Uitspraak
11/4040 AW, 12/3207 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 25 mei 2011, 11/895 (aangevallen uitspraak 1) en van 20 april 2012, 12/42 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (minister)
Datum uitspraak: 11 april 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. L.M. Burger, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 28 februari 2013, waar appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Burger. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E. Nederlof en drs. A.J.F.M. Warffemius.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellant, sinds 1982 werkzaam in overheidsdienst, was van 2004 tot en met 2007 aangesteld bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de functie van [naam functie] van het Bureau huisvesting Rijksoverheid (Bhuro). In de tweede helft van 2007 is appellant uitgevallen wegens ziekte. Per 4 december 2007 is appellant als hersteld aangemerkt en is een plan van aanpak opgesteld, gericht op werkhervatting in een andere functie bij de eigen werkgever. Per 1 januari 2008 is het Bhuro overgeheveld naar de Werkmaatschappij van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Werkmaatschappij). Appellant werd formeel aangesteld als [naam functie] van dit Bhuro maar heeft deze functie feitelijk nooit uitgeoefend. Appellant verrichtte werkzaamheden in verschillende projecten, vanuit zijn eigen huis of vanaf de locatie van een opdrachtgever.
1.2. Op 8 december 2008 is met appellant een functioneringsgesprek gevoerd. Appellant is te kennen gegeven dat zijn functioneren onvoldoende is. Afgesproken is om elke twee weken een voortgangsgesprek te voeren. Voorts kreeg appellant twee dagen per week de tijd om te solliciteren naar een andere baan en moest hij proberen om drie dagen per week declarabel te zijn. Van deze drie declarabele dagen was appellant één dag op locatie werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
1.3. Bij brief van 13 januari 2009 heeft de minister vastgesteld dat appellant niet is verschenen op een afspraak op 9 januari 2009. Hem is voorts kenbaar gemaakt dat hij niet heeft voldaan aan zijn administratieve verplichtingen (urenverantwoording over december 2008, verlofregistratie over 2008 en het geven van een reactie op het verslag van het functioneringsgesprek) en dat hij niet reageerde op telefoon en e-mailberichten. Omdat appellant geen verlof had opgenomen en zich niet ziek had gemeld, concludeerde de minister dat appellant ongeoorloofd afwezig was. Appellant is in de brief opgedragen zijn administratieve verplichtingen te hervatten, te reageren op telefoon en e-mailberichten en zich te melden op maandag 19 januari 2009. Bij brief van 27 januari 2009 heeft de minister vastgesteld dat appellant zich ook op 19 januari 2009 niet heeft gemeld en nog steeds niet heeft voldaan aan zijn administratieve verplichtingen. Op vrijdag 6 februari 2009 heeft de directeur van de Werkmaatschappij (directeur) kort gesproken met appellant en afgesproken dat appellant uiterlijk 13 februari 2009 contact zou opnemen over mogelijke tijdelijke klussen. Dit heeft de directeur schriftelijk bevestigd in een brief van 11 februari 2009. Op 5 maart 2009 heeft de directeur, onder verwijzing naar de brieven van 27 januari en 11 februari 2009, het voornemen kenbaar gemaakt om het salaris van appellant over maart 2009 te korten met 50% indien hij niet vóór 11 maart 2009 contact opneemt voor het maken van een afspraak.
1.4. Bij besluit van 6 april 2009, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 december 2011 (bestreden besluit 1), heeft de minister besloten om de bezoldiging van appellant over de maand maart 2009 te korten met 50%. Hieraan ligt ten grondslag dat appellant vóór 11 maart 2009 geen contact heeft opgenomen met de directeur voor het maken van een afspraak. Voorts is aan appellant de dienstopdracht gegeven om zich op vrijdag 17 april 2009 te melden. Als appellant hieraan geen gehoor geeft, zal dit als ernstig plichtsverzuim worden aangemerkt en zal de procedure leidend tot disciplinair ontslag in gang worden gezet.
1.5. Bij brief van 21 april 2009 heeft de minister het voornemen geuit om appellant de disciplinaire maatregel van ontslag op te leggen, omdat appellant al vanaf 9 januari 2009 niet bereikbaar is en niet heeft voldaan aan de dienstopdracht om zich op 17 april 2009 te melden.
1.6. Op 28 april 2009 heeft appellant telefonisch aangekondigd dat hij de volgende dag op vakantie zou gaan. Vervolgens heeft appellant vanaf zijn vakantieadres op 7 mei 2009 een schriftelijke reactie gegeven op het voornemen tot het opleggen van de disciplinaire maatregel van ontslag. Hij heeft te kennen gegeven dat er in januari bij hem ‘iets was geknapt’ en ervoor had gekozen om de contacten met zijn werkgever tot het minimum te reduceren. Op 19 mei 2009 heeft appellant zijn zienswijzen mondeling naar voren gebracht.
1.7. Bij besluit van 9 juni 2009 heeft de minister aan appellant de disciplinaire maatregel van ontslag opgelegd.
1.8. Op 25 juni 2009 heeft appellant zich ziek gemeld. De bedrijfsarts heeft geen aanwijzingen gevonden dat appellant ongeschikt was tot werken wegens ziekte. Op grond hiervan heeft de minister bij besluit van 2 juli 2009 geweigerd in te stemmen met de ziekmelding.
1.9. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 9 juni 2009 en 2 juli 2009. De bezwarenadviescommissie personele aangelegenheden BZK (bezwarenadviescommissie) heeft de minister geadviseerd om een onderzoek in te stellen naar de toerekenbaarheid van de gedragingen van appellant.
1.10. Op 15 september 2009 heeft de bedrijfsarts van het toenmalige ministerie van Justitie vastgesteld dat hem niet is gebleken van objectiveerbare of aantoonbare redenen voor arbeidsongeschiktheid op medische gronden. Appellant heeft vervolgens een deskundigenoordeel aangevraagd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV). Het UWV heeft hierop geconcludeerd dat er op 25 juni 2009 bij appellant geen sprake was van beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek.
1.11. Appellant is op 23 maart 2010 op verzoek van de bedrijfsarts die namens de minister handelde onderzocht, door een psychiater van VerzuimDiagnostiek. De psychiater concludeerde dat het moeilijk is, zeker achteraf bezien, over de toerekeningsvatbaarheid een uitspraak te doen. Wel is vastgesteld dat er begin 2009 al sprake was van vermijdende en narcistische persoonlijkheidskenmerken.
1.12. De minister heeft de bezwaren tegen de onder 1.9 vermelde besluiten bij besluit van 21 december 2010 ongegrond verklaard (bestreden besluit 2). Aan de handhaving van het besluit van 9 juni 2009 ligt ten grondslag dat appellant zich vanwege zijn onbereikbaarheid en het niet tijdig vragen van verlof schuldig heeft gemaakt aan ernstig toerekenbaar plichtsverzuim. Aan de handhaving van het besluit van 2 juli 2009 ligt ten grondslag dat appellant volgens de bedrijfsarts en het UWV op 25 juni 2009 in staat was de eigen arbeid te verrichten.
2. Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken 1 en 2 gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
bestreden besluit 1
4.1. Ingevolge artikel 14 van het ARAR ontvangt de ambtenaar over de tijd, gedurende welke hij in strijd met zijn verplichtingen opzettelijk nalaat zijn dienst te verrichten, geen bezoldiging.
4.2. De verweten onbereikbaarheid kan volgens appellant slechts betrekking hebben op het niet nakomen van zijn administratieve verplichtingen, omdat hem in de periode in geding, behalve de werkzaamheden bij VWS, geen werkzaamheden waren opgedragen. Appellant heeft echter niet gereageerd op de brieven van 27 januari, 11 februari en 5 maart 2009 waarin hem werd verzocht om contact op te nemen over de door hem te verrichten werkzaamheden in het kader van zijn mobiliteits- en re-integratietraject. De rechtbank heeft terecht acht geslagen op de uitspraak van de Raad van 3 november 2011, LJN BU4447, waarin is geoordeeld dat onder de verplichting om de dienst te verrichten, ook moet worden verstaan het aangaan van een werkhervattingsgesprek. Appellant heeft ten onrechte nagelaten aan deze verplichting te voldoen nu de hem al wel opgedragen werkzaamheden maar één dag per week vergden.
4.3. Appellant betoogt voorts dat zijn onbereikbaarheid niet aan hem kan worden toegerekend. Hij heeft verwezen naar een rapport van psychiater D. Cohen, die concludeert dat appellant na november 2008 een aanpassingsstoornis ontwikkelde met depressieve kenmerken en dat deze stoornis bij appellant met vermijdingsgedrag gepaard gaat. Dit betoog van appellant slaagt niet. De omstandigheid dat appellant vermijdingsgedrag vertoonde biedt onvoldoende basis voor de conclusie dat zijn onbereikbaarheid in de periode in geding niet aan hem kan worden toegerekend. Dat appellant vermijdingsgedrag laat zien, is reeds geconcludeerd door de psychiater van VerzuimDiagnostiek. Deze psychiater stelt dat het moeilijk is, zeker achteraf bezien, om over de toerekeningsvatbaarheid een uitspraak te doen. Voorts wijst de psychiater van VerzuimDiagnostiek erop dat appellant zelf aangeeft dat hij zich bewust was van zijn plichten als werknemer in algemene zin, maar dat hij een andere inschatting had gemaakt van de reactie van zijn werkgever. Deze bevinding van de psychiater vindt steun in de brief van appellant van 7 mei 2009 aan de directeur, waarin appellant schrijft dat er na het gesprek in januari 2009 met zijn leidinggevende iets in hem was geknapt, hij zijn contacten tot een minimum had beperkt en zich realiseert dat hij in formele zin niet helemaal goed zit. Dit betekent dat het aan appellant niet heeft ontbroken aan besef van de onjuistheid van zijn handelen.
4.4. Gelet op 4.2 en 4.3 oordeelt de Raad dat de minister op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat appellant door zich onbereikbaar te houden opzettelijk heeft nagelaten zijn dienst te verrichten.
4.5. Het hoger beroep van appellant tegen bestreden besluit 1 slaagt niet. De aangevallen uitspraak 2 komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.
bestreden besluit 2
4.6. Ingevolge artikel 80, eerste lid, van het ARAR kan de ambtenaar die zich aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft. Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets wat een goed ambtenaar behoort na te laten of te doen.
4.7. Door vanaf 9 januari 2009 niet bereikbaar te zijn, daarin te volharden ook nadat 50% van de bezoldiging over de maand maart 2009 was ingehouden en nadat hem de dienstopdracht was gegeven om zich op 17 april 2009 te melden, heeft appellant zich niet gedragen als een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen. Door de avond voor vertrek van een al geplande vakantie aan zijn directeur te verzoeken om verlof heeft appellant zich bovendien niet gehouden aan de verplichting om tijdig zo’n verzoek te doen. Appellant heeft zich hiermee schuldig gemaakt aan plichtsverzuim, zodat de minister bevoegd was hem disciplinair te straffen.
4.8. De beroepsgronden van appellant, dat hij wel degelijk dienstgerelateerd actief is geweest, dat er geen verdere concrete opdrachten waren en dat de minister ook niet de bedoeling had om hem andere werkzaamheden te laten verrichten slagen niet. De minister wilde nu juist met appellant overleggen over te verrichten werkzaamheden in het kader van zijn mobiliteits- en re-integratie traject. Gelet op wat hiervoor onder 4.3 is overwogen kunnen de hem verweten gedragingen aan appellant worden toegerekend. Dat appellant zijn post niet opende en daardoor geen kennis had van de dienstopdracht om zich te melden, komt dan ook voor zijn rekening en risico.
4.9. Gelet op de aard, de ernst en het herhaalde en doorgaande karakter van de verweten gedragingen ook na inhouding van de bezoldiging, is de opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig.
4.10. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen over de weigering van de minister om de ziekmelding van appellant te accepteren.
4.11. Ter ondersteuning van zijn standpunt dat de ziekmelding ten onrechte is afgewezen, heeft appellant gewezen op het rapport van Cohen. Dit rapport bevat slechts een beschrijving in algemene termen van het verloop van de aanpassingsstoornis en zegt niets over deze specifieke ziekmelding. Appellant kan daarom niet worden gevolgd in zijn standpunt.
4.12. Uit 4.6 tot en met 4.11 volgt dat het hoger beroep tegen bestreden besluit 2 niet slaagt. De aangevallen uitspraak 1 komt derhalve voor bevestiging in aanmerking.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en J.N.A. Bootsma en C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 april 2013.
(getekend) J.Th. Wolleswinkel
(getekend) S.K. Dekker
HD