ECLI:NL:CRVB:2014:2765

Uitspraak

12/2183 WWB-T

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Tussenuitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van

7 maart 2012, 11/1403 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. O.T.J.A. Kicken, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Mr. M.E.M. Jacquemard, advocaat, heeft zich gesteld als opvolgend gemachtigde van appellant.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2013. Namens appellant is

mr. Jacquemard verschenen. Het college, daartoe ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F. Dekker.

Na de zitting is het onderzoek heropend om informatie in te winnen bij het college.

Het college heeft bij brief van 24 februari 2014 antwoord gegeven op de gestelde vragen.

Namens appellant heeft mr. Jacquemard bij brief van 15 april 2014 een reactie gegeven.

Partijen hebben vervolgens toestemming gegeven een nadere zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.

OVERWEGINGEN

De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellant heeft gedurende lange tijd als zelfstandige in de horeca gewerkt tot in december 2007. Van 21 december 2007 tot en met 12 oktober 2008 is appellant gedetineerd geweest en aansluitend ontvangt hij bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Het college heeft appellant vrijstelling verleend van de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, aanhef en onder a, van de WWB. Op 5 januari 2011 heeft appellant de langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 van de WWB aangevraagd over de jaren 2008 tot en met 2011.

1.2.

Bij besluit van 11 februari 2011 heeft het college op deze aanvraag afwijzend beslist. Voor het jaar 2008 heeft het college de aanvraag afgewezen omdat appellant op de peildatum, 1 januari 2008, gedetineerd was. Met betrekking tot de jaren 2009 tot en met 2011 heeft het college aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat appellant in de van toepassing zijnde drie referteperioden van 36 maanden in enig jaar langer dan 30 dagen gedetineerd is geweest. Bij besluit van 12 juli 2011 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 11 februari 2011 ongegrond verklaard.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Appellant heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.1. Artikel 36, eerste lid, van de WWB luidde tot 1 januari 2009 als volgt:
Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon van 23 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar die:
a. gedurende een ononderbroken periode van 60 maanden een inkomen heeft dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft;
b. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode geen inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen of ten aanzien van wie het college van oordeel is dat, gelet op de zeer geringe hoogte van de inkomsten uit of in verband met arbeid in die periode en de zeer geringe duur van deze arbeid, in redelijkheid niet gesproken kan worden van een feitelijke aanwezigheid van arbeidsmarktperspectief;
c. gedurende de in onderdeel a bedoelde periode naar het oordeel van het college voldoende heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en aanvaarden, en;
d. na een periode als bedoeld in onderdeel a, binnen een periode van twaalf maanden niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking is gekomen.

Het derde lid luidde: De langdurigheidstoeslag wordt verleend met ingang van de datum waarop een periode als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, is bereikt.

In gevolge artikel 36, zesde lid, van de WWB, zoals die bepaling tot 1 januari 2009 luidde, zijn de artikelen 8, eerste lid, onderdeel b, 13, eerste lid, onderdeel a, en derde lid, 17, 18, tweede en derde lid, 40, 46, eerste, derde vierde en vijfde lid, 53a, 54, paragraaf 6.4 en 6.5, alsmede artikel 63 van overeenkomstige toepassing.

4.1.2. Sinds 1 januari 2009 luidt het eerste lid van artikel 36 van de WWB als volgt:
Het college verleent op aanvraag een langdurigheidstoeslag aan een persoon die ouder is dan 21 jaar maar die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.

4.1.3. Met ingang van 1 januari 2009 is aan artikel 8, eerste lid, van de WWB een onderdeel d, en aan het tweede lid een onderdeel b toegevoegd. Volgens deze bepalingen stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36 en hebben deze regels in ieder geval betrekking op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.

Overgangsrecht

4.2.1. Van 1 januari 2009 tot 1 januari 2010 luidde het zesde lid van artikel 36 van de WWB als volgt:
De artikelen 5, 36 en 39, zoals die luidden op 31 december 2008, blijven van toepassing op een aanvraag voor een langdurigheidstoeslag in 2009, indien:
a. die aanvraag ziet op een recht op een langdurigheidstoeslag dat in 2009 is ontstaan,
b. in 2008 een recht op een langdurigheidstoeslag is ontstaan en een aanvraag daarvoor in 2008 is ingediend, en
c. door toepassing van dit lid de hoogte van een langdurigheidstoeslag niet lager uitvalt dan zonder toepassing van dit lid het geval zou zijn.
Dit lid vervalt met ingang van 1 januari 2010.

4.2.2. De onder 4.2.1 genoemde bepaling is de enige overgangsrechtelijke bepaling ten aanzien van de onder 4.1 bedoelde wetswijziging. Uit deze bepaling moet worden afgeleid dat, behoudens het daar genoemde geval, deze wetswijziging onmiddellijke werking heeft ten aanzien van in 2009 gedane aanvragen om een langdurigheidstoeslag, waarvan het recht ontstaan is in 2009. Dit betekent dat op aanvragen gedaan in 2009 of later, die betrekking hebben op een recht op langdurigheidstoeslag dat ontstaan is vóór 2009, het oude recht van toepassing blijft. Dit is in overeenstemming met het gegeven dat voor toepassing van artikel 36 van de WWB artikel 44 van de WWB is uitgesloten, zodat aanvragen om langdurigheidstoeslag met terugwerkende kracht kunnen worden gedaan. Deze mogelijkheid is volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de hier bedoelde wetswijziging noodzakelijk om de eerbiediging van het recht op een langdurigheidstoeslag te waarborgen (Kamerstukken II, 2007/08, 31441, nr. 7, blz. 23-24).

De aanvraag over het jaar 2008

4.3.1. Vaststaat dat appellant op 1 januari 2008 was gedetineerd. Per die datum had hij op grond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB geen recht op bijstand. Het bepaalde in dat artikellid was ingevolge artikel 36, zesde lid, van de WWB van overeenkomstige toepassing, zodat appellant evenmin recht had op langdurigheidstoeslag. In zoverre berust het bestreden besluit, voor zover het ziet op het jaar 2008, op een juiste grondslag.

4.3.2. Het college heeft evenwel ten onrechte nagelaten te beoordelen of appellant op enige andere datum in 2008 wel voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van langdurigheidstoeslag over dat jaar. Daarbij is van belang de periode van 13 oktober 2008, de datum waarop de detentie van appellant eindigde, tot en met 31 december 2008. In zoverre berust het bestreden besluit niet op een toereikende motivering en moet het om die reden worden vernietigd. De Raad ziet, gelet op het navolgende, aanleiding de rechtsgevolgen van bestreden besluit dat ziet op 2008 in stand te laten. In de referteperiode van 60 maanden als bedoeld in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB (oud), de 60 maanden voorafgaande aan 13 oktober 2008 dan wel 31 december 2008, is appellant tot de aanvang van zijn detentie op 21 december 2007 gedurende lange tijd als zelfstandige werkzaam geweest. Daarom kan als vaststaand worden aangenomen dat appellant in deze referteperiode inkomsten uit arbeid heeft ontvangen en dat de duur van deze arbeid niet zeer gering was. Dit betekent dat het bepaalde in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB (oud) in de weg staat aan toekenning van langdurigheidstoeslag over het jaar 2008.

De aanvraag over de jaren 2009 tot en met 2011

4.4.1. Appellant heeft in 2011 de aanvraag om langdurigheidstoeslag gedaan. De in 4.2.1 genoemde overgangsbepaling mist daarom toepassing. Dit betekent dat de in 4.1.2 en 4.1.3 genoemde bepalingen moeten worden toegepast.

4.4.2. Het college heeft de aanvraag van appellant om langdurigheidstoeslag over de jaren 2009 en 2010 beoordeeld aan de hand van de Verordening langdurigheidstoeslag gemeente Heerlen, zoals die vanaf 1 januari 2011 luidde (Verordening 2011). Op grond van de vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358) omtrent de zogenoemde temporele werking van wetgeving, dienen, indien bij verandering van wetgeving geen specifieke bepalingen van overgangsrecht zijn gegeven, de rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel te worden beoordeeld naar de wetgeving zoals die van kracht was op de datum of gedurende het tijdvak waarop de rechten en verplichtingen betrekking hebben. Dit betekent dat wanneer een vóór de inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving gelegen datum of tijdvak wordt beoordeeld, daarbij de oude bepalingen inzake rechten en verplichtingen van een belanghebbende in beginsel van toepassing blijven. Aangezien Verordening 2011 op 1 januari 2011 in werking is getreden en zij geen overgangsrechtelijke bepaling bevat inzake aanvragen van na die datum die betrekking hebben op de jaren vóór 2011, heeft het college dit onderdeel van de aanvraag ten onrechte niet beoordeeld op basis van de Verordening langdurigheidstoeslag van de gemeente Heerlen, zoals die vanaf 1 januari 2009 luidde (Verordening 2009). Het bestreden besluit moet daarom ook in zoverre het ziet op de jaren 2009 en 2010 worden vernietigd. Voor de beoordeling van het recht op langdurigheidslag over deze beide jaren en het jaar 2011 is het volgende van belang.

4.5.

Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 36 (oud) van de WWB (Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 11-13) is een langdurigheidstoeslag bedoeld als inkomensondersteuning voor personen die langdurig zijn aangewezen op een inkomen op minimumniveau en voor wie arbeidsmarktperspectief ontbreekt. Dit is niet anders komen te liggen bij de wijziging van artikel 36 van de WWB per 1 januari 2009. In de Memorie van Toelichting bij de wet inzake de wijziging van artikel 36 van de WWB per 1 januari 2009, de decentralisatie van de langdurigheidstoeslag, (Kamerstukken II 2007/08, 31 441, nr. 3, blz. 5) is overwogen dat de rechtvaardiging van de langdurigheidstoeslag is dat mensen die langdurig van het sociaal minimum afhankelijk zijn, over het algemeen geen mogelijkheden meer hebben om te reserveren voor (onverwachte) hoge kosten, zoals voor vervangingsuitgaven die na verloop van tijd onvermijdelijk zijn.

4.6.1.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Verordening 2009, komt, onverlet het bepaalde in artikel 36 van de wet, de belanghebbende die gedurende een onafgebroken periode van 36 maanden aangewezen is geweest op een inkomen dat niet hoger is (dan) 100% van de voor hem geldende bijstandsnorm en die geen uitzicht heeft op inkomensverbetering in aanmerking voor de langdurigheidstoeslag. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening 2009 wordt de referteperiode van 36 maanden verlengd met de periode dat de betrokkene in detentie verblijft.

4.6.2.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening 2011, wordt in deze verordening onder langdurig verstaan: een ononderbroken periode van zesendertig maanden voorafgaande aan het jaar waarover langdurigheidstoeslag wordt aangevraagd. Ingevolge onderdeel d van deze bepaling wordt onder laag inkomen verstaan: het inkomen inclusief vakantietoeslag dat per maand niet hoger is dan honderd procent van de voor de aanvrager toepasselijke maandelijks bijstandsnorm, daargelaten marginale inkomensoverschrijdingen. Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b van Verordening 2011 bepaalt dat een belanghebbende is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag indien op deze op enig moment gedurende de periode zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder c, van deze verordening één van de uitsluitingsgronden, zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a tot en met e van de wet van toepassing is. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van Verordening 2011, voor zover hier van belang, is kortdurende detentie geen reden om een belanghebbende uit te sluiten van het recht op langdurigheidstoeslag. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat onder kortdurend wordt verstaan een termijn van maximaal dertig dagen per jaar.

4.7.

Op vragen van de Raad naar de reden waarom in de Verordening 2009 een verlenging van de referteperiode bij detentie is opgenomen en in Verordening 2011 is geregeld dat een detentie van meer dan dertig dagen in enig jaar van de betreffende referteperiode leidt tot uitsluiting van het recht op langdurigheidstoeslag, heeft het college het volgende geantwoord. Bij detentie is geen sprake van een ononderbroken periode van 36 maanden waarin de betrokkene is aangewezen op een laag inkomen, reden waarom geen recht op langdurigheidstoeslag bestaat. De verlenging van de referteperiode met de periode van detentie, zoals geregeld in Verordening 2009, brengt uitstel van het recht op langdurigheidstoeslag met zich mee. De persoon aan wie rechtens de vrijheid is ontnomen is niet alleen uitgesloten van het recht op bijstand, maar hoeft ook niet te reserveren voor vervangingsuitgaven. Daarin ligt volgens het college de rechtvaardiging besloten van de verlenging van de referteperiode. Dit laatste geldt volgens het college ook voor de uitsluitingsgrond, zoals geregeld in de Verordening 2011.

4.8.

Ingevolge artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB dient de gemeenteraad bij de verordening inzake de langdurigheidstoeslag regels te stellen waarbij invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag. In Verordening 2009 is aan het begrip langdurig, voor zover hier van belang, invulling gegeven door de bepaling dat de onafgebroken periode van 36 maanden wordt verlengd met de periode waarin de betrokkene in detentie verblijft. Niet geoordeeld kan worden dat de gemeentelijke wetgever daarmee zijn verordenende bevoegdheid te buiten is gegaan of dat deze regeling van verlenging van de referteperiode, gelet op de motivering daarvan zoals weergegeven in 4.5, kennelijk onredelijk is.

4.9.1.

De Raad beschikt niet over de noodzakelijke gegevens om zelf in de zaak te voorzien of om de rechtsgevolgen van het te vernietigen deel van het bestreden besluit inzake de jaren 2009 en 2010 in stand te laten en overweegt daartoe het volgende.

4.9.2.

Voor de vraag of appellant over 2009 recht heeft op langdurigheidstoeslag is, uitgaande van de peildatum in de loop van dat jaar, primair van belang of hij in de verlengde referteperiode, bestaande uit 36 maanden vermeerderd met de periode van detentie, voorafgaande aan die peildatum een inkomen had op minimumniveau. Ditzelfde geldt voor 2010, uitgaande van de peildatum in de loop van dat jaar. Gegevens over het inkomen van appellant in de periode waarin hij als zelfstandige in de horeca werkzaam was, ontbreken. Daarom is niet duidelijk of appellant in het deel van de referteperiode voorafgaand aan zijn detentie een inkomen heeft gehad dat niet hoger is geweest dan 100% van de voor hem geldende bijstandsnorm. Gelet op de toelichting van artikel 2 van de Verordening 2009 dat uitzicht op inkomensverbetering ontbreekt als de belanghebbende reeds gedurende 36 maanden een inkomen op bijstandsniveau heeft, is voor het recht op langdurigheidstoeslag over 2009 en 2010 kennelijk niet bepalend of appellant in de verlengde referteperiode heeft gewerkt en een inkomen uit arbeid heeft ontvangen, maar of dat inkomen niet hoger was dan de toepasselijke bijstandsnorm. Daarnaast staat niet vast of appellant ten tijde hier van belang niet heeft beschikt over in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 van de WWB.

4.9.3.

De omstandigheid dat appellant in de horeca werkzaam is geweest en hij de wens heeft geuit om opnieuw in die sector te gaan werken, is, anders dan het college meent, ontoereikend om uitzicht op inkomensverbetering aan te nemen. Voor zover appellant tijdens de periode van detentie niet heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te krijgen, zoals het college blijkens het bestreden besluit van belang acht, volstaat de Raad met verwijzing naar zijn tussenuitspraak van 14 februari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV3883. In het midden kan blijven of de Verordening 2009 een grondslag biedt voor de weigering van langdurigheidstoeslag als de belanghebbende niet of in onvoldoende mate heeft getracht algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen. Appellant kan immers niet worden verweten als hij geen pogingen in die richting heeft ondernomen, omdat hij door het college is vrijgesteld van de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB.

4.10.

Ten aanzien van de langdurigheidstoeslag over 2011 wordt het volgende overwogen. Verordening 2011, voor zover hier van belang, leidt ertoe dat degene die in enig jaar van de referteperiode langer dan 30 dagen in detentie verblijft, het recht op langdurigheidstoeslag wordt ontzegd. De betrokkene kan op grond van Verordening 2011 eerst na de beëindiging van een dergelijke detentie en na voltooiing van een volledig nieuwe referteperiode van

maanden, aanspraak maken op deze toeslag. Het effect van deze regeling is dat de betrokkene als gevolg van de detentie in feite gedurende drie jaren wordt uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag. Daaronder is ook begrepen de opbouw van het recht op langdurigheidstoeslag gedurende de periode tot het begin van de detentie. Daargelaten of, zoals het college stelt, tijdens detentie geen reden bestaat om te reserveren voor vervangingsuitgaven, bestond die noodzaak in ieder geval wel in de periode voorafgaande aan de detentie. Toepassing van Verordening 2011 heeft echter tot gevolg dat geen rekening wordt gehouden met de periode voorafgaande aan een langere detentie. Geoordeeld wordt dat de uitsluiting van het recht op langdurigheidstoeslag als hier aan de orde en de motivering die, zoals in 4.5 weergegeven, daaraan ten grondslag is gelegd, niet in overeenstemming zijn met de bedoeling van de wetgever. De gemeenteraad komt niet de bevoegdheid toe nadere regels te stellen die leiden tot uitsluiting van het recht op langdurigheidstoeslag. Dit leidt tot de conclusie dat artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, voor zover die bepaling ziet op de uitsluitingsgrond van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB, van Verordening 2011 onverbindend is. Het bestreden besluit kan ook in zoverre niet in stand blijven. Het college dient in zoverre een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en daarbij te beoordelen en vast te stellen of appellant over 2011 aanspraak kan maken op langdurigheidstoeslag.

Conclusie

4.11.

Uit 4.9.1, 4.9.2 en 4.10 vloeit voort dat het college nader dient te onderzoeken of appellant over de jaren 2009, 2010 en 2011 aanspraak kan maken op langdurigheidstoeslag. Het college zal daartoe opnieuw op het bezwaar van appellant tegen het besluit van

11 februari 2011 inzake deze jaren moeten beslissen.

4.12.

De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het college op te dragen een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 11 februari 2011 inzake de gevraagde langdurigheidstoeslag over de jaren 2009, 2010 en 2011 te nemen.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat de Raad heeft overwogen.

Deze uitspraak is gedaan door J.F. Bandringa als voorzitter en E.C.R. Schut en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2014.

(getekend) J.F. Bandringa

De griffier is buiten staat te ondertekenen