Uitspraak
13/4360 WWB, 13/4361 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
24 juli 2013, 13/154 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] (appellant) en [Appellante] (appellante) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. E. Schriemer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 september 2014. Voor appellanten, daartoe opgeroepen, is mr. Schriemer verschenen. Het college, eveneens daartoe opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Blom.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten ontvingen tot 1 juli 2010 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. Appellant is vanaf 1 juli 2010 in dienstverband werkzaam geweest. Dit dienstverband is per 1 juli 2011 beëindigd en vanaf die datum heeft appellant een uitkering ingevolge de Ziektewet ontvangen. Het college heeft aan appellanten over 2011, met als peildatum 1 mei 2011, een langdurigheidstoeslag toegekend.
1.2.
Appellanten hebben op 27 april 2012 aan het college verzocht hen in aanmerking te brengen voor een langdurigheidstoeslag over 2012. Bij besluit van 22 juni 2012 is deze aanvraag afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de inkomsten van appellanten in de zogenoemde referteperiode hoger zijn dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm, zodat niet voldaan is aan de langdurig-laag-inkomenseis.
1.3.
Bij besluit van 19 december 2012 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 22 juni 2012 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat het inkomen van appellanten in één van de vier in aanmerking te nemen peilmaanden meer bedroeg dan 110% van de bijstandsnorm en dat dit niet het gevolg was van wisselende of eenmalige inkomsten.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank de door het college gegeven uitleg en toepassing van de Verordening langdurigheidstoeslag gemeente Zwolle 2012 aanvaardbaar geacht. Door het hanteren van peilmaanden is geen onjuist beeld ontstaan van de inkomenssituatie van appellanten in de referteperiode. Daarnaast is geen sprake van wisselende inkomsten die een afwijking van de in de verordening neergelegde systematiek rechtvaardigen.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich tegen de uitspraak van de rechtbank gekeerd. Daartoe is, samengevat, aangevoerd dat in de referteperiode sprake was van een wisselend inkomen, dat het inkomen in de peilmaanden dus niet representatief was en dat daarom het gemiddelde inkomen per maand als maatstaf had moeten worden genomen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de WWB, zoals deze bepaling ten tijde in geding luidde, verleent het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van
21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
4.2.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 36 (oud) van de WWB (Kamerstukken II 2002-2003, 28 870 nr.3 blz.11-13) blijkt dat de langdurigheidstoeslag is bedoeld als inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en voor wie arbeidsmarktperspectief ontbreekt. Zoals de Raad al eerder heeft geoordeeld is dit niet anders geworden door de wijziging van artikel 36 van Pro de WWB per
1 januari 2009 (ECLI:NL:CRVB:2012:BV1071). Met ingang van diezelfde datum is door de wetgever - in het kader van de decentralisering van de langdurigheidstoeslag - aan de gemeenteraad opgedragen om bij verordening regels te stellen, die in ieder geval betrekking dienen te hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. Verwezen wordt naar artikel 8, eerste lid, aanhef en onder d en het tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB. Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat gemeenten - binnen de wettelijke kaders - vrij zijn in de wijze waarop zij invulling geven aan de begrippen langdurig en laag inkomen
(Kamerstukken II 2007-2008, 31 441, nr. 3 blz. 3 en 5).
4.3.
Ter uitwerking van artikel 36 van Pro de WWB is de Verordening langdurigheidstoeslag gemeente Zwolle 2012 (verordening) vastgesteld.
4.4.
Artikel 1, aanhef en onder e, van de verordening bepaalt dat onder referteperiode wordt verstaan een ononderbroken periode van 36 kalendermaanden direct voorafgaand aan de peildatum.
4.5.
Artikel 2 van Pro de verordening, voor zover hier van belang, luidt:
1. Er is sprake van een langdurig laag inkomen als het inkomen, gedurende de referteperiode niet hoger was dan 110% van de norm.
2. Indien het inkomen in de peilmaanden niet meer bedroeg dan 110% van de norm wordt aangenomen dat voldaan wordt aan het gestelde in lid 1.
3. Indien als gevolg van wisselende of eenmalige inkomsten het inkomen in een peilmaand hoger was dan 110% van de norm, wordt in afwijking van het gestelde in lid 2, uitgegaan van een gemiddeld inkomen. Het gemiddeld inkomen wordt berekend door de som van het inkomen dat gedurende 36 maanden voorafgaand aan de peildatum is genoten te delen door 36. Het gemiddeld inkomen mag niet meer bedragen dan 110% van de norm.
(…)
In de toelichting op deze bepaling is vermeld dat er om praktische redenen voor is gekozen om het inkomen niet gedurende de hele periode van 36 maanden te toetsen, maar dit slechts op vier momenten te doen (de 1e maand, de 12e maand, de 24e maand en de 36e maand voorafgaande aan de peildatum). Op deze wijze wordt de bewijslast voor een belanghebbende verminderd en ontstaat er toch een redelijk beeld over de inkomenssituatie. Bij een vervolgaanvraag wordt gebruik gemaakt van de reeds bekende gegevens en kan een belanghebbende volstaan met het verstrekken van het inkomen voorafgaande aan de peilmaand. Het komt voor dat er sprake is van een wisselend inkomen, waardoor het hanteren van de peilmaanden geen juist beeld geeft. In een dergelijke situatie wordt uitgegaan van het gemiddelde inkomen over 36 maanden.
4.6.
Voor zover appellanten hebben willen betogen dat de verordening, gelet op de daarin neergelegde systematiek, ter beantwoording van de vraag of een betrokkene langdurig een laag inkomen heeft gehad, onverbindend is, slaagt dit betoog niet. Immers niet kan worden gezegd dat deze systematiek, mede in het licht van de strekking van de langdurigheidstoeslag en de uitdrukkelijk door de wetgever aan de gemeenteraad gegeven opdracht tot eigen invulling van de begrippen langdurig en laag inkomen, onaanvaardbaar is of tot onaanvaardbare consequenties leidt.
4.7.
Vaststaat dat appellanten over de in aanmerking te nemen referteperiode van 36 maanden (van 1 mei 2009 tot 1 mei 2012) achtereenvolgens beschikten over een inkomen uit bijstand, loon uit dienstbetrekking en een ziektewetuitkering. Niet in geschil is dat appellanten gedurende één van de vier peilmaanden (gelegen in de periode dat appellant een dienstverband had) beschikten over een inkomen dat hoger was dan 110% van bijstandsnorm voor gehuwden. Dit betekent dat appellanten vanaf 1 mei 2012 in beginsel geen recht hadden op langdurigheidstoeslag.
4.8.
Appellanten hebben nog aangevoerd dat tijdens de referteperiode sprake is geweest van wisselende inkomsten, zodat een afwijking van de gekozen systematiek was aangewezen. De Raad kan appellanten hierin niet volgen. Weliswaar hebben appellanten in de referteperiode achtereenvolgens verschillende inkomstenbronnen gehad - waardoor ook de hoogte van het inkomen wijziging onderging - maar van wisselende inkomsten in de zin van artikel 2, derde lid, van de verordening was geen sprake. Mede gelet op de ter zitting gegeven toelichting moet de term “wisselende inkomsten” worden opgevat als onregelmatige en/of fluctuerende inkomsten. In een dergelijk geval is de kans immers niet denkbeeldig dat een of meer van de vier peilmaanden geen representatief beeld opleveren van de, tussentijds over een wat langer tijdvak, in de referteperiode genoten inkomsten. Dat zou ertoe kunnen leiden dat een enkele maandelijkse uitschieter boven 110% van de bijstandsnorm aan het recht op langdurigheidstoeslag in de weg zou staan. Van een dergelijke situatie was in dit geval echter geen sprake. De wijziging van de hoogte van het inkomen van appellanten hield immers enkel verband met de overgang van de ene naar de andere inkomstenbron (werkgever/ uitkeringsinstantie) en bleef daarna gedurende langere tijd op hetzelfde niveau. Een andere, ruimere uitleg van het begrip “wisselend” zou overigens ook moeilijk zijn te rijmen met het uitzonderingskarakter van artikel 2, derde lid, van de verordening en het uitgangspunt van artikel 36, eerste lid, van de WWB - verder uitgewerkt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e in verbinding met artikel 2, eerste lid, van de verordening - dat de betrokkene tijdens een ononderbroken periode van 36 maanden langdurig een laag inkomen moet hebben gehad.
4.9.
Uit wat in 4.6 tot en met 4.8 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep geen doel treft. De aangevallen uitspraak zal dan ook worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en A.M. Overbeeke en
C.J. Waterbolk als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2014.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) C. Moustaine