Uitspraak
13/791 AW-T
Datum uitspraak: 20 februari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
4 januari 2013, 11/4308 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Ingevolge artikel 5 van de Wet van 12 juli 2012 tot invoering van de Politiewet 2012 en aanpassing van overige wetten aan die wet (Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012, Stb. 2012, 316) is in dit geschil de korpschef in de plaats getreden van de korpsbeheerder van de politieregio [naam politieregio B.] (korpsbeheerder), ten name van wie het geding aanvankelijk is gevoerd. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de korpschef, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de korpsbeheerder verstaan.
Namens appellante heeft mr. R. Radema hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Radema. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. F.F.M.J. van den Einden en S.C.M.A. Gommans.
OVERWEGINGEN
1.1. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is een stelsel van ongeveer 100 organieke functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Op basis van matching wordt een vertaalslag gemaakt van de oude naar de nieuwe functies, inclusief de bijbehorende waardering. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP). Invoering van het LFNP geschiedt in twee stappen. De eerste stap is de vaststelling van de uitgangspositie(s) van de ambtenaar in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011. In dit verband worden de uitgangspositie(s) omschreven als: de functie(s) en in samenhang daarmee de functiebeschrijving(en) en/of de schriftelijk opgedragen werkzaamheden en/of bijzondere situaties (zoals outplacement) van een ambtenaar op enig moment vanaf 31 december 2009, zoals vastgelegd in een besluit of in besluiten. Met het oog op het bepalen van de uitgangspositie(s) wordt aan alle ambtenaren een voorgenomen besluit uitgangspositie(s) gezonden. Daarin wordt onder meer gewezen op de mogelijkheid om eenmalig functieonderhoud aan te vragen op de wijze zoals omschreven in artikel 3 van de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp). Toegekend functieonderhoud is van invloed op de uitgangspositie. De tweede stap is de feitelijke matching van de uitgangspositie(s) van de ambtenaar met een functie uit het LFNP.
1.2. Appellante was oorspronkelijk werkzaam bij de voormalige politieregio [naam politieregio A.] Zij is vanuit dat korps van herkomst met toepassing van artikel 4a (oud) van het Besluit algemene rechtspositie politie met ingang van 1 januari 2005 in tijdelijke dienst aangesteld als medewerker [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling] van de voormalige politieregio [naam politieregio B.]. Deze functie is gewaardeerd in salarisschaal 6.
1.3. Bij brief van 12 december 2010 heeft appellante, voor zover hier van belang, verzocht om functieonderhoud.
1.4. Bij besluit van 9 maart 2011 heeft de korpschef appellante in verband met de beëindiging van haar bindingstermijn per 1 maart 2011 eervol ontslag verleend uit het onder 1.2 genoemde tijdelijke dienstverband. Appellante is per gelijke datum weer aangesteld in het korps van herkomst.
1.5. Bij besluit van 9 mei 2011 heeft de korpschef toepassing gegeven aan artikel 5 van de Regeling functieonderhoud politie (Rfp). De korpschef heeft daartoe overwogen niet te betwijfelen dat appellante daadwerkelijk (wezenlijk) afwijkende werkzaamheden heeft verricht. Deze afwijkende werkzaamheden heeft zij echter verricht in het kader van haar ontwikkelingsbehoefte en niet vanuit een zwaarwegend dienstbelang. Daarom heeft de korpschef de functie van appellante niet aangepast aan de feitelijk afwijkende werkzaamheden. Met het op 9 maart 2011 genomen besluit tot beëindiging van appellantes tijdelijke aanstelling bij de BRZN is voldaan aan het gestelde in artikel 5 van de Rfp, inhoudende dat de opdracht wordt beëindigd om de feitelijke werkzaamheden, voor zover deze wezenlijk afwijken van de functie van appellante, te verrichten.
1.6. Bij besluit van 23 november 2011 (bestreden besluit) heeft de korpschef het bezwaar tegen het besluit van 9 mei 2011, in afwijking van het advies van de bezwarenadviescommissie, ongegrond verklaard. De korpschef is de commissie gevolgd in haar oordeel dat appellante van haar organieke functie afwijkende werkzaamheden - met name ondersteuning van de dossiervormer/coördinator en inhoudelijke opsporingswerkzaamheden - heeft verricht waarmee op zich is voldaan aan de criteria voor het toewijzen van het verzoek om functieonderhoud. Omdat appellante de afwijkende werkzaamheden heeft verricht in het kader van haar ontwikkeling en dit haar duidelijk is geweest, heeft de korpschef gelet op diens discretionaire bevoegdheid in dezen echter besloten om de afwijkende werkzaamheden niet langer op te dragen en ook niet op te nemen in appellantes organieke functie van medewerker [naam functie].
2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. Gelet op de door de bestuursrechter uit te voeren toetsing naar de feiten en omstandigheden ten tijde van de totstandkoming van dat besluit - de zogeheten ex tunc toetsing - dient zich eerst de vraag aan welke regeling ten tijde van het bestreden besluit van toepassing was. Op dat moment gold alleen de Rfp en was de Trfp nog niet in werking getreden. De korpschef heeft het verzoek om functieonderhoud daarom terecht beoordeeld aan de hand van de Rfp. De korpschef heeft aangesloten bij artikel 5 van de Rfp, inhoudende dat indien het bevoegd gezag besluit de functie van de ambtenaar vanwege het functieonderhoud niet aan te passen aan de feitelijk opgedragen werkzaamheden de opdracht wordt beëindigd om de feitelijke werkzaamheden, voor zover deze wezenlijk afwijken van de functie, te verrichten. In de Rfp bestaat, anders dan in de Trfp, in een geval als hier aan de orde, geen verplichting tot het vaststellen van een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving. De korpschef heeft dan ook in redelijkheid tot het bestreden besluit kunnen komen.
3.
Appellante betoogt in hoger beroep primair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten tijde van het bestreden besluit de Rfp van toepassing was. Volgens appellante heeft de rechtbank niet onderkend dat in de Trfp is bepaald dat deze regeling met terugwerkende kracht tot 31 december 2009 in werking is getreden. Appellante, die heeft benadrukt dat de Trfp veel later in werking is getreden dan oorspronkelijk de bedoeling was, heeft er onder meer op gewezen dat in de door het ministerie van Veiligheid en Justitie opgestelde modelbrieven waarmee de korpsen hun medewerkers medio april 2011 hebben geïnformeerd over het LFNP wordt gesproken over de mogelijkheid om functieonderhoud aan te vragen en uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van de Trfp. Bedoelde brieven bevatten onder meer het verzoek om aanvragen om functieonderhoud uiterlijk 23 mei 2011 in te dienen. In artikel 2, eerste lid, van de Trfp is bepaald dat een aanvraag tot functieonderhoud uiterlijk op die datum moet worden ingediend. Uit een en ander blijkt, aldus appellante, dat de korpschef niet alleen op de hoogte was van het bestaan dan wel de invoering van de Trfp, maar daar ook reeds naar handelde. Voor het overige heeft appellante gronden aangevoerd die zich richten tegen de inhoudelijke beoordeling door de rechtbank.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad stelt ambtshalve vast dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak niet de korpschef maar de korpsbeheerder van de (voormalige) politieregio Brabant Zuid-Oost als partij heeft aangemerkt. Dit is niet juist, omdat op grond van artikel 5 van de Invoerings- en aanpassingswet Politiewet 2012 ten tijde van het doen van de aangevallen uitspraak de korpschef in de plaats was getreden van de korpsbeheerder. De Raad heeft dit gebrek hersteld.
Toepasselijk recht
4.2.1.
Ter uitvoering van het onder 1.1 genoemde Akkoord is onder andere artikel 6, negende lid, van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) gewijzigd (Besluit van 31 januari 2012, Stb. 2012, 30). Deze bepaling is als volgt komen te luiden:
“De ambtenaar kan bij het bevoegd gezag een aanvraag indienen om, indien de feitelijke opgedragen werkzaamheden ten minste één jaar afwijken van een hem in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 maart 2011 opgedragen functie, de werkzaamheden en de functie met elkaar in overeenstemming te brengen. Bij ministeriële regeling worden regels vastgesteld over de behandeling van deze aanvraag.”
4.2.2.
Bij het Besluit van 31 januari 2012 is voorts een overgangsbepaling (artikel IV) getroffen, die - voor zover hier van belang - luidt als volgt:
1.
Dit besluit treedt in werking met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin dit besluit wordt geplaatst en werkt terug tot en met 31 december 2009.
2. (…).
4.2.3. De in artikel 6, negende lid, van het Bbp bedoelde ministeriële regeling is de Trfp (gepubliceerd in Staatscourant 20 februari 2012, nr. 3097). Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Trfp treedt deze regeling in werking op de dag na publicatie in de Staatscourant en werkt zij terug tot en met 31 december 2009.
4.3.1. De Raad ziet zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of het bestreden besluit moet worden getoetst aan de Rfp (gepubliceerd in Staatscourant 1 december 2008, nr. 233), dan wel aan de Trfp. Deze vraag beantwoordt de Raad in laatstbedoelde zin. Als aan een rechtsregel verbindende kracht wordt verleend tot voor het tijdstip, waarop het bestreden besluit werd genomen, zal de bestuursrechter op een ingesteld beroep immers naar algemene opvatting moeten oordelen naar het nieuwe recht (vergelijk de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 28 december 1988, AB 1990, 369), wat in dit geval wil zeggen met inachtneming van de Trfp. Er bestaat geen aanleiding aan artikel 10, eerste lid, van de Trfp verbindende kracht te ontzeggen wegens strijd met het beginsel van rechtszekerheid, noch om dat artikel om andere redenen in dit geval buiten toepassing te laten. Uit de nota van toelichting bij het Besluit van 31 januari 2012 en de toelichting bij de Trfp blijkt dat de aan de Trfp verleende - door de regelgever uitdrukkelijk beoogde - terugwerkende kracht verband houdt met het feit dat het niet is gelukt om, zoals was afgesproken, het LFNP per 1 januari 2010 in te voeren. Vandaar dat die artikelen die betrekking hebben op de invoering van het LFNP terugwerkende kracht hebben. Dit heeft geen negatieve gevolgen voor de politieambtenaar (Stb. 2012, 30, p. 6 en p. 8-9).
4.3.2. Dat in artikel 9, tweede lid, van de Trfp is bepaald dat op aanvragen, gedaan voor de inwerkingtreding van deze regeling, de Rfp van toepassing blijft, doet niet af aan het onder 4.3.1 gegeven oordeel. Deze bepaling ziet blijkens de toelichting bij de Trfp uitsluitend op nog bij het bevoegd gezag aanhangige bezwaarprocedures en bij de rechter aanhangige beroepszaken die betrekking hebben op functieonderhoud dat plaatsvond vóór de op grond van artikel 1, aanhef en onder h, van de Trfp toepasselijke referteperiode (de periode vanaf
31 december 2009 tot en met 31 maart 2011). De regelgever heeft het onwenselijk geacht dat bedoelde aanvragen om functieonderhoud onder de Trfp vallen. Anders dan namens de korpschef is betoogd, is genoemde bepaling daarom niet van betekenis voor deze zaak.
4.3.3. Namens de korpschef is nog betoogd dat de aanvraag van appellante in wezen geheel losstaat van de invoering van het LFNP zodat de Trfp, die specifiek is toegesneden op het LFNP, om deze reden niet op deze aanvraag van toepassing is. De aanvraag van appellante is echter, wat er ook zij van de juistheid van de stelling dat deze geheel losstaat van de invoering van het LFNP, gedaan binnen de onder 4.3.2 genoemde referteperiode. Het betoog treft daarom geen doel.
Materiële beoordeling van het geschil
4.4.1. Op grond van artikel 4, aanhef en onder c, van de Trfp wijst het bevoegd gezag de aanvraag om functieonderhoud af als de feitelijke werkzaamheden, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Trfp niet wezenlijk afwijken van de functie van de ambtenaar en in samenhang daarmee van de voor hem geldende functiebeschrijving.
4.4.2. Artikel 5 van de Trfp, voor zover hier van belang, luidt als volgt:
1.
Indien een aanvraag tot functieonderhoud wordt toegekend, draagt het bevoegd gezag zorg voor een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving.
2.
Indien de ambtenaar de functie waarvoor hij functieonderhoud heeft aangevraagd nog steeds bekleedt, kan het bevoegd gezag de opdracht beëindigen om de feitelijke werkzaamheden die afwijken van de functie nog langer te verrichten. Ook in dit geval draagt het bevoegd gezag zorg voor een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving.
3.
Indien de ambtenaar een functie waarvoor functieonderhoud is aangevraagd niet meer bekleedt, worden de werkzaamheden beëindigd met ingang van de dag waarop een andere functie is opgedragen. Ook in dit geval draagt het bevoegd gezag zorg voor een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving.
[…]
4.5.
Tussen partijen is niet in geschil dat de feitelijke werkzaamheden van appellante ten tijde van belang wezenlijk afweken van haar functie en in samenhang daarmee van de voor haar geldende functiebeschrijving. Ter zitting is namens de korpschef desgevraagd te kennen gegeven dat het besluit van 9 mei 2011 zo moet worden begrepen dat daarbij de aanvraag om functieonderhoud van appellante - op zichzelf - is toegewezen. Daarvan uitgaande heeft de korpschef, gelet op het bepaalde in artikel 5, eerste lid, van de Trfp, ten onrechte nagelaten zorg te dragen voor een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving. De daarop gerichte beroepsgrond van appellante slaagt. Zo moet worden aangenomen dat de korpschef met zijn beslissing om de afwijkende werkzaamheden niet langer op te dragen en niet op te nemen in appellantes organieke functie van medewerker [naam functie] heeft bedoeld toepassing te geven aan artikel 5, derde lid, van de Trfp geldt dat de korpschef, gelet op die bepaling, ook dan ten onrechte heeft nagelaten zorg te dragen voor een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving.
4.6.
Uit wat onder 4.2.1 tot en met 4.5 is overwogen volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 5 van de Trfp, op grond waarvan de korpschef was gehouden zorg te dragen voor een aangepaste of nieuwe functiebeschrijving.
4.7.
De Raad ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht de korpschef op te dragen het onder 4.6 genoemde gebrek in het besluit van
23 november 2011 te herstellen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt de korpschef op binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 23 november 2011 te herstellen overeenkomstig hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en
J.Th. Wolleswinkel en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2014.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) B. Rikhof