Uitspraak
11/1062 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 5 januari 2011, 10/282 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Enschede (college)
Datum uitspraak: 10 januari 2013
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 november 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. C.G. Mensink, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. Höfte-Nijen Twilhaar, C. Kleine en I. Hemmers.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant was werkzaam bij de gemeente Enschede als [functie]. Over de jaren 2005 en 2006 zijn beoordelingen van zijn functioneren vastgesteld met als eindoordeel een score C (goed). Over 2007 is een beoordeling vastgesteld met als eindoordeel een score B (matig). Appellant heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen deze beoordelingen.
1.2. In februari 2008 is appellant begonnen aan een verkorte lerarenopleiding. In een persoonlijk ontwikkelingsplan met datering 3 februari 2008 heeft appellant deze keuze toegelicht. Appellant heeft in dat ontwikkelplan geschreven dat hij zichzelf niet nog 14 jaar zijn functie van [functie] zag uitoefenen. Binnen de gemeente Enschede zag appellant weinig ontwikkelmogelijkheden. Voor de laatste fase van zijn werkzame leven wilde appellant zich daarom oriënteren op een baan in het onderwijs. Het college heeft appellant studieverlof en een tegemoetkoming in de studiekosten verleend voor het volgen van de genoemde opleiding.
1.3. Over 2008 is een beoordeling van het functioneren van appellant opgemaakt met als eindoordeel een score B (matig). In deze beoordeling heeft de leidinggevende van appellant gesteld dat zij heeft moeten constateren dat een eindpunt is bereikt wat betreft de leerbaarheid op de taak relatiebeheer en de competenties communicatie en samenwerking. Hierdoor is appellant beperkt inzetbaar als [functie]. Appellant is, aldus verder de beoordeling, het meest in zijn element als hij kennis kan overdragen. Een functie vinden waarin hij dit goed kwijt zou kunnen is de opgave waar hij nu voor staat. In een brief aan appellant van 10 december 2008 heeft het college de aangehaalde passages uit de beoordeling nog eens herhaald en aangekondigd dat in januari 2009, na afloop van een oriënterende stage in het kader van de lerarenopleiding, nadere afspraken met appellant worden gemaakt over een traject richting een andere baan. Appellant heeft ook tegen de beoordeling over 2008 geen rechtsmiddelen aangewend.
1.4. In januari 2009 heeft appellant met zijn leidinggevende gesproken over een te volgen traject zoals bedoeld in de brief van 10 december 2008. Appellant heeft tijdens dat gesprek nogmaals aangegeven zich te willen richten op een baan buiten de gemeente Enschede, bij voorkeur in het onderwijs. In februari 2009 heeft appellant het theoretische gedeelte van de lerarenopleiding met goed gevolg afgerond. Vanaf maart 2009 liep hij twee dagen per week stage in het onderwijs. Binnen de gemeente had appellant vanaf dat moment een aangepast takenpakket.
1.5. In mei 2009 is een tussenbeoordeling van het functioneren van appellant vastgesteld, met als eindoordeel een score C (goed). Deze beoordeling had, gezien het aangepaste werkpakket van appellant, slechts betrekking op de volgende onderdelen: effectieve afhandeling casuïstiek, voortgang stage en inspanningen om een andere baan te vinden. In de beoordeling is daarom slechts een beperkt aantal competenties betrokken, namelijk die competenties die wezenlijk zijn geacht voor de afhandeling casuïstiek, te weten communicatie, zorgvuldigheid en besluiten nemen. In juli 2009 is een tweede tussenbeoordeling vastgesteld. Deze had eveneens slechts betrekking op de genoemde onderdelen en competenties. De eindscore van deze beoordeling is een score A (onvoldoende). Ter toelichting is gesteld dat in de beoordeling van mei 2009 is gekeken naar de wijze waarop appellant heeft meegewerkt aan het maken van afspraken over het aangepaste werkpakket, de afbouw van het relatiebeheer en het combineren van zijn werkzaamheden met het vinden van een nieuwe baan. In hoeverre deze afspraken ook werden nagekomen kon toen nog niet worden beoordeeld. Nadien is evenwel gebleken dat die nakoming onvoldoende is. Appellant gaat te veel zijn eigen gang, onttrekt zich aan sturing en houdt zich weinig aan teamafspraken. De ervaring is dat hij “ja” knikt of zwijgt, maar “nee” doet. Conclusie is dat het eindpunt is bereikt aan mogelijkheden om appellant op zijn werkplek te laten functioneren, zelfs met een aangepast werkpakket. Aangekondigd is dat zal worden toegewerkt naar ontslag per 1 september 2010. Appellant heeft ook tegen de beoordelingen van mei 2009 en juli 2009 geen rechtsmiddelen aangewend.
1.6. Op 31 juli 2009 heeft het college appellant in kennis gesteld van zijn voornemen om hem met toepassing van artikel 8:6 van het Enschedese Ambtenarenreglement (EAR), op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor zijn functie, ontslag te verlenen. Appellant heeft zijn zienswijzen omtrent dit voornemen kenbaar gemaakt. Bij besluit van 31 augustus 2009 heeft het college appellant op de genoemde grond, met ingang van 1 september 2010, ontslag verleend. De periode tot en met 31 augustus 2010 gold als re-integratiefase, gedurende welke inspanningen worden verricht tot het vinden van een andere passende functie.
1.7. Appellant heeft tegen het besluit van 31 augustus 2009 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 februari 2010 (bestreden besluit) heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad overweegt het volgende.
3.1. Het ontslagbesluit van 31 augustus 2009 is, namens het college, ondertekend door de adjunct-directeur Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. Appellant heeft betoogd dat deze niet bevoegd was om het besluit in mandaat te nemen. Dit betoog kan geen doel treffen, alleen al niet omdat, naar door appellant niet wordt betwist, het bestreden besluit geen bevoegdheidsgebreken kent. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 6 oktober 2011, LJN BV8026) wordt een aan een primair besluit klevend bevoegdheidsgebrek geacht te zijn geheeld indien de beslissing op het tegen dat besluit gerichte bezwaar op correcte wijze door of namens het bevoegde orgaan is genomen.
3.2. Appellant heeft, kort samengevat, aangevoerd dat de diverse beoordelingen van zijn functioneren niet dusdanig negatief zijn dat deze de conclusie van onbekwaamheid of ongeschiktheid rechtvaardigen. Hij stelt te zijn overvallen door de ontslagprocedure en heeft het vermoeden geuit dat aan zijn ontslag een heel andere reden, namelijk een in juni 2009 aangekondigde bezuinigingsronde, ten grondslag ligt, dan de wijze waarop hij zijn functie heeft vervuld.
3.2.1. Ook dit betoog slaagt niet. Het samenstel van beoordelingen vanaf 2007 laat genoegzaam zien dat de functievervulling door appellant, gedurende geruime tijd, op essentiële onderdelen tekortkomingen heeft vertoond. Zowel in 2007 als in 2008 was sprake van een eindoordeel “matig”. Een zodanig oordeel houdt, zo zegt de definitie van het begrip die op het beoordelingsformulier is weergegeven, in dat het functioneren op onderdelen onvoldoende is en duidelijk verbetering behoeft. Dat impliceert dat genoemde score niet als een voldoende score valt aan te merken. Ook het gegeven dat de score “matig” de op één na laagste score is in een reeks van vijf mogelijke scores, wijst daar niet op. In dat verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 25 mei 2000, LJN AA6849. De Raad deelt dus niet het standpunt van appellant dat een score “matig” als een score “net boven de streep” is te beschouwen. Dat het functioneren van appellant duidelijk verbetering behoefde, blijkt ook uit de uitvoerige toelichtingen die in de twee genoemde beoordelingen zijn gegeven op de daarin toegekende deelscores. Daaruit blijkt van aanzienlijke tekortkomingen in de communicatieve sfeer, van een in onaanvaardbare mate afstand nemen van de dienstleiding en van de collega’s en van een onvoldoende effectieve afhandeling van casuïstiek.
3.2.2. Aan de in mei 2009 vastgestelde tussentijdse beoordeling hecht de Raad niet die betekenis die appellant daaraan gehecht wil zien. Die beoordeling kent weliswaar een eindscore “goed”, maar zij laat geen werkelijke trendbreuk zien in het functioneren van appellant. De beoordeling heeft immers nadrukkelijk slechts een beperkte reikwijdte en moet worden bezien in het licht van enerzijds de in 2008 getrokken conclusie dat op onderdelen van de functievervulling een eindpunt was bereikt in de leerbaarheid van appellant, en anderzijds het wederzijdse streven van partijen naar voortzetting van het werkzame leven van appellant buiten de gemeente Enschede. De beoordeling, die overigens zeker niet vrij is van kritiek, stond aldus in het teken van de afbouw van werkzaamheden. De daarin gegeven positieve eindscore berust eerst en vooral op de ten aanzien van die afbouw op dat moment nog als constructief ervaren opstelling van appellant.
3.2.3. Dat de beoordeling uit mei 2009 met als eindscore “goed”, al in juli 2009 is gevolgd door een tweede tussentijdse beoordeling met als eindscore “onvoldoende”, is aldus minder onbegrijpelijk dan door appellant wordt gesteld. In de laatstgenoemde beoordeling is aangegeven, en van de zijde van het college is ter zitting van de Raad bevestigd, dat de bedoelde omslag te maken had met het gegeven dat appellant na mei 2009 weer is overgegaan tot het naar eigen inzicht en in strijd met vastgelegde werkafspraken uitvoeren van zijn werkzaamheden en dat hij zich weinig tot niets gelegen heeft laten liggen aan aanwijzingen van de dienstleiding. Aangezien de bewuste beoordeling, evenals de overige in geding gebrachte beoordelingen, in rechte vaststaat, heeft de Raad van dit een en ander uit te gaan. Ook het gegeven dat tussen de eerste en de tweede tussentijdse beoordeling niet de in artikel 3c:0:1:3, vierde lid, van het EAR genoemde periode van drie maanden heeft gelegen, kan in dit geding daarom niet van invloed zijn. Wel wordt nog opgemerkt dat het weerwoord van appellant ten aanzien van de kritiekpunten, er kort gezegd op neerkomende dat hij, appellant, zijn taakopdracht als [functie] rechtstreeks ontleende aan de wet, geenszins met zich brengt dat appellant de invulling van zijn wettelijke taken geheel naar eigen inzicht en zonder daarbij leiding te hoeven accepteren, gestalte mocht geven.
3.2.4. Al met al vormen de diverse beoordelingen een toereikende grondslag voor de conclusie van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de functievervulling. Niet gezegd kan daarbij worden dat onvoldoende verbeterkans is gegeven. De beoordeling over 2007 geeft een duidelijk inzicht in de geconstateerde tekortkomingen en benoemt daarbij herhaaldelijk en expliciet de noodzaak tot verbetering. Dat appellant ervoor heeft gekozen om zich niet primair op verbetering van zijn functioneren als [functie], maar eerst en vooral op verwerving van een functie buiten de gemeente Enschede te richten, doet er niet aan af dat de mogelijkheid tot bedoelde verbetering wel is geboden. De beoordeling over 2008 laat zien dat de benodigde verbetering is uitgebleven. Vanaf dat moment hebben partijen zich nog nadrukkelijker gericht op een einde van het dienstverband. Dat appellant met het ontslagvoornemen zou zijn overvallen, valt dan ook niet in te zien.
3.2.5. Het college kwam aldus de bevoegdheid toe om appellant op de gehanteerde grondslag ontslag te verlenen. Anders dan appellant, ziet de Raad op dit punt geen barrière in het toenmalige artikel 3c:0:1:2, derde lid, van het EAR, waarin was bepaald dat een structureel onvoldoende functioneren kon leiden tot overplaatsing dan wel beëindiging van het dienstverband - hetgeen volgens de toelichting aan de orde was in geval van meer dan één onvoldoende beoordeling. Om te beginnen geldt dat deze bepaling er (slechts) toe strekt aan te geven welke gevolgen aan slechte beoordelingen kunnen worden verbonden en op zichzelf geen afbreuk doet aan de bevoegdheid tot ontslagverlening zoals geregeld in artikel 8:6 van het EAR. Volgens vaste rechtspraak kan deze laatste bepaling ook worden toegepast zonder dat sprake is van een slechte formele beoordeling. Verwezen wordt voorts naar het overwogene onder 3.2.1 betreffende de kwalificatie “matig”, waaruit blijkt dat deze kwalificatie niet als een voldoende score kan worden gezien. Het college heeft uiteengezet dat de weergegeven zinsnede uit artikel 3c:0:1:2, derde lid, nog was gebaseerd op oude, thans niet meer gehanteerde kwalificaties, maar dat het toepassingsbereik ervan nimmer beperkt was tot de laagst mogelijke score, maar zich steeds uitstrekte tot alle kwalificaties beneden “normaal”. Inmiddels is artikel 3c:0:1:2 duidelijkheidshalve aangepast en spreekt het derde lid van deze bepaling van “een structureel onvoldoende en/of matig functioneren”.
3.2.6. Er is tot slot geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid van zijn ontslagbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Voor het vermoeden van appellant dat de in juni 2009 aangekondigde bezuinigingsronde de eigenlijke reden voor zijn ontslag heeft gevormd is geen enkele bevestiging gevonden, te minder nu, naar van de zijde van het college is toegelicht, de dienstleiding al geruime tijd vóór de interne bekendmaking van de besluitvorming betreffende die bezuinigingsronde, kennis droeg van de strekking daarvan. Alleen daarom al is niet aannemelijk dat deze besluitvorming iets van doen heeft gehad met de omslag van een eindscore “goed” naar een eindscore “onvoldoende” in juli 2009.
4. Het ontslag houdt in rechte stand. De rechtbank is terecht tot eenzelfde conclusie gekomen. Naar aanleiding van hetgeen appellant heeft aangevoerd over de motivering van de aangevallen uitspraak, wordt daarbij nog opgemerkt dat de rechter volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 6 april 2005, LJN AT4033) niet verplicht is om op alle door een belanghebbende aangevoerde argumenten afzonderlijk in te gaan. Hij mag zich beperken tot de kern van die argumenten. Niet gezegd kan worden dat in de aangevallen uitspraak aan die kern voorbij is gegaan. Dit mede in beschouwing genomen, komt de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking.
5. De Raad ziet tot slot geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en B.J. van de Griend en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2013.
(getekend) J.Th. Wolleswinkel
(getekend) S.K. Dekker