Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
13/793 AW, 13/794 AW, 13/1256 AW
Meervoudige kamer
Uitspraak in de gedingen tussen
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Veiligheid en Justitie (verweerder)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 juni 2012, kenmerk PaG/HRM/7977 (bestreden besluit 1).
Appellant heeft tevens beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op zijn bezwaar tegen een besluit van verweerder van 12 maart 2012. Bij besluit van 26 september 2012, kenmerk PaG/HRM/7997, heeft verweerder op dit bezwaar beslist (bestreden besluit 2).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 augustus 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. G.M. Terlingen, advocaat. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. van Arkel, advocaat, en door mr. C.A. Nooy en mr. I.J.E.H.C. Degeling.
OVERWEGINGEN
1.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant was werkzaam bij de Belastingdienst. Hij is voor de periode van 1 april 2011 tot 1 april 2012 gedetacheerd bij het Openbaar Ministerie (OM), parket Den Haag. Bij besluit van 14 april 2011 heeft verweerder hem voor die periode benoemd tot honorair (onbezoldigd) plaatsvervangend officier van justitie (OvJ). Daarbij is onder meer bepaald dat na evaluatie de mogelijkheid tot verlenging bestaat.
1.2.
Op 12 december 2011 heeft appellant een gesprek gehad met onder andere de plaatsvervangend hoofdofficier (HOvJ). Daarbij zijn signalen aan de orde gesteld dat appellant in een gesprek bij het parket Rotterdam, waar hij zijn opleiding mogelijk zou voortzetten, heeft gezegd dat hij in Den Haag slecht wordt begeleid. Blijkens het door de dienst gemaakte verslag heeft appellant verklaard dit niet te herkennen. Hij was verrast doordat hij in Rotterdam te horen kreeg dat zijn overstap daar als een tweede kans werd gezien. Naar zijn idee had de overstap te maken met het beëindigen van de werkzaamheden van zijn opleidster in Den Haag. Wat betreft de tekortkomingen in zijn functioneren ligt de schuld bij hemzelf en wil hij deze beslist niet neerleggen bij zijn opleidster. Hij heeft alleen gezegd dat hij veel zittingen had en weinig samen met de opleidster op de kamer heeft gezeten. Vervolgens is nog aan de hand van een concreet voorval besproken dat appellant moeite heeft om aan te geven wat er echt door hem heen gaat. Het probleem van appellant zit in houding en gedrag: openheid, leerbaarheid, luisteren, feedback durven ontvangen en het oppakken van de rol van OvJ, aldus de HOvJ.
1.3.
Op 15 december 2011 heeft opnieuw een gesprek plaatsgevonden. Daarin heeft de HOvJ aangegeven dat zij berichten heeft ontvangen dat appellant zich tijdens een cursus Europees recht op 13 of 14 december tegenover medecursisten negatief heeft uitgelaten over het OM, over zijn leidinggevende en over zijn opleidster. Appellant heeft volgens het gespreksverslag geantwoord dat hij niet negatief is geweest over het parket Den Haag of over het OM. Hij heeft tijdens de cursus gesproken over een autopsie die hij heeft bijgewoond en die veel indruk op hem heeft gemaakt. Anders dan hem wordt verweten, heeft hij echter niet geklaagd dat hij gedwongen is de autopsie bij te wonen. Ook heeft hij niet gezegd dat hij ervan baalt dat hij bij het team Haaglanden Zuid geen kamer heeft. Op de vraag of de betrokken zegsvrouw, collega F, dus liegt, heeft hij met "Ja" geantwoord. Daarop heeft de HOvJ te kennen gegeven dat zij het vertrouwen in appellant heeft verloren. Zij vindt appellant ongeschikt tot het uitoefenen van zijn functie. Hem wordt de toegang tot het gebouw ontzegd. Het gaat nu om een integriteitsschending. Daarbij heeft de HOvJ nog gewezen op een "oud" voorval, waarbij appellant zich in de Randstadrail negatief over het OM heeft uitgelaten. Dit gesprek is toen opgevangen door een rechter, die de HOvJ hierover heeft gebeld. De rechter was geschokt over de manier waarop appellant over het OM sprak met een ander persoon.
1.4.
Bij besluit van 18 december 2011 heeft verweerder appellant met toepassing van artikel 77, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) de toegang tot zijn werkplek ontzegd voor de duur van het onderzoek naar vermoedelijke integriteitsbreuk.
1.5.
Bij brief van 3 januari 2012 heeft verweerder het voornemen uitgesproken om appellant uit zijn functie te ontheffen door zijn detachering en opleiding voortijdig te beëindigen en de benoeming tot plaatsvervangend OvJ in te trekken. Daarbij heeft verweerder tevens besloten de ontzegging van de toegang te verlengen tot 1 februari 2012.
1.6.
Bij besluit van 30 januari 2012 heeft verweerder, na van de zienswijze van appellant te hebben kennis genomen, de ontzegging van de toegang verder verlengd tot en met 31 maart 2012.
1.7.
Bij besluit van 12 maart 2012 heeft verweerder, overeenkomstig het voornemen, appellant per direct ontheven uit zijn functie door de detachering en de opleiding tot OvJ voortijdig te beëindigen.
1.8.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 18 december 2011, 3 januari 2012 en 30 januari 2012 gegrond verklaard, deze besluiten herroepen en de periode van 18 december 2011 tot en met 31 maart 2012 aangemerkt als buitengewoon verlof als bedoeld in artikel 33e van het ARAR.
1.9.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het besluit van 12 maart 2012 ongegrond verklaard. Daarbij is de ingangsdatum gewijzigd, in die zin dat sprake is van een beëindiging van rechtswege per 1 april 2012.
1.10.
Bij brief van 27 september 2012 heeft appellant bij de Raad beroep ingesteld tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar tegen het besluit van 12 maart 2012.
2.
In beroep komt de Raad tot de volgende beoordeling.
Niet tijdig beslissen
3.
Het onder Procesverloop en 1.10 vermelde beroep tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar is ingesteld daags nadat die beslissing op bezwaar, in de vorm van het bestreden besluit 2, was genomen. Het beroep moet daarom niet-ontvankelijk worden verklaard, maar zal met toepassing van artikel 6:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede worden aangemerkt als gericht tegen het bestreden besluit 2.
Wettelijke grondslag
4.
Appellant is door de Belastingdienst gedetacheerd bij het OM voor het volgen van een opleiding tot OvJ. Verweerder heeft appellant benoemd tot plaatsvervangend OvJ en hem
- kort gezegd - in een opleidingsfunctie geplaatst. Naar vaste rechtspraak moet zo'n door het inlenend bestuursorgaan verstrekte taakopdracht, gegeven de aard en de inhoud daarvan, op één lijn worden gesteld met een tijdelijke aanstelling (CRvB 14 februari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC5617). Appellant heeft dus gedurende de detachering, naast zijn ambtelijke rechtsverhouding met de Belastingdienst (ministerie van Financiën), ook een tijdelijke ambtelijke rechtsverhouding met verweerder verkregen.
4.1.
De Raad volgt verweerder niet in diens betoog dat de hier aan de orde zijnde maatregelen moeten worden bezien in het kader van de rechtsverhouding met de Belastingdienst. Het gaat om besluiten die verweerder als inlenend bestuursorgaan heeft genomen en die specifiek betrekking hebben op de rechtspositie van appellant als plaatsvervangend OvJ en daarmee als rechterlijk ambtenaar binnen het OM. Deze rechtspositie wordt beheerst door het bepaalde bij en krachtens de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra). De Belastingdienst staat daar buiten.
4.2.
Dit betekent dat hier sprake is van besluiten waarbij appellant als (gewezen) rechterlijk ambtenaar als zodanig belanghebbende is. Op grond van artikel 47, eerste lid, van de Wrra, zoals deze destijds luidde, is de Raad dan ook bevoegd om in eerste en enige aanleg over de geschillen te oordelen.
4.3.
Het vorenstaande betekent tevens dat verweerder ten onrechte toepassing heeft gegeven aan bepalingen uit het ARAR. Reeds hierom kunnen de bestreden besluiten niet in stand blijven. Bij de verdere beoordeling zal de Raad in de gedingstukken voorkomende verwijzingen naar het ARAR zoveel mogelijk opvatten als verwijzingen naar overeenkomstige bepalingen in - met name - de Wrra en het Besluit rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Brra).
Inhoudelijke beoordeling
5.
Gelet op hetgeen onder 1.8, 1.9 en 3 is overwogen, is thans in geschil het verlenen van buitengewoon verlof over het tijdvak van 18 december 2011 tot en met 31 maart 2012, alsmede het niet verlengen van de opleiding en van de benoeming tot plaatsvervangend OvJ per 1 april 2012. Het niet verlengen van de detachering is niet aan de orde, nu de dienstbetrekking van appellant bij de Belastingdienst per 1 april 2012 is geëindigd.
5.1.
De tijdelijke ambtelijke rechtsverhouding tussen partijen was erop gericht dat appellant tot OvJ zou worden opgeleid en als zodanig zou gaan werken. Daartoe was in eerste instantie een opleidingstermijn van een jaar afgesproken. Bij nog onvoldoende functioneren zou deze opleidingstermijn onder omstandigheden kunnen worden verlengd. Bij het bestreden besluit 2 is van zo'n verlenging afgezien, om redenen die erop neerkomen dat appellant niet heeft voldaan aan redelijkerwijs door verweerder te stellen eisen en verwachtingen.
5.2.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn de tekortkomingen van appellant in het functioneren als OvJ niet doorslaggevend geweest. Als het daarbij was gebleven, zou de opleiding niet voortijdig zijn afgebroken en zou de opleidingstermijn naar alle waarschijnlijkheid zijn verlengd. Het gaat verweerder om de integriteit van appellant, om zijn houding en gedrag. De verwijten spitsen zich toe op de onder 1.2 en 1.3 omschreven negatieve uitlatingen die appellant in de Randstadrail, bij het parket Rotterdam en op een cursus Europees recht zou hebben gedaan. Vooral is betekenis toegekend aan zijn latere ontkenningen in de gesprekken op 12 en 15 december 2011, die suggereren dat anderen over zijn uitlatingen hebben gelogen. Daardoor is dusdanige twijfel aan de betrouwbaarheid van appellant gerezen dat verweerder het noodzakelijk in een OvJ te stellen vertrouwen heeft verloren en het niet meer verantwoord acht om appellant als zodanig te laten optreden.
5.3.
De Raad onderschrijft - ten volle - het uitgangspunt van verweerder dat van een OvJ een hoge mate van waarheidslievendheid en betrouwbaarheid mag worden verwacht. Het betreft een magistraat die met grote zelfstandigheid optreedt en wiens integriteit boven alle twijfel verheven dient te zijn. Dit neemt niet weg, dat het oordeel dat in dit opzicht niet aan redelijkerwijs te stellen eisen en verwachtingen is voldaan moet berusten op concrete en deugdelijk vastgestelde gegevens, die dit oordeel kunnen dragen.
5.4.
Aan deze maatstaf is in dit geval niet voldaan. Niet in geschil is, dat appellant op zichzelf gegronde redenen had om zich te beklagen over de lange wachttijd voor een opleidingsplaats en over de verbrokkelde wijze waarop zijn begeleiding gestalte heeft gekregen. Het gesprek in de Randstadrail moet in dit licht worden bezien en was op zijn minst voor verschillende waardering vatbaar. Uit de verklaring van appellants toenmalige gesprekspartner B komt naar voren dat appellant zijn bezwaren tegen de lange wachttijd op nette wijze heeft verwoord en over het OM geen ongepaste taal heeft gebruikt. Het gesprek in de Randstadrail heeft ook niet aan het toewijzen van een opleidingsplaats in de weg gestaan.
Verder is duidelijk geworden dat kort vóór de gesprekken van 12 en 15 december 2011 nieuwe afspraken over de opleiding waren gemaakt, die appellant het gevoel gaven dat de negatieve spiraal waarin hij verkeerde zou worden doorbroken. Tegen deze achtergrond is goed verklaarbaar dat appellant tegenover de HOvJ deed blijken tevreden te zijn over zijn
- actuele - opleidingssituatie, maar in ander verband kritische kanttekeningen bleef plaatsen bij zijn opleiding tot dan toe. De hierop betrekking hebbende verklaringen van collega's zijn door appellant niet zonder meer ontkend, maar in belangrijke mate genuanceerd, op een wijze die past in het vorenstaande beeld en die de Raad ook overigens overtuigend voorkomt. Leugenachtigheid of onbetrouwbaarheid kan daaruit niet worden afgeleid. Ongepaste kritiek op de organisatie evenmin. Het gesprek bij het parket Rotterdam, waar het ging over voortzetting van de opleiding, gaf alle aanleiding om knelpunten uit het verleden toe te lichten. De cursus vormde een setting waarbinnen met collega's ook opgedane ervaringen mochten worden uitgewisseld. Appellant had zijn woorden wellicht zorgvuldiger kunnen kiezen, maar mocht ook rekenen op een zekere mate van vertrouwelijkheid. Dat het OM in een glazen huis functioneert - wat daarvan verder zij - rechtvaardigt nog niet dat ter zake doende kritiek aanleiding geeft tot uitstoting uit de gelederen.
5.5.
Onder deze omstandigheden was er onvoldoende aanleiding om de opleiding voortijdig af te breken en te verhinderen dat appellant nog als OvJ zou optreden. Dat ontzegging van de toegang een te zwaar middel was, staat tussen partijen vast. De daartoe strekkende besluiten zijn om die reden door verweerder zelf herroepen. Omzetting in buitengewoon verlof, zoals bij het bestreden besluit 1 is geschied, is echter geen adequate manier om deze onterechte ontzegging te repareren. Niet alleen verdraagt het karakter van een ordemaatregel zich in het algemeen niet met een oplegging met terugwerkende kracht (CRvB 23 juni 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR0128), maar ook neemt het buitengewoon verlof niet weg dat appellant feitelijk drieënhalve maand van zijn opleidingsjaar - en daarmee een belangrijke kans op verbetering van zijn functioneren - heeft moeten missen.
5.6.
Ook om deze redenen kunnen de bestreden besluiten niet in stand blijven.
Afdoening
6.
De conclusie luidt dat de beroepen gegrond zijn. De bestreden besluiten zullen worden vernietigd.
6.1.
De primaire besluiten tot ontzegging van de toegang en verlenging van die ontzegging zullen opnieuw worden herroepen, zonder daarvoor een ander besluit in de plaats te stellen.
6.2.
Wat betreft het niet verlengen van de opleiding en de benoeming tot plaatsvervangend OvJ, is ter zitting gebleken dat het geven van een opdracht om opnieuw op het bezwaar te beslissen verweerder hooguit aanleiding zou geven tot het toekennen van schadevergoeding, maar niet tot plaatsing in een verlengd opleidingstraject. De Raad acht dit niet aanvaardbaar. Er is niets naar voren gekomen op grond waarvan het onverantwoord zou zijn om appellant als OvJ te laten optreden. Daarvan uitgaande, is er thans geen goede grond om hem uit het OM te weren. Het is duidelijk dat binnen de parketten Den Haag en Rotterdam voor appellant vooralsnog geen vruchtbare loopbaan is weggelegd, maar het gezagsbereik van verweerder strekt zich ook uit over alle andere parketten in Nederland. Voor zover verweerder meent dat op grond van de onderhavige kwesties aan appellants imago bij zijn collega's van het OM een smet kleeft, die verdere samenwerking zou kunnen bemoeilijken, ligt het juist op zijn weg om daartegen krachtig stelling te nemen. Gelet hierop en mede gezien het belang van finale geschillenbeslechting, zal de Raad toepassing geven aan artikel 8:72, vierde lid (oud), van de Awb en zelf in de zaak voorzien als volgt.
6.3.
Het primaire besluit van 12 maart 2012 zal worden herroepen. De Raad zal appellant op grond van artikel 2, derde lid, van de Wrra voor bepaalde tijd benoemen tot plaatsvervangend OvJ, ter voortzetting van zijn opleiding tot OvJ. Deze bepaalde tijd wordt gesteld op één jaar. Daartoe neemt de Raad in aanmerking dat appellant gedurende zijn eerste opleidingstermijn met drieënhalve maand is tekortgedaan, dat hij normaal gesproken zes maanden verlenging van die termijn zou hebben gekregen en dat hij enige tijd nodig heeft om zich opnieuw in het opleidingstraject in te werken. Verweerder zal de ingangsdatum van de benoeming in overleg met appellant bepalen, welke niet later zal worden gesteld dan op 1 januari 2014. Verweerder zal voorts een parket aanwijzen waar appellant in opleiding wordt genomen, maar niet het parket Den Haag of het parket Rotterdam. Aan de benoeming zullen de gebruikelijke bezoldiging en verdere rechtspositie voor een OvJ in opleiding worden verbonden, zoals nader door verweerder te bepalen.
6.4.
Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt dat deze benoeming door de Raad geen beletsel vormt voor het treffen van rechtspositionele maatregelen door verweerder, indien gebreken in functioneren, houding of gedrag van appellant daartoe alsnog aanleiding zouden geven.
7.
De Raad acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant tot een bedrag groot € 472, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het uitblijven van een beslissing op het bezwaar tegen het besluit
van 12 maart 2012 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 25 juni 2012 en 26 september 2012 gegrond en
vernietigt deze besluiten;
- herroept de primaire besluiten van 18 december 2011, 3 januari 2012, 30 januari 2012 en
12
maart 2012, benoemt appellant voor de duur van één jaar tot plaatsvervangend officier
van justitie, en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
draagt verweerder op om ter uitvoering van het vorenstaande zo spoedig mogelijk in overleg
met appellant een ingangsdatum vast te stellen, een parket aan te wijzen en alle verder
noodzakelijke maatregelen te treffen, met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 6.3
is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 472,;
- bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem in beroep betaalde griffierecht van
€ 312,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2013.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) P.J.M. Crombach
HD
Q