Uitspraak
09/6947 AOW + 09/6948 AOW (gerectificeerde uitspraak )
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van
25 november 2009, 08/2108, 08/2110 en 08/2112 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (appellant)
[Betrokkene 1] te [woonplaats] (betrokkene 1)
[Betrokkene 2] te [woonplaats] (betrokkene 2)
Datum uitspraak 28 december 2012.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkenen heeft mr. J.B.J. de Bruyn, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 1 mei 2012 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Minister) een vraag van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 november 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A. Slovacek en F.M. Aalders. Betrokkene 2 is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. De Bruyn, voornoemd.
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene 1 is [in] 1923 geboren en aan hem is met ingang van 1 juli 1988 door appellant een ouderdomspensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) voor een alleenstaande toegekend. Bij betrokkene 1 is een dementerend beeld vastgesteld. Door het Centrum indicatiestelling zorg is in 2006 voor hem een indicatie vastgesteld voor persoonlijke verzorging, verpleging en ondersteunende begeleiding dagprogramma.
1.2. Betrokkene 2, geboren [in] 1942, is een broer van betrokkene 1. Vanaf 19 februari 2007 heeft betrokkene 2 zijn broer verzorgd in zijn eigen woning. De woning van betrokkene 1 is toen aangehouden. In de loop van december 2008 is betrokkene 1 in een verpleeghuis opgenomen. Appellant heeft met ingang van oktober 2007 een ouderdomspensioen ingevolge de AOW voor een alleenstaande toegekend aan betrokkene 2.
1.3. Appellant heeft in februari 2008 vernomen dat betrokkenen op één adres woonden. Naar aanleiding van een verzoek van appellant om inlichtingen is toen namens betrokkenen aangevoerd dat sprake is van een gezamenlijke huishouding vanwege de hulpbehoevendheid van betrokkene 1 en is verzocht om toepassing van de uitzonderingsregel voor hulpbehoevendheid in de AOW.
1.4. Bij besluiten van 29 april 2008 heeft appellant de aan betrokkenen toegekende ouderdomspensioenen voor een alleenstaande herzien naar pensioenen voor een persoon die een gezamenlijke huishouding voert met een andere persoon. Daarbij is het pensioen van betrokkene 1 per 1 mei 2008 herzien en dat van betrokkene 2 per 1 oktober 2007.
1.5. Bij besluiten van 22 oktober 2008 (bestreden besluiten) heeft appellant de bezwaren van betrokkenen tegen de besluiten van 29 april 2008 ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat betrokkenen een gezamenlijke huishouding vormen, maar dat zij niet voldoen aan de voorwaarden genoemd in artikel 17, tweede lid, van de AOW (ook te noemen: zorgregeling AOW), omdat betrokkene 2 ten tijde van de aanvang van de gezamenlijke huishouding jonger was dan 65 jaar en herziening op grond van dit artikellid alleen achterwege blijft als het gaat om twee personen van 65 jaar of ouder.
2. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en die besluiten vernietigd, met veroordeling van appellant in de proceskosten en tot vergoeding van het griffierecht. Tevens heeft de rechtbank de besluiten van 29 april 2008, waarbij de AOW-pensioenen van betrokkenen zijn herzien, herroepen. Daartoe is overwogen dat artikel 17, tweede lid, van de AOW een direct onderscheid maakt tussen de AOW-gerechtigde die een gezamenlijke huishouding gaat voeren met een hulpbehoevende pensioengerechtigde, en degene die een gezamenlijke huishouding gaat voeren met een hulpbehoevende niet- pensioengerechtigde. Voor het maken van dit onderscheid bestaat volgens de rechtbank geen toereikende, objectieve en redelijke rechtvaardiging meer vanaf het moment dat de jongste partner pensioengerechtigd is geworden. Daarbij heeft de rechtbank ter ondersteuning van haar oordeel onder meer verwezen naar artikel 62 van de AOW.
3.1. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat, gelet op de specifieke wens van de Tweede Kamer en de doelstelling van de zorgregeling AOW, sprake is van redelijke en objectieve gronden voor het onderscheid naar leeftijd. Het feit dat de wetgever nog een andere keuze had kunnen maken, te weten door de zorgregeling AOW ook toe te passen vanaf het moment dat de jongste partner de 65-jarige leeftijd bereikt heeft, maakt volgens appellant nog niet dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid als bedoeld in artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Daarbij heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van het volledige pakket aan overwegingen dat de wetgever ten grondslag heeft gelegd aan de zorgregeling AOW. Volgens appellant wordt de uitvoerbaarheid van de zorgregeling AOW op de door de rechtbank voorgestane wijze aanzienlijk complexer, omdat onderzoek moet worden gedaan naar twee peildata, die zeer ver uit elkaar kunnen liggen. Dit zal tot meer (uitvoerings)kosten leiden dan de wetgever heeft begroot. Ten aanzien van artikel 62 (thans: 63) van de AOW heeft appellant opgemerkt dat dit alleen van toepassing is op twee pensioengerechtigden.
3.2. Naar aanleiding van een vraag van de Raad heeft de Minister, in aanvulling op hetgeen appellant heeft aangevoerd, erop gewezen dat de door de rechtbank voorgestane uitleg van de zorgregeling AOW zal leiden tot een niet te rechtvaardigen verschil met gehuwden van wie één van de gehuwden in dezelfde mate zorg verleent aan zijn of haar hulpbehoevende partner.
3.3. Ter zitting is door appellant nog medegedeeld dat inmiddels in ongeveer 150 gevallen de zorgregeling AOW wordt toegepast.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Tussen partijen is in hoger beroep in geschil of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor het maken van een onderscheid tussen AOW-gerechtigden die een gezamenlijke huishouding gaan voeren met een hulpbehoevende pensioengerechtigde, en degenen die een gezamenlijke huishouding gaan voeren met een hulpbehoevende niet-pensioengerechtigde, geen toereikende, objectieve en redelijke rechtvaardiging meer bestaat vanaf het moment dat de jongste partner pensioengerechtigd is geworden.
4.2. Artikel 17, eerste en tweede lid, van de AOW luidt als volgt.
“1. Het ouderdomspensioen wordt door de Sociale verzekeringsbank ingetrokken of herzien, wanneer degene, aan wie het is toegekend, ingevolge het bij of krachtens deze wet bepaalde daarvoor niet of niet meer in aanmerking komt, onderscheidenlijk voor een hoger of lager ouderdomspensioen in aanmerking komt.
2. In afwijking van het eerste lid vindt geen herziening van het ouderdomspensioen plaats indien:
a. sprake is van zorg voor een pensioengerechtigde die hulpbehoevend is als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Algemene nabestaandenwet;
b. door deze zorg een gezamenlijke huishouding ontstaat van twee pensioengerechtigden, en
c. de pensioengerechtigde en de hulpbehoevende pensioengerechtigde ieder beschikken over een woning en daarvoor de financiële lasten dragen.”
4.3. Het tweede lid van artikel 17 is in de AOW ingevoegd bij de Wet van 2 november 2006 tot wijziging van de Algemene Ouderdomswet in verband met samenwonen ten behoeve van zorg voor een hulpbehoevende (Stb. 558). Voor bestaande gevallen kon aan deze bepaling slechts terugwerkende kracht worden verleend tot 4 april 2006. Dit is neergelegd in het bij genoemde wet ingevoegde artikel 62 (thans: 63) van de AOW. In de Memorie van Toelichting (TK 30666, nr. 3) bij voornoemde wet is onder meer het volgende vermeld:
“Doel van dit voorstel is niet langer financiële belemmeringen op te werpen wanneer alleenstaande AOW-gerechtigden een gezamenlijke huishouding gaan voeren, omdat één van hen niet langer in staat blijkt in het leven van alledag zelfstandig te kunnen functioneren. Hiermee wordt ingespeeld op de behoefte van ouderen om zo lang mogelijk zelfstandig te blijven wonen. Vandaar dat dit voorstel goed past in het door de regering geformuleerde ouderenbeleid waarin het belang van meer maatwerk voor én een meer individueel gerichte benadering van ouderen is benadrukt.
(…)
De regering acht het - vanwege de uniformiteit in de verschillende socialezekerheidswetten - van belang het begrip gezamenlijke huishouding in tact te laten en uitstraling naar andere wetten te voorkomen. Vandaar dat de maatregel binnen de AOW is getroffen, hetgeen ook overeenkomt met de wensen van de Tweede Kamer. Zou de maatregel ook betrekking hebben op personen jonger dan 65 jaar, dan wordt de maatregel uitgebreid tot andere wetten, zoals de Wet Werk en Bijstand (WWB). Dan zou - hoewel een gezamenlijke huishouding aanwezig is - ook in die wet een uitzondering moeten worden opgenomen, waarvan niet te rechtvaardigen is dat die beperkt is tot zorg voor 65-jarigen. De doelstelling van dit wetsvoorstel zou daarmee worden verlaten.
(…)
Samenwonende AOW-gerechtigden behouden hun aanspraak op een ongehuwdenpensioen zolang zij aan de gestelde voorwaarden voldoen. Dit betekent dat, als er geen sprake meer is van een zorgbehoefte of één van hen niet langer meer beschikt over een eigen woning, er geen aanspraak meer kan worden gemaakt op een ongehuwdenpensioen op grond van dit voorstel. Als gevolg hiervan zal de AOW-uitkering verlaagd worden.
Het nieuwe artikel 17 AOW ziet op personen aan wie reeds een AOW-pensioen is toegekend. In de enkele gevallen waarin de eerste toekenning van het pensioen samenvalt met het begin van een gezamenlijke huishouding vanwege een zorgbehoefte, zal eerst een alleenstaandenpensioen worden toegekend en vervolgens - conform het nieuwe artikel 17 - van herziening van het pensioen worden afgezien.”
4.4. Ten aanzien van de gestelde ongerechtvaardigde ongelijke behandeling wordt voorop gesteld dat ingevolge vaste rechtspraak een verschil in behandeling voor de toepassing van - onder meer - artikel 14 van het EVRM discriminerend is als het gemaakte onderscheid niet objectief gerechtvaardigd is, dat wil zeggen als met het onderscheid geen gerechtvaardigd doel wordt nagestreefd of als de gehanteerde middelen niet in een redelijke proportionaliteitsrelatie staan tot het nagestreefde doel. De verdragsstaten beschikken over een zekere beoordelingsmarge bij de vaststelling of en in welke mate verschillen in overigens gelijksoortige situaties een verschil in behandeling rechtvaardigen. Bij de implementatie van maatregelen op sociaal en economisch gebied hebben verdragsstaten evenwel een ruime beleidsvrijheid. Deze beleidsvrijheid op sociaal-economisch gebied heeft noodzakelijkerwijze tot gevolg dat zowel bij de toetsing van de gerechtvaardigdheid van de door een staat in zijn stelsel van sociale zekerheid nagestreefde doelstellingen van sociaal beleid als bij de toetsing van de proportionaliteit van de hiertoe aangewende middelen terughoudendheid wordt betracht, voor zover in de sociale wetgeving gemaakte onderscheidingen tenminste niet raken aan de in artikel 14 van het EVRM expliciet genoemde, dan wel in de jurisprudentie als verdacht aangemerkte criteria. Het onderscheid naar leeftijd, welk onderscheid hier in geding is, is niet als een zodanig verdacht onderscheid te beschouwen, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid in zoverre een ruime is.
4.5. Voorop moet worden gesteld dat het - impliciete - oordeel van de rechtbank wordt onderschreven dat het in de zorgregeling AOW gemaakte onderscheid tussen enerzijds pensioengerechtigden die in verband met hulpbehoevendheid van één van hen een gezamenlijke huishouding gaan voeren en anderzijds personen die om dezelfde reden een gezamenlijke huishouding gaan voeren, maar van wie de jongste partner nog niet pensioengerechtigd is, een gerechtvaardigd onderscheid naar leeftijd vormt, gelet op de keuze van de wetgever om het begrip gezamenlijke huishouding in tact te laten teneinde uitstraling naar andere wetten te voorkomen. Daarbij wordt nog verwezen naar de heden gewezen uitspraak van de Raad onder nr. 09/710 AOW.
4.6. Ten aanzien van de in geschil zijnde vraag of ook vanaf het moment waarop de jongste partner de pensioengerechtigde leeftijd in de zin van de AOW heeft bereikt, in gevallen als de onderhavige waarin is voldaan aan alle overige voorwaarden van de zorgregeling AOW, het onderscheid naar leeftijd gerechtvaardigd is, moet allereerst vastgesteld worden dat vanaf dat moment niet langer sprake kan zijn van een uitstraling naar andere wetten. Verder wordt de doelstelling van de zorgregeling AOW geenszins verlaten als, vanaf het moment waarop de jongste partner pensioengerechtigd is geworden, toepassing wordt gegeven aan artikel 17, tweede lid, van de AOW. Deze toepassing past immers geheel binnen de doelstelling van de zorgregeling AOW, nu het aldus voor bepaalde ouderen mogelijk wordt gemaakt om langer zelfstandig te kunnen blijven wonen.
4.7. De door appellant en de Minister gesignaleerde meer complexe uitvoerbaarheid van de zorgregeling AOW kan niet als een voldoende rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid naar leeftijd worden aangemerkt. Daarbij is ten eerste van belang dat sprake is van een beperkte groep personen die in aanmerking komt voor toepassing van de zorgregeling AOW, omdat sprake is van strikte voorwaarden, met name ten aanzien van het blijven beschikken over twee woningen en het dragen van de financiële lasten daarvoor. Ten aanzien van personen die al voor het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd door de jongste partner in verband met hulpbehoevendheid van één van hen een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren, zal beoordeeld moeten worden of reeds ten tijde van de aanvang van de gezamenlijke huishouding werd voldaan aan alle voorwaarden genoemd in artikel 17, tweede lid, van de AOW en vervolgens of daaraan nog steeds werd voldaan op het tijdstip waarop de jongste partner pensioengerechtigd is geworden. Een zodanig onderzoek kan complexer zijn, omdat het op twee data betrekking heeft, maar is dat in ieder geval niet per definitie. Daarbij is van belang dat een betrokkene in beginsel de gegevens zal moeten aandragen die van belang zijn voor de beoordeling door appellant of voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van de zorgregeling AOW. Voor zover sprake is van een beoordeling met betrekking tot een tijdstip in het - verre - verleden en een betrokkene kan een of meer relevante omstandigheden niet aantonen dan dient zulks voor zijn rekening en risico te blijven.
4.8. Ten aanzien van de door de Minister gesignaleerde mogelijke ongelijke behandeling ten opzichte van gehuwden van wie één van de partners hulpbehoevend is geworden, moet allereerst vastgesteld worden dat onduidelijk is gebleven welke eventuele ongelijke behandeling wordt bedoeld. De zorgregeling AOW ziet immers alleen op pensioengerechtigden die in verband met hulpbehoevendheid van één van hen een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren. Daarvan zal in het algemeen geen sprake zijn bij gehuwden. Voor zover de Minister het oog heeft gehad op nog gehuwde, maar duurzaam gescheiden levende pensioengerechtigden, die vanwege hulpbehoevendheid van één van hen een gezamenlijke huishouding gaan voeren, moet vastgesteld worden dat dit de toepassing van artikel 17, tweede lid, van de AOW niet lijkt uit te sluiten. Ter zitting is door appellant opgemerkt dat dit onderdeel van de motivering van de Minister ook hem niet duidelijk is geworden. Dit betekent dat het gestelde verschil in behandeling ten opzichte van gehuwden niet aangemerkt kan worden als een rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid naar leeftijd.
4.9. Appellant heeft er voorts terecht op gewezen dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 63 van de AOW alleen betrekking heeft op de situatie van twee pensioengerechtigden die al voor de invoering van de Wet van 2 november 2006 een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren. Dit laat echter onverlet dat sprake kan zijn een ongerechtvaardigd onderscheid naar leeftijd.
4.10. Nu voorts uit de wetsgeschiedenis en de toelichtingen van de Minister en appellant niet is gebleken van meer of andere rechtvaardigingen voor het gemaakte onderscheid naar leeftijd als hiervoor omschreven bij 4.1, moet geconcludeerd worden dat dit onderscheid niet objectief is gerechtvaardigd. Dit betekent dat de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten terecht gegrond heeft verklaard en die besluiten terecht heeft vernietigd. Eveneens heeft de rechtbank de besluiten van 29 april 2008 terecht herroepen. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit immers voort dat artikel 17, tweede lid, van de AOW in samenhang met artikel 14 van het EVRM aldus verstaan moet worden dat eerstgenoemd artikellid, vanaf het moment waarop beide partners de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, ook van toepassing is op personen die al voor het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd van de jongste partner een gezamenlijke huishouding zijn gaan voeren en die voldoen aan de overige voorwaarden genoemd in dit artikellid. Nu tussen partijen niet in geschil is dat betrokkenen aan die voorwaarden voldoen, bestaat er geen grond voor de herziening per april 2008 van het aan betrokkene 1 en per oktober 2007 van het aan betrokkene 2 toegekende AOW-pensioen voor een alleenstaande.
4.11. Uit hetgeen hiervoor onder 4.1 tot en met 4.10 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
5. Er is aanleiding appellant op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 874,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep tot een bedrag
groot € 874,-;
- bepaalt dat van appellant een griffierecht van € 447,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van K.E. Haan als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2012.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) K.E. Haan
GdJ