Uitspraak
10/4593 MAW e.v.
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank 's-Gravenhage van
7 juli 2010, 09/8951, 09/8957, 09/9074, 09/9116, 09/9121, 09/9146, 09/9215, 09/9261 en 10/28
9 februari 2011, 09/9202, 10/61, 10/119, 10/652 en 10/1551
9 februari 2011, 09/9149 en 09/9154
9 februari 2011, 10/52 en 10/55 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
de Minister van Defensie (appellant)
[betrokkene 1] en 17 anderen zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (betrokkenen)
28 december 2012
PROCESVERLOOP
In verband met een herverdeling van taken is in deze geschillen de Minister van Defensie in de plaats getreden van de Staatssecretaris van Defensie. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van appellant, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) de staatssecretaris verstaan.
Appellant heeft hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken ingesteld.
Betrokkenen hebben verweerschriften ingediend.
Appellant heeft op 21 december 2010 jegens betrokkenen 1 t/m 9 en op 16 maart 2011 jegens betrokkenen 10 t/m 18 nieuwe beslissingen op bezwaar genomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2012. De geschillen zijn behandeld in samenhang met de naar inhoud vergelijkbare zaken met de nummers 10/4592, 11/3487 en 12/1135. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.J. Knol en P. Engelbertink. Betrokkenen 1, 3, 4, 9, 11, 12 zijn verschenen. Betrokkenen 14 en 15 zijn verschenen, bijgestaan door mr. G. Blonk. Betrokkenen 16, 17 en 18 zijn verschenen, bijgestaan door W.A. Herweijer.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkenen zijn in de periode tussen april 2006 en mei 2008 ieder gedurende ongeveer zes maanden naar Soedan uitgezonden als militaire waarnemer (military observer, UNMO) in het kader van de vredesmissie van de Verenigde Naties (United Nations Mission in Sudan, UNMIS). Als zodanig ontvingen zij een dagkostenvergoeding van de Verenigde Naties. Om die reden hadden zij, gelet op artikel 5 van de Regeling voorzieningen bij vredes en humanitaire operaties (R VVHO), geen aanspraak op de in dat artikel bedoelde tegemoetkoming in de onkosten.
1.2. In augustus 2007 heeft een andere voor UNMIS uitgezonden militair, luitenant-kolonel S, appellant verzocht om in aanmerking te worden gebracht voor deze tegemoetkoming. Hij heeft daartoe een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Zijn stelling was dat de tegemoetkoming wèl is uitgekeerd aan sommige andere UNMO's en aan sommige militaire politiewaarnemers (UNPO's), hoewel zij evenals hij een vergoeding van de Verenigde Naties ontvingen. Bij uitspraak van 2 februari 2009 (LJN BJ4747) heeft de rechtbank S in het gelijk gesteld. Ter uitvoering van deze uitspraak heeft appellant bij besluit van 5 maart 2009 aan S alsnog, met toepassing van de in artikel 15 van de R VVHO neergelegde anti hardheidsbepaling, een tegemoetkoming in de onkosten toegekend.
1.3. Kort daarna hebben drie andere UNMIS-waarnemers gevraagd om in dezelfde positie te worden gebracht als S. Ook aan hen heeft appellant, met toepassing van artikel 15 van de R VVHO, een tegemoetkoming in de onkosten toegekend.
1.4. Betrokkenen hebben in het voorjaar van 2009 een verzoek ingediend om toekenning van de tegemoetkoming in de onkosten. Bij besluiten van 22 juni 2009 zijn de verzoeken afgewezen. De daartegen gemaakte bezwaren zijn bij besluiten van 24 november 2009 ongegrond verklaard.
1.5. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 24 november 2009 vernietigd en bepaald dat appellant nieuwe besluiten op de bezwaarschriften neemt met inachtneming van de aangevallen uitspraken. Tevens heeft de rechtbank bepalingen gegeven inzake proceskosten (jegens het merendeel van de betrokkenen) en griffierecht.
2. Bij de nieuwe besluiten heeft appellant - onder voorbehoud van de uitkomst van het hoger beroep - de verzoeken van betrokkenen toegewezen.
3. In hoger beroep komt de Raad komt tot de volgende beoordeling.
3.1. De verzoeken om een tegemoetkoming in de onkosten strekken ertoe dat appellant terugkomt van de eerdere, in het kader van de salarisbetalingen, genomen besluiten om betrokkenen voor de duur van hun uitzending niet zo'n tegemoetkoming toe te kennen. Die oorspronkelijke besluiten zijn door betrokkenen niet aangevochten en dus in rechte onaantastbaar geworden. Volgens vaste rechtspraak dient de bestuursrechter zich in een geval als dit - waarin het bovendien een afgesloten periode in het verleden betreft - te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden waarin het bestuursorgaan aanleiding had behoren te vinden om de oorspronkelijke besluiten te herzien (CRvB 1 februari 2001, LJN AB0250).
3.2. Het vorenstaande in aanmerking genomen, kan alleen acht worden geslagen op de argumenten van betrokkenen die erop neerkomen dat hen na de oorspronkelijke salarisvaststellingen is gebleken dat aan anderen, die evenmin als zij een aanspraak aan artikel 5 van de R VVHO konden ontlenen, toch een tegemoetkoming in de onkosten is uitbetaald. Het gaat daarbij enerzijds om de UNMO's en militaire UNPO's die reeds ten tijde van de uitzending zo'n tegemoetkoming hebben ontvangen. Anderzijds gaat het om het onder 1.2 beschreven geval van S en om de onder 1.3 bedoelde drie collega's, die alsnog in dezelfde positie als S zijn gebracht.
3.3. Betrokkenen stellen zich op het standpunt dat op grond van het gelijkheidsbeginsel ook aan hen een tegemoetkoming in de onkosten niet meer kan worden onthouden. Een andere opvatting zou leiden tot een willekeurig onderscheid tussen militairen die in dezelfde tijd en onder dezelfde omstandigheden in Soedan hun dienst hebben verricht.
3.4. Appellant erkent dat tegemoetkomingen zijn betaald aan UNMO's en UNPO's die daarop geen recht hadden. Het gaat hierbij echter om fouten, die pas na verloop van tijd aan het licht zijn getreden. Voor het ontstaan van deze fouten is een aantal administratieve oorzaken aan te wijzen. Zo waren personeelsafdelingen van alle vier krijgsmachtonderdelen bij de uitvoering van de R VVHO betrokken, voorzagen de personeelssystemen niet in een uniforme registratie van de aanspraken jegens de Verenigde Naties en werd in die tijd net overgegaan op een nieuw, meer gecentraliseerd salarissysteem. Bovendien waren er geluiden dat de onkostenvergoedingen van de Verenigde Naties onvoldoende waren om de feitelijke onkosten te dekken. Het onderzoek naar al deze factoren heeft (te) veel tijd in beslag genomen. Het was geen optie om de eenmaal lopende tegemoetkomingen in de tussentijd stop te zetten, omdat dit de betrokken waarnemers in problemen zou kunnen brengen. Tegen de tijd dat er eindelijk duidelijkheid was in februari 2008 was de administratie in beginsel op orde werd het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde bedragen jegens de betrokken waarnemers niet meer billijk geacht. In het geval van S was het de uitspraak van de rechtbank die aanleiding gaf om alsnog een tegemoetkoming toe te kennen. Appellant verkeerde toen in de achteraf onjuist gebleken veronderstelling dat het uitsluitend nog ging om S en de drie collega's. Om redenen van praktische aard heeft hij in de zaak van S geen hoger beroep ingesteld en ook aan de drie collega's een tegemoetkoming toegekend.
3.5. De Raad overweegt dat gelijke gevallen naar de mate van hun gelijkheid op dezelfde wijze dienen te worden behandeld. Vaste rechtspraak is echter, dat dit gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt dat het betrokken bestuursorgaan kan worden gedwongen om eenmaal gemaakte fouten te (blijven) herhalen.
3.6. De gang van zaken rond de ongerechtvaardigde uitbetaling van tegemoetkomingen aan een deel van de waarnemers moet als betreurenswaardig worden gekenschetst. Er is sprake van een ongelukkige samenloop van factoren, die op zichzelf wellicht verklaarbaar zijn, maar die appellant als overheidswerkgever moeten worden aangerekend. Appellant heeft een situatie laten ontstaan waarin sommige waarnemers ongunstiger zijn behandeld dan collega's in dezelfde positie. Dit is des te pijnlijker, nu het mensen betreft die onder moeilijke omstandigheden de internationale rechtsorde hebben gediend.
3.7. Dit neemt niet weg dat het hier gaat om tegemoetkomingen in onkosten die reeds door de Verenigde Naties werden vergoed. Gelet hierop was betaling van een tegemoetkoming onmiskenbaar in strijd met artikel 5 van de R-VVHO. Ook de anti-hardheidsbepaling van artikel 15 kon geen grondslag voor een tegemoetkoming bieden, want er deed zich geen situatie voor waarin de R-VVHO niet of niet in redelijkheid voorziet. Het toch betalen van de tegemoetkomingen moet dus worden aangemerkt als een fout zoals onder 3.5 bedoeld.
3.8. Hieraan doet niet af dat het zowel in absolute als in relatieve zin een aanzienlijk aantal fouten betreft. Over de onjuistheid van de betaling van de tegemoetkomingen, in gevallen waarin reeds aanspraak bestond op volledige vergoeding door de Verenigde Naties, kon bij de waarnemers in redelijkheid geen misverstand bestaan. Nog afgezien van het bepaalde in de
R-VVHO, is immers uitgangspunt dat uit 's Rijks kas alleen vergoeding wordt gegeven voor onkosten die anders ten laste van de betrokken militair zouden blijven. Niet is gebleken van enig stelselmatig handelen van appellant waarmee werd beoogd om bepaalde waarnemers op bepaalde gronden te begunstigen boven andere. Appellant heeft zich steeds op het standpunt gesteld dat het om fouten ging en dat daaraan een einde moest worden gemaakt. Het zijn onvolkomenheden van administratieve aard geweest die hieraan lange tijd in de weg hebben gestaan.
3.9. De gevallen van S en de drie collega's verschillen wezenlijk van de gevallen van betrokkenen. De rechtbank had S in het gelijk gesteld en daarbij overwogen dat slechts een zeer kleine minderheid, bestaande uit S en drie andere UNMO's, geen tegemoetkoming had ontvangen. Door die feitelijk onjuiste voorstelling van zaken is appellant op het verkeerde been gezet. Bij de behandeling van de verzoeken van betrokkenen was inmiddels bekend dat het om veel grotere aantallen ging. Al met al was (ook) de toekenning aan S en de drie collega's een onjuiste beslissing, waarvan de herhaling onder de gegeven omstandigheden niet op grond van het gelijkheidsbeginsel kan worden afgedwongen.
3.10. De conclusie luidt, dat de hoger beroepen van appellant slagen. De aangevallen uitspraken kunnen in rechte geen stand houden en komen voor vernietiging in aanmerking. De beroepen van betrokkenen tegen de besluiten van 24 november 2009 zullen ongegrond verklaard worden.
4. Het vorenoverwogene brengt met zich dat aan de ter uitvoering van de aangevallen uitspraken jegens betrokkenen genomen beslissingen op bezwaar van 21 december 2010 en 16 maart 2011, die de Raad op de voet van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuurswet in deze gedingen mede beoordeelt, de grondslag is komen te ontvallen, zodat ook deze besluiten moeten worden vernietigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraken;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 24 november 2009 ongegrond;
- vernietigt de besluiten van 21 december 2010 en 16 maart 2011.
Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzitter en B.J. van de Griend en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van M. Sahin als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 december 2012.
(getekend) R. Kooper
(getekend) M. Sahin