Uitspraak
11/7325 AW-T, 11/7333 AW-T, 11/7335 AW-T, 11/7336 AW-T, 11/7337 AW-T, 11/7338 AW-T, 11/7404 AW-T, 11/7405 AW-T, 11/7406 AW-T, 11/7407 AW-T, 11/7408 AW-T, 11/7445 AW-T
Datum uitspraak: 14 november 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Tussenuitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Maastricht van
9 november 2011, 09/2058, 10/733, 10/929, 10/930, 10/931, 11/165 (aangevallen uitspraak 1)
9 november 2011, 09/2058, 10/733, 10/929, 10/930, 10/931, 11/165 (aangevallen uitspraak 1)
en 10/928, (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Landgraaf (college)
PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroepen ingesteld. Zij hebben over en weer verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2013. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. B.J.L. Baas, advocaat. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Kerkhof, advocaat, en ir. J.M.C. Rijvers.
OVERWEGINGEN
1.1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Stb. 2012, 682) in werking getreden. Met deze wet zijn wijzigingen in onder meer de Algemene wet bestuursrecht en de Beroepswet aangebracht. Op grond van het overgangsrecht blijft op deze zaak het recht van toepassing zoals dat gold vóór 1 januari 2013.
1.2. Betrokkene is sinds 1 mei 1985 werkzaam bij de gemeente Landgraaf. Vanaf 1 oktober 2003 heeft hij de functie vervuld van teamleider [sector] bij de afdeling [afdeling] (salarisschaal 11a) en vanaf 1 december 2005 de functie van waarnemend afdelingshoofd voor het onderdeel [onderdeel], waarbij hij leiding heeft gegeven aan zeventien medewerkers. In deze functies is betrokkene positief beoordeeld.
1.3. In 2009 is een reorganisatie in gang gezet. Op de uitvoering hiervan is het Sociaal Plan “De toekomst in eigen hand” van toepassing. Als gevolg van de reorganisatie is de functie van betrokkene per 1 mei 2009 vervallen.
1.4. In het kader van zijn belangstelling voor de functie van afdelingshoofd Vergunningen heeft betrokkene op 5 februari 2009 een gesprek gehad met de Plaatsingsadviescommissie (PAC). Op basis van dit gesprek heeft de PAC het college geadviseerd betrokkene niet te benoemen in de functie van afdelingshoofd Vergunningen. Betrokkene heeft bedenkingen ingediend tegen het daarop gevolgde voornemen hem niet te benoemen. De PAC heeft in het kader van de bedenkingenprocedure het plaatsingsadvies gehandhaafd. Bij besluit van 29 april 2009 is betrokkene afgewezen voor de functie van afdelingshoofd Vergunningen. Hij heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften gemeente Landgraaf heeft de PAC op 14 september 2009 een aanvullend advies uitgebracht. Wederom is geadviseerd betrokkene niet te benoemen. Het college heeft hierop bij besluit van 14 oktober 2009 (bestreden besluit 1) het bezwaar gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de motivering en voor het overige ongegrond verklaard. Uit het bestreden besluit 1 blijkt het volgende. Het college heeft de adviezen van de PAC en de Commissie voor de bezwaarschriften overgenomen om de eventuele geschiktheid van betrokkene voor benoeming in de functie van afdelingshoofd Vergunningen door middel van een ontwikkelassessment te laten onderzoeken. Zonder de uitkomsten van een dergelijk onderzoek kan en zal het college, gelet op de twijfels over de benoembaarheid van betrokkene in die functie, niet tot benoeming over gaan. Betrokkene zal op korte termijn worden uitgenodigd om deel te nemen aan een ontwikkelassessment teneinde te laten bepalen of hij in potentie geschikt is of geschikt te maken is voor benoeming in de functie afdelingshoofd Vergunningen. Zonodig zal op basis van de uitkomsten van het ontwikkelassessment een nieuwe beslissing op bezwaar worden genomen met betrekking tot de benoeming, ter vervanging van bestreden besluit 1. Bij aangevallen uitspraak 1 is het beroep van betrokkene tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. Daarbij is door de rechtbank overwogen dat aan bestreden besluit 1 ernstige gebreken kleven, maar dat deze gebreken door de weigerachtige opstelling van betrokkene met betrekking tot het ondergaan van een ontwikkelassessment niet tot een gegrondverklaring kunnen leiden.
1.5. Bij besluit van 3 september 2009 is betrokkene afgewezen voor de door hem geambieerde functies van beleidsmedewerker maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling, senior beleidsmedewerker publiekszaken en senior beleidsmedewerker wijkgericht werken met onderscheidenlijk de salarisschalen 11, 11a en 11a. Betrokkene heeft daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft het bezwaar bij besluit van 20 april 2010 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard. Hieraan is, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Het is niet de bedoeling van het Sociaal Plan om in het kader van de plaatsingsprocedure een absolute voorrangspositie te verlenen aan leidinggevenden en/of medewerkers die niet zijn geplaatst in de functie van hun voorkeur. Degene die is benoemd voor de functie van beleidsmedewerker maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling, vB, verkeerde als boventallige in een gelijkwaardige positie als betrokkene en was onvoorwaardelijk benoembaar, terwijl betrokkene benoembaar was maar ontwikkelpunten had. De sollicitatie van betrokkene naar de twee andere functies is tijdens de procedure afgebroken, omdat betrokkene emotioneel niet in staat was de gesprekken te voeren. Hiernaast heeft betrokkene er in zijn brief van 10 juni 2009 uitdrukkelijk van afgezien gebruik te maken van de bedenkingenprocedure. Onder die omstandigheden heeft de PAC in redelijkheid kunnen adviseren om de andere geschikte kandidaten voor benoeming voor te dragen. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard en bestreden besluit 2 vernietigd. De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit zijn in stand gelaten op de grond dat betrokkene niet meer benoemd kan worden in de functies, omdat inmiddels anderen zijn benoemd. De rechtbank ziet geen redenen deze benoemingen te vernietigen.
1.6. Bij besluiten van 6 januari 2010, na bezwaar gehandhaafd bij besluiten van 11 mei 2010 (bestreden besluiten 3), zijn anderen dan betrokkene benoemd in de onder 1.5 genoemde functies. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 3 ongegrond verklaard.
1.7. Bij besluit van 10 mei 2010 is E benoemd in de functie van coördinator vrijwilligerscentrale. Betrokkene heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 17 januari 2011 (bestreden besluit 4) heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, maar het besluit van 10 mei 2010 gehandhaafd. Hieraan is ten grondslag gelegd dat betrokkene een voorrangspositie heeft en dat het op de weg van het college had gelegen hem van de vacature op de hoogte te stellen en de mogelijkheid te bieden te reageren. Er is echter geen aanleiding de benoeming van E te herroepen, omdat haar geschiktheid voor de betreffende functie buiten discussie staat. Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Hiertoe is overwogen dat het college in strijd met de regelgeving betrokkene niet in de gelegenheid heeft gesteld te solliciteren naar de functie van coördinator vrijwilligerscentrale.
1.8. Met ingang van 6 april 2009 is betrokkene uitgevallen wegens ziekte. Bij besluit van
21 oktober 2009 is de bezoldiging van betrokkene wegens langdurige ziekte met ingang van 24 oktober 2009 verlaagd naar 90%. Betrokkene heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 mei 2010 (bestreden besluit 5) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan is ten grondslag gelegd dat er geen aanleiding is de arbeidsongeschiktheid te kwalificeren als ontstaan in en door de dienst. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van betrokkene ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat geen sprake is van een abnormaal of excessief karakter van de werkzaamheden of de werkomstandigheden.
1.9. Betrokkene is uiteindelijk met ingang van 6 oktober 2010 voor de duur van een jaar geplaatst als beleidsmedewerker grondzaken en eigendommen.
2.
Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1, voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond is verklaard, de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 2 in stand zijn gelaten en de beroepen tegen de bestreden besluiten 3 ongegrond zijn verklaard. Betrokkene heeft voorts hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 2, waarbij het beroep tegen bestreden besluit 5 ongegrond is verklaard. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen aangevallen uitspraak 1, voor zover daarbij de beroepen tegen de bestreden besluiten 2 en 4 gegrond zijn verklaard en die besluiten zijn vernietigd.
3.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De afwijzing voor de functie van afdelingshoofd Vergunningen
3.1.
Uit bestreden besluit 1 volgt dat het college de uitkomsten van een ontwikkelassessment nodig achtte om te bepalen of betrokkene in potentie geschikt was of geschikt was te maken voor benoeming in de functie van afdelingshoofd Vergunningen. Nu de besluitvorming over die benoeming aldus nog niet was afgerond, heeft het college ten onrechte het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hier komt bij dat appellant ook nadien, zoals het college ter zitting heeft erkend, nimmer in de gelegenheid is gesteld een ontwikkelassessment te laten afnemen. Bestreden besluit 1 is dan ook in strijd met het vereiste van zorgvuldigheid tot stand gekomen.
De afwijzing voor de functies van Beleidsmedewerker maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling, van beleidsmedewerker publiekszaken en van senior beleidsmedewerker wijkgericht werken
3.2.
Betrokkene heeft met verwijzing naar de inleiding van het Sociaal Plan aangevoerd dat hij conform de aanhef “Wat zijn de voorziene gevolgen” onder punt 7 in de knel is geraakt en absolute voorrang heeft op benoeming in een vergelijkbare passende functie.
3.3.
De Raad deelt de conclusie van de rechtbank dat de term “absolute voorrang” zo dient te worden gelezen dat betrokkene, na het vervallen van zijn oude functie en het niet benoemen in een functie van het tweede echelon, in alle gevallen een voorrangsrecht had als bedoeld onder punt 7 in de inleiding van het Sociaal Plan. Dit geldt eveneens voor andere medewerkers wier functie in de reorganisatie is komen te vervallen.
3.4.
Met betrekking tot de functie van beleidsmedewerker maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling is de Raad van oordeel dat betrokkene en de andere kandidaat, vB, een gelijke uitgangspositie hadden. Ook vB had een voorrangsrecht. Dat vB slechts een parttime dienstverband had doet daar niet aan af. Ten aanzien van vB staat vast dat hij onvoorwaardelijk benoembaar was in de functie. Betrokkene was onder voorwaarden, met enige ontwikkelpunten benoembaar. Op grond hiervan was het college gerechtigd voorbij te gaan aan het voorrangsrecht van betrokkene, hem af te wijzen en over te gaan tot benoeming van vB.
3.5.
Ten aanzien van de functies van senior beleidsmedewerker publiekszaken en senior beleidsmedewerker wijkgericht werken heeft betrokkene de sollicitatieproceduregesprekken afgebroken, omdat hij emotioneel gezien niet meer in staat was deze te voeren. Vervolgens heeft hij zich ziek gemeld. Van een expliciete terugtrekking uit de procedure is echter nooit sprake geweest. Slechts enkele weken later heeft het college voornemens geuit tot benoeming van twee anderen. Hoewel de Raad met de rechtbank van oordeel is dat er geen aanleiding is de benoemingsprocedure tijdens ziekte van betrokkene blijvend op te schorten, acht de Raad het onzorgvuldig dat de procedure op deze wijze zonder betrokkene is voortgezet, temeer nu hij een absolute voorrangspositie genoot en de ziekmelding verband hield met het gesprek bij de PAC. Het had dan ook op de weg van het college gelegen om betrokkene bij de procedures te blijven betrekken en niet zonder meer over te gaan tot afwijzing van betrokkene en benoeming van twee anderen.
3.6.
Uit 3.2 tot en met 3.5 volgt dat bestreden besluit 2 terecht is vernietigd. De rechtbank heeft echter ten onrechte de rechtsgevolgen in stand gelaten op de grond dat betrokkene feitelijk niet meer in de functies benoemd kan worden, omdat inmiddels anderen zijn benoemd. Benoeming van een ander in de functies staat er op zichzelf niet aan in de weg dat het college gehouden zal kunnen zijn (ook) betrokkene in (een van) die functies te benoemen. Het is aan het college om voor de ontstane situatie als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming een oplossing te zoeken, bijvoorbeeld in de vorm van een schadevergoeding.
Het benoemen van een ander dan betrokkene in de functies van beleidsmedewerker maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling, senior beleidsmedewerker publiekszaken en senior beleidsmedewerker wijkgericht werken
3.7.
Een ambtenaar als betrokkene kan volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB
25 februari 1999, ECLI:NL:CRVB:1999:ZB8194) over artikel 8:4, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht, tegen een besluit of benoeming van een ander slechts beroep instellen of bezwaar maken indien en voor zover dat besluit geacht moet worden een ten aanzien van hem als zodanig genomen besluit (weigering) te behelzen waardoor hij rechtstreeks in zijn belang is getroffen.
3.8.
Een besluit om betrokkene niet te benoemen in de door hem geambieerde drie functies is reeds vervat in de tot betrokkene gerichte en onder 3.2 tot en met 3.6 besproken besluiten hem niet te benoemen als beleidsmedewerker maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling, senior beleidsmedewerker publiekszaken en senior beleidsmedewerker wijkgericht werken. Om die reden ziet de Raad geen aanleiding om in de benoemingsbesluiten van de drie anderen (nogmaals) een weigering te lezen om betrokkene te benoemen in de geambieerde functies. Het college had de bezwaren niet-ontvankelijk moeten verklaren.
Het niet in de gelegenheid stellen te solliciteren naar de functie van coördinator vrijwilligerscentrale en het benoemen van een ander op die functie
3.9.
Het college heeft erkend dat betrokkene ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld te solliciteren naar de functie van coördinator vrijwilligerscentrale. Bestreden besluit 4 is terecht vernietigd. De stelling van het college dat de rechtbank de rechtsgevolgen in stand had moeten laten, gelet op de nadien voltooide benoemingen, slaagt niet. Hetgeen de Raad heeft overwogen in 3.6 is hier van overeenkomstige toepassing.
Korting bezoldiging
3.10. Ingevolge artikel 7:3, eerste lid, van de ARL heeft de ambtenaar bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte of gebrek vanaf de eerste dag van die ongeschiktheid gedurende de eerste zes maanden recht op doorbetaling van zijn volledige bezoldiging. Ingevolge het zevende lid van dit artikel behoudt de ambtenaar ook na afloop van de termijn van zes maanden recht op doorbetaling van zijn volledige bezoldiging bij arbeidsongeschiktheid in en door de dienst.
3.11.
Volgens vaste rechtspraak (CRvB 24 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7194) moeten bij de toepassing van een regeling als in geding eerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, worden geobjectiveerd. Naarmate de ziekte, zoals in dit geval, in sterkere mate van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden - objectief bezien - een buitensporig karakter dragen. Pas nadat is vastgesteld dat de aard van het werk dan wel de omstandigheden waaronder dat moest worden verricht - objectief beschouwd - als buitensporig moeten worden aangemerkt, komt de vraag aan de orde of tussen die werkomstandigheden en de ontstane psychische arbeidsongeschiktheid een oorzakelijk verband aanwijsbaar is.
3.12.
Er zijn onvoldoende aanknopingspunten voor het standpunt van betrokkene dat de werkomstandigheden zijn ziekte hebben veroorzaakt. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat in het geval van betrokkene geen sprake is geweest van normale perikelen rondom een reorganisatie en dat een aantal gebeurtenissen niet is aan te merken als het gebruikelijke ongemak in een ambtelijke organisatie. Het college is onder meer tekortgeschoten in de wijze van communiceren over vrijgekomen functies en heeft procedures ten aanzien van betrokkene uit het oog verloren. Ook heeft het college vacatures ingevuld op een wijze die niet zal hebben bijgedragen aan de gemoedsrust van betrokkene. Dat betrokkene deze gebeurtenissen als belastend heeft ervaren staat buiten kijf. Van een abnormaal of excessief karakter van de werkzaamheden of werkomstandigheden is echter objectief bezien geen sprake. Daarbij is van belang dat betrokkene ervan op de hoogte was dat hij in het kader van de reorganisatie een baangarantie had.
3.13.
Uit 3.11 en 3.12 volgt dat betrokkene geen recht had op doorbetaling op grond van artikel 7:3, zevende lid, van het ARL.
3.14.
De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het college op te dragen de gebreken in de bestreden besluiten 1 tot en met 4 te herstellen. Mede gelet op het verhandelde ter zitting wijst de Raad uitdrukkelijk op de mogelijkheid om het geschil door middel van de toekenning van een financiële vergoeding tot een eind te brengen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep draagt het college op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in bestreden besluiten 1 tot en met 4 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en E.J.M. Heijs en
C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 november 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) O.P.L. Hovens