Uitspraak
10/6715 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 29 oktober 2010, 10/2923 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het dagelijks bestuur van de Veiligheidsregio Kennemerland (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 24 januari 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. B.F. Eblé, advocaat. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C. Helmink-van Oudheusden, advocaat, en ing. A.F.M. Schippers.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant was werkzaam bij de gemeente [D.], in de sector Brandweer in de functie van senior projectmedewerker Techniek. Vanuit dat dienstverband vervulde appellant piketdiensten in de functie van Officier van Dienst ten behoeve van de regionale brandweer Kennemerland.
1.2. Op 23 maart 2003 heeft appellant gefungeerd als Officier van Dienst tijdens een brand in de Koningskerk te [D.]. Tijdens deze brand zijn drie brandweerlieden omgekomen doordat een instortende kerkmuur op hen terecht kwam. De Inspectie openbare orde en veiligheid (IOOV) van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft onderzoek gedaan naar de omstandigheden waaronder dit ongeval kon plaatsvinden. In maart 2004 is het rapport van de IOOV gepubliceerd.
1.3. Naar aanleiding van het rapport van de IOOV heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [D.] bij besluit van 8 juni 2004 aan appellant meegedeeld dat hij niet als Officier van Dienst zal worden ingeroosterd zo lang hij niet heeft voldaan aan een tweetal voorwaarden. Deze voorwaarden zijn dat appellant deelneemt aan een trainingscursus realistische brandbestrijding in de rol van waarnemer en dat hij een of meerdere gesprekken voert met een in gezamenlijk overleg te kiezen psycholoog of psychologisch instituut. Appellant heeft het besluit van 8 juni 2004 zonder succes in bezwaar, beroep en hoger beroep aangevochten. Met de uitspraak van deze Raad van 30 juli 2009,
LJN BJ4926, is dat besluit in rechte komen vast te staan.
1.4. Appellant heeft zich op 9 juli 2007 ziek gemeld. Per 1 juli 2008 is het personeel van de sector Brandweer van de gemeente [D.] overgegaan naar en in dienst getreden van de Veiligheidsregio Kennemerland. Met ingang van 6 juli 2009 is appellant, naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80-100%, een uitkering toegekend krachtens de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA). Bij besluit van 3 december 2009 heeft het dagelijks bestuur appellant, op grond van artikel 8:4, tweede lid, van het - voor het personeel van de Veiligheidsregio toepasselijke - Ambtenarenreglement [D.] 1995 (Reglement), met ingang van 15 december 2009 ontslag verleend op grond van volledige ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking wegens ziekte. Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 7 mei 2010 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad overweegt het volgende.
3.1. Appellant bestrijdt niet dat hem vanwege zijn ziekte ontslag mocht worden verleend en beoogt niet om dat ontslag van tafel te krijgen. Hij heeft aangevoerd dat in zijn geval sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, zoals bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 7:5 van het Reglement. Deze bepalingen hebben geen betrekking op het onderwerp ontslag. Zij staan los van de bevoegdheid tot ontslagverlening wegens ziekte, zoals geregeld in artikel 8:4, tweede lid, van het Reglement.
3.1.1. In de bezwaarfase is door het dagelijks bestuur in navolging van de Commissie Bezwaarschriften onderkend dat appellant niet het oog had op herroeping van zijn ontslag, maar dat het hem te doen was om een beslissing over de door hem ingeroepen arbeidsongeschiktheid in en door de dienst. Het dagelijks bestuur heeft daarom in het bestreden besluit een standpunt ter zake ingenomen. Daarmee heeft dat besluit zich in zoverre geheel losgezongen van het ontslagbesluit van 3 december 2009, zodat onmiskenbaar sprake is van een nieuw primair besluit waartegen, op grond van artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bezwaar had moeten worden gemaakt alvorens daartegen beroep kon worden ingesteld. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
3.1.2. Partijen hebben hun standpunt met betrekking tot de door appellant geclaimde arbeidsongeschiktheid in en door de dienst in twee instanties voor de rechter uitvoerig uiteengezet. De Raad zal er daarom uit een oogpunt van proceseconomie en finale geschilbeslechting van afzien om in dit stadium alsnog toepassing te geven aan artikel 6:15 van de Awb en zal bij deze uitspraak beslissen op het beroep van appellant.
3.2. Artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Reglement verstaat, voor zover hier van belang, onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst: arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of de omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht. Indien sprake is van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, geeft artikel 7:5 van het Reglement aanspraak op een aanvullende uitkering bovenop de uitkering krachtens de WIA.
3.2.1 Appellant heeft aangevoerd dat een reeks van incidenten die hij meemaakte als Officier van Dienst bij hem tot een posttraumatische stressstoornis (ptss) heeft geleid. De onder 1.2 genoemde kerkbrand in 2003 is volgens hem in dit verband cruciaal geweest.
3.2.2. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld CRvB 15 april 2010, LJN BM2338) geldt voor de toepassing van regelingen als onder 3.2 weergegeven dat de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de ziekte zouden hebben veroorzaakt, moeten worden geobjectiveerd. Wanneer de ziekte in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van werk of werkomstandigheden met een - objectief bezien - buitensporig karakter. Eerst indien aan deze eis is voldaan, komt de vraag aan de orde of er tussen de werkzaamheden of werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwezig is.
3.2.3. Appellant heeft een zelf opgestelde beschrijving van een veelheid aan incidenten overgelegd, die hij vanaf 1977, eerst als brandweerman en bevelvoerder en vanaf 1980 als Officier van Dienst, heeft meegemaakt. Opgemerkt wordt in dat verband dat appellant tot 1 november 1994 in dienst was van een andere werkgever dan de rechtsvoorganger van het dagelijks bestuur. Los daarvan kan, hoewel sommige van de incidenten zonder meer schokkend zijn te noemen, niet worden gezegd dat elk van die incidenten voor een bevelvoerder dan wel een Officier van Dienst als buitensporig heeft te gelden. Confrontatie met slachtoffers, ook als dat om grotere aantallen gaat, is op zichzelf beschouwd inherent aan een functie als die van appellant. Zowel werving en selectie als opleidingen en trainingen houden daarmee uitdrukkelijk rekening. Een en ander ligt anders in het geval van de kerkbrand in 2003, waarbij meerdere collega’s het leven hebben gelaten. Naar door het dagelijks bestuur niet is weersproken, is het verlies van maar liefst drie collega’s in de dienst als bepaald uitzonderlijk te beschouwen. Een gebeurtenis als deze overschrijdt dan ook de grenzen van hetgeen kan worden gerekend tot de reguliere werkzaamheden van een Officier van Dienst. De kerkbrand is naar het oordeel van de Raad derhalve wel als buitensporig aan te merken.
3.2.4. De Raad ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de arbeidsongeschiktheid van appellant eerst en vooral door de als buitensporig te beschouwen werkomstandigheden is veroorzaakt. Die vraag kan, in aanmerking genomen de beschikbare medische gegevens, niet anders dan ontkennend worden beantwoord. In 2008 is uitvoerig psychodiagnostisch onderzoek verricht door gezondheidspsycholoog drs. J.H. Poelstra. In zijn rapportage van
11 november 2008 stelt Poelstra de volgende diagnose: “Na een fatale kerkbrand in 2003 waarbij betrokkene als bevelhebber fungeerde, moet hij toenemend teleurgesteld zijn geraakt in de opstelling van zijn werkgever die hem het gevoel gaf tot zondebok te worden veroordeeld. Hierdoor teweeggebrachte gevoelens van teleurstelling en woede zijn overdekt geworden met een actieve en strijdbare houding om in eerste instantie gehoord en vervolgens gerehabiliteerd te worden. Het najagen van genoegdoening heeft het karakter van een betrekkingsidee aangenomen waarmee de onderliggende depressiviteit en gekrenktheid onder controle worden gehouden. Een dergelijke diagnose van een depressie met atypische kenmerken (geagiteerde depressie met stemmingscongruente betrekkingsideeën) kan in het huidige toestandsbeeld nadrukkelijk worden vastgesteld.”
3.2.5. Uit de rapportage van Poelstra moet worden afgeleid dat het niet primair de kerkbrand zelf is geweest die de psychische klachten van appellant heeft veroorzaakt, maar dat die klachten eerst en vooral hun oorzaak vinden in de nasleep van die brand in de vorm van met name de reactie van de werkgever op de uitgebrachte onderzoeksrapportage en het conflict dat uit die reactie is voortgevloeid. De overige beschikbare medische gegevens, daaronder begrepen de ter uitvoering van de WIA uitgebrachte rapportages, bevestigen die conclusie. Anders dan appellant ziet de Raad ook in de informatie uit 2010 van de behandelend psychiater Winters geen ontkrachting daarvan. Weliswaar spreekt Winters van het “voortdurend vol raken van het emmertje van de PTSS” als gevolg van gebeurtenissen eerder in de carrière van appellant bij de brandweer en van het overlopen van die emmer als gevolg van de kerkbrand, maar ook hij vermeldt in dat verband uitdrukkelijk de op de brand gevolgde gebeurtenissen binnen de organisatie en de door appellant als gevolg van die gebeurtenissen ervaren onveiligheid. De diagnose van Winters luidt dan ook: “een mengeling van depressieve-, angst- en ptss-achtige klachten, naar aanleiding van traumatisch beleefde gebeurtenissen in zijn beroepscarrière, hoge normen en waarden in zijn persoonlijkheid, inflexibiliteit en een onderzoek naar een brand in [D.], strafrechtelijk getint, gevolgd door mogelijk politiek getinte machinaties in het corps en het gemeentebestuur van [D.], leidend tot een zeer onveilige werksituatie (…).”
3.2.6. Niet onvermeld mag ten slotte blijven een door appellant overgelegde verklaring van psycholoog Van der Veen, die kort na de kerkbrand als lid van het toenmalige nazorgteam meerdere gesprekken met appellant heeft gevoerd en toen heeft geconstateerd dat van een zorgwekkend/pathologisch verwerkingsproces geen sprake was. Van der Veen heeft in 2012 verklaard dat niet alleen de kerkbrand, maar zeker ook de nasleep van dit voorval (waaronder de behandeling van de vraag wie “schuldig” was/waren aan dit voorval) appellant sterk (schokkend) heeft geraakt. Het is, aldus Van der Veen, dan ook niet onwaarschijnlijk dat de ptss bij appellant (al dan niet mede) het gevolg is van de als zeer onheus door hem ondervonden bejegening van zijn persoon door de dienstleiding na het voorval.
3.2.7. De weergegeven (medische) bevindingen maken al met al zeker aannemelijk dat het meemaken van, onder meer, de kerkbrand heeft bijgedragen tot de klachten van appellant. Dat deze klachten in overwegende mate, zoals bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Reglement, door de gebeurtenissen op 23 maart 2003 zijn veroorzaakt, of zelfs maar hun hoofdoorzaak vinden in die gebeurtenissen in combinatie met eerdere incidenten die appellant heeft meegemaakt, komt echter niet uit de medische bevindingen naar voren. Die wijzen onmiskenbaar in de richting van de eerdergenoemde nasleep als hoofdoorzaak van de klachten. De omstandigheid dat psychiater Winters in een kennelijk achteraf in december 2010 gegeven aanvulling op zijn eerdere diagnose is ingegaan op het fenomeen ptss met verlaat begin, kan dat niet anders maken. Winters ziet in een zodanig verlaat begin kennelijk een verklaring voor het gegeven dat gezondheidspsycholoog Poelstra in zijn rapportage uit 2008 niet de diagnose ptss heeft gesteld. Echter, of de klachten van appellant nu wel, niet of ten dele onder de noemer ptss vallen, zij hebben zich wel degelijk ook in 2008 al gemanifesteerd. De door Winters gegeven aanvulling heeft daarbij slechts zijdelings betrekking op de vraag welke feitelijke gebeurtenissen tot die klachten hebben geleid, ten aanzien van welke vraag hij overigens zijn onder 3.2.5 geciteerde diagnose heeft gehandhaafd. Nu de diverse medische rapportages ten aanzien van de bedoelde vraag in grote lijnen als eenduidig zijn te beschouwen, ziet de Raad geen aanleiding om, zoals door appellant is gevraagd, zelf nog medisch onderzoek naar de oorzaak van de klachten te doen verrichten.
3.2.8. Voor de conclusie dat de meergenoemde nasleep, als de hoofdoorzaak van de klachten van appellant, op zichzelf beschouwd en naar objectieve maatstaven gemeten als buitensporig is te beschouwen is, ten slotte, geen plaats, hoe prangend overigens ook uit de gedingstukken naar voren komt dat appellant die nasleep subjectief als belastend en zelfs als ondraaglijk heeft ervaren. Verwezen wordt in dat verband naar de onder 1.2 weergegeven uitspraak van de Raad van 30 juli 2009, waaruit naar voren komt dat de werkgever met het stellen van voorwaarden aan het opnieuw tewerkstellen van appellant als Officier van Dienst, tegen de achtergrond van de conclusies uit de rapportage van de IOOV, niet onredelijk of anderszins onjuist heeft gehandeld. Van belang is voorts dat het gerechtshof ’s-Gravenhage, in navolging van de rechtbank ’s-Gravenhage, in een door appellant aangespannen civiele procedure de publicatie van de IOOV-rapportage als niet onrechtmatig jegens appellant heeft betiteld. Het bewuste arrest van het gerechtshof van 10 april 2012, LJN BW1986, vermeldt daarbij uitdrukkelijk dat genoemde rapportage weliswaar het handelen van appellant als Officier van Dienst op onderdelen als onvoldoende professioneel aanmerkt, maar dat de gehele brandweerorganisatie in [D.] in dat rapport een flinke veeg uit de pan krijgt. Juist het handelen van de Officier van Dienst werd in ernstige mate belemmerd door deze op onderdelen falende organisatie. Tekortkomingen als het op de bewuste 23e maart 2003 niet werken van de semafoon van de Hoofdofficier van Dienst kunnen, aldus het gerechtshof, appellant niet worden tegengeworpen en zijn hem ook niet tegengeworpen.
3.2.9. Al het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet kan worden gezegd dat de arbeidsongeschiktheid van appellant in overwegende mate haar oorzaak vindt in werkzaamheden of werkomstandigheden die als buitensporig zijn te betitelen. Nu om die reden niet kan worden gesproken van arbeidsongeschiktheid in en door de dienst, behoeft niet meer te worden ingegaan op de vraag of, en zo ja, in hoeverre appellant zich heeft ontrokken aan de verschillende vormen van nazorg die zijn geboden naar aanleiding van de kerkbrand. De Raad zal het inleidende beroep van appellant ongegrond verklaren.
4. De Raad ziet tot slot geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht ten
bedrage van € 224,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en B.J. van de Griend en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2013.
(getekend) J.Th. Wolleswinkel
(getekend) S.K. Dekker