leggen.
4.9.3.
Voorop staat dat de ten onrechte gemaakte kosten van bijstand van appellant en niet van zijn broer worden teruggevorderd. De aangevoerde omstandigheden zijn voorts niet het gevolg van het besluit tot terugvordering en kunnen daarom volgens het beleid geen dringende redenen vormen op grond waarvan het college van terugvordering had moeten afzien. Wat betreft de financiële gevolgen van het besluit tot terugvordering wordt vastgesteld dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat appellant de vordering inlost met een maandelijks bedrag van
€ 92,62, welk bedrag op zijn lopende bijstandsuitkering wordt ingehouden. Het aangevoerde levert evenmin grond op voor het oordeel dat het college met toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Awb van terugvordering had behoren af te zien.
4.10.
Gelet op wat onder 4.8 en 4.9 is overwogen dienen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te worden gelaten.
5.
Voor dit geding ten overvloede merkt de Raad nog op dat het hem geraden voorkomt dat het college, indien en zolang gegronde redenen aanwezig zijn om aan te nemen dat appellant zonder hulp niet in staat is tot een verantwoorde besteding van zijn bestaansmiddelen te komen, zich met appellant en/of diens broer verstaat om tot een passende oplossing van de persoonlijke problematiek van appellant te komen, bijvoorbeeld door inschakeling van professionele hulp, bijzondere bijstandsverlening en/of toepassing van artikel 57, aanhef en onder a, van de WWB.
6.
Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 974,- in beroep en op € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 augustus 2011 gegrond en vernietigt dat
besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot
een bedrag van € 1.948,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van € 156,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2014.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) M. Sahin