Uitspraak
11/3232 WWB, 11/3233 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 19 april 2011, 10/1430 en 10/1667 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Deventer (college)
Datum uitspraak: 15 januari 2013
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.A. van Hoof, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2012. Appellante, daartoe ambtshalve opgeroepen, is verschenen, bijgestaan door mr. Van Hoof. Het college, daartoe eveneens ambtshalve opgeroepen, heeft zich laten vertegenwoordigen door F.J.M. Wijnberg.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante ontving vanaf 23 september 2009 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2. In het kader van het project Direct Werk is appellante op 24 november 2009 uitgenodigd om bij [S.] te verschijnen voor het tekenen van een arbeidsovereenkomst. Toen zij liet weten niet te zullen komen, is appellante bij brief van 24 november 2009 de gelegenheid geboden alsnog met dat doel te verschijnen op 3 december 2009, met de waarschuwing dat een verlaging van de bijstand van 100% gedurende twee maanden zou worden toegepast als zij niet zou komen. Bij besluit van 4 februari 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 juli 2010 (bestreden besluit 1), heeft het college de bijstand van appellante gedurende twee maanden verlaagd met 100% met ingang van
24 november 2009 op de grond dat appellante geweigerd heeft deel te nemen aan het project Direct Werk bij [S.].
1.3. Op 10 februari 2010 is appellante opnieuw uitgenodigd om bij [S.] een arbeidsovereenkomst van 32 uur per week te komen tekenen. Appellante is zonder tegenbericht niet bij [S.] verschenen. Bij brief van 10 februari 2010 is haar de mogelijkheid geboden dit verzuim te herstellen op 17 februari 2010, met de waarschuwing dat het opleggen van een maatregel van 100% gedurende vier maanden wordt overwogen als zij opnieuw weigert te tekenen. Omdat appellante wederom zonder tegenbericht niet bij [S.] was verschenen, is zij bij brief van 17 februari 2010 uitgenodigd voor een gesprek op 24 februari 2010 om haar te horen over een op te leggen maatregel. Ook op die afspraak is appellante zonder tegenbericht niet verschenen. Bij besluit van 24 februari 2009 (lees: 2010), na bezwaar gehandhaafd bij bestreden besluit 1, heeft het college de bijstand van appellante gedurende vier maanden verlaagd met 100% met ingang van 10 februari 2010 op de grond dat appellante geweigerd heeft deel te nemen aan het project Direct Werk bij [S.]. Daarbij heeft het college de maatregel in tijdsduur verdubbeld omdat appellante zich binnen twaalf maanden na het besluit van 4 februari 2010 opnieuw aan dezelfde verwijtbare gedraging schuldig heeft gemaakt.
1.4. Op 26 mei 2010 is appellante wederom uitgenodigd om bij [S.] een arbeidsovereenkomst van 32 uur per week te komen tekenen. Appellante is zonder tegenbericht niet bij [S.] verschenen. Bij brief van 26 mei 2010 is haar de mogelijkheid geboden dit verzuim op 3 juni 2010 te herstellen, met de waarschuwing dat het opleggen van een maatregel van 100% gedurende acht maanden wordt overwogen als zij opnieuw weigert te tekenen. Appellante is zonder tegenbericht niet bij [S.] verschenen. Bij besluit van 7 juni 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 2 september 2010 (bestreden besluit 2), heeft het college de bijstand van appellante gedurende acht maanden verlaagd met 100% met ingang van 10 juni 2010 op de grond dat appellante geweigerd heeft deel te nemen aan het project Direct Werk bij [S.]. Daarbij heeft het college de maatregel nogmaals verdubbeld omdat appellante zich binnen twaalf maanden na het besluit van 24 februari 2010 opnieuw aan dezelfde verwijtbare gedraging schuldig heeft gemaakt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB, voor zover van belang, is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling.
4.2. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover van belang, dat indien de belanghebbende de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De hiervoor bedoelde verordening is in dit geval de Afstemmingsverordening Wet Werk en Bijstand 2008 van de gemeente Deventer (Afstemmingsverordening).
4.3. Artikel 2, tweede lid, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat een maatregel wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
4.4. Artikel 9, tweede lid, aanhef en onder c, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat het in onvoldoende mate gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, en artikel 10, eerste lid, van de wet, waaronder begrepen arbeidsactivering als tussendoel en zorg, een gedraging betreft van de tweede categorie. Artikel 9, derde lid, aanhef en onder c, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat het niet of onvoldoende nakomen van de verplichting tot gebruik maken van de geboden re-integratie-instrumenten, voor zover dit heeft geleid tot het geen doorgang vinden of tot een voortijdige beëindiging van het re-integratietraject een gedraging betreft van de derde categorie. Artikel 9, vijfde lid, van de Afstemmingsverordening bepaalt dat het volledig weigeren gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op de arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, en artikel 10, eerste lid, van de wet een gedraging betreft van de vijfde categorie.
4.5. Op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Afstemmingsverordening wordt de maatregel bij een gedraging van de vijfde categorie vastgesteld op honderd procent van de bijstandsnorm gedurende twee maanden. In het tweede lid van artikel 10 van de Afstemmingsverordening is bepaald dat de duur van de maatregel, als bedoeld in het eerste lid, wordt verdubbeld indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel is opgelegd, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging van dezelfde of hogere categorie.
4.6. Niet in geschil is dat op appellante de verplichtingen, zoals genoemd in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de WWB van toepassing zijn en dat zij door te weigeren bij [S.] een arbeidsovereenkomst voor 32 uur per week te ondertekenen de verplichting genoemd onder b niet is nagekomen.
4.7. Het betoog van appellante dat de gedragingen die hebben geleid tot het opleggen van de eerste en de tweede verlaging haar niet kunnen worden verweten omdat haar onvoldoende was gebleken dat er voldoende kinderopvang zou zijn, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat door het college aan appellante is toegezegd dat er kinderopvang geregeld zou worden, zodat daarin voor appellante geen reden was gelegen om niet mee te werken.
4.8. Het betoog van appellante dat de gedragingen die hebben geleid tot het opleggen van de derde verlaging haar niet kunnen worden verweten, slaagt evenmin. Appellante heeft weliswaar gesteld dat haar in een gesprek op 18 mei 2010 een baan bij [R.] is aangeboden, dat zij te kennen heeft gegeven deze baan te willen accepteren en dat het college daar korte tijd later op is teruggekomen omdat [R.] een gepasseerd station is en appellante een baan heeft aangeboden bij [S.], maar deze stelling vindt geen steun in de gedingstukken. Ook anderszins heeft appellante deze stelling, die door het college uitdrukkelijk is weersproken, niet aannemelijk gemaakt.
4.9. Uit wat onder 4.6 tot en met 4.8 is overwogen, volgt dat het college terecht heeft aangenomen dat appellante zich ten aanzien van het nakomen van haar verplichting tot het gebruikmaken van de door het college aangeboden voorziening verwijtbaar heeft gedragen. Het college was, gelet op artikel 18, tweede lid, van de WWB, dan ook gehouden de bijstand van appellante overeenkomstig de Afstemmingsverordening te verlagen.
4.10. Het college heeft de handelwijze van appellante terecht gekwalificeerd als een gedraging van de vijfde categorie als bedoeld in artikel 9, vijfde lid, van de Afstemmingsverordening. Appellante kan niet worden gevolgd in haar betoog dat haar gedragingen ook kunnen worden geplaatst in de tweede of de derde categorie van de Afstemmingsverordening en dat deze onduidelijkheid in de Afstemmingsverordening tot willekeur en rechtsonzekerheid kan leiden. In het geval van appellante is immers sprake van het volledig weigeren gebruik te maken van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, van de WWB en niet van het in onvoldoende mate gebruikmaken van een dergelijke voorziening of het niet of onvoldoende nakomen van de verplichting daartoe.
4.11. Appellante heeft betoogd dat in de Afstemmingsverordening het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid tot een verlaging leidt van 100% gedurende een maand en daarom een lagere afstemming oplevert dan het niet meewerken aan een voorziening, wat niet de bedoeling kan zijn geweest van de wetgever. Ook dit betoog slaagt niet. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 8 juli 2008, LJN BD6943) stelt de gemeenteraad ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB regels voor het verlagen van de bijstand, bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de WWB. Het is de bedoeling van de wetgever geweest de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid toe te kennen voor het vaststellen van regels met betrekking tot onder meer het verlagen van de bijstand wegens het niet nakomen van aan de bijstand verbonden verplichtingen. De verordening dient met name criteria te bevatten om de hoogte en de duur van de verlaging te kunnen vaststellen. Met de in artikel 9 van de verordening vastgestelde regels met betrekking tot de hoogte en de duur van de maatregel heeft de gemeenteraad, anders dan appellante meent, op een aanvaardbare wijze uitvoering gegeven aan de hem in artikel 8 van de WWB toegekende verordenende bevoegdheid.
4.12. Uit 4.11 volgt dat de bij besluit van 4 februari 2010 vastgestelde verlaging met de hiervoor genoemde bepalingen in overeenstemming is.
4.13. Bij recidive wordt de periode van verlaging van de bijstand met toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Afstemmingsverordening verdubbeld. De door het college bij het besluit van 24 februari 2010 vastgestelde verlaging, waarbij rekening is gehouden met de bij besluit van 4 februari 2010 vastgestelde verlaging, is hiermee in overeenstemming.
4.14. Appellante heeft terecht aangevoerd dat het college bij het opleggen van de derde verlaging een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 10, tweede lid, van de Afstemmingsverordening. In artikel 10, tweede lid, van de Afstemmingsverordening is, kortweg, bepaald dat de duur van de maatregel, genoemd in het eerste lid, wordt verdubbeld als sprake is van recidive. Het college heeft in het onderhavige geval de maatregel tweemaal verdubbeld, namelijk van twee naar vier maanden en vervolgens van vier naar acht maanden. Uit de toelichting bij de Afstemmingsverordening blijkt dat op basis van het tweede lid van artikel 10 een recidivemaatregel slechts één maal kan worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom hetzelfde verwijtbare gedrag vertoont, zal de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van betrokkene.
4.15. Nu bij het opleggen van de tweede verlaging de recidivebepaling al is toegepast, verdraagt de wijze waarop het college bij het opleggen van de derde verlaging voor de tweede keer tot een verdubbeling in tijdsduur is overgegaan, zich niet met de tekst van en toelichting op artikel 10, tweede lid, van de Afstemmingsverordening. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van appellante tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
4.16. Vaststaat dat het college de bijstand van appellante met ingang van 10 augustus 2010 heeft beëindigd. De systematiek van de WWB verzet zich ertegen dat een verlaging van de bijstand wordt toegepast over een periode dat geen recht op bijstand meer bestaat. Dit betekent dat het college voor de gedragingen die aan de derde afstemming ten grondslag liggen, in bezwaar in beginsel slechts tot 10 augustus 2010 nog een verlaging zou mogen opleggen.
4.17. Appellante kan niet worden gevolgd in haar betoog dat de wijze van afstemmen, gelet op het feit dat zij in de periode van 24 november 2009 tot 10 augustus 2010, behoudens zestien dagen tussen de eerste en de tweede afstemming, geen bijstand heeft ontvangen, disproportioneel is en daarmee in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De rechtbank heeft terecht verwezen naar de vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 16 november 2010, LJN: BO4658). Aangenomen kan worden dat appellante en haar zoon door de verlaging van de bijstand feitelijk voor de duur van 8,5 maand beperkt zijn in de ontwikkeling van hun persoon in relatie tot anderen, maar niet is gebleken dat zij onevenredig nadelige gevolgen van die verlaging hebben ondervonden in verhouding tot de publieke belangen betrokken bij de afstemming van de bijstand. Daarbij is van belang dat appellante kennelijk door het lenen van geld van familie in de essentiële kosten van het bestaan heeft voorzien.
4.18. Gelet op wat onder 4.16 is overwogen, zal de Raad mede uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht zelf voorziend de derde verlaging van 100% in duur beperken tot twee maanden, te weten tot de periode van 10 juni 2010 tot 10 augustus 2010.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.416,-- in beroep en op € 944,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond voor zover het betrekking heeft op het besluit van 2 september 2010 en vernietigt dat besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 september 2010;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 2.360,--;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 194,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.H.M. Roelofs als voorzitter en E.C.R. Schut en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2013.
(getekend) R.H.M. Roelofs
(getekend) P.J.M. Crombach