Uitspraak
10/3965 MAW, 10/4031 MAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 2 juni 2010, zoals gerectificeerd op 29 juni 2010, 08/9137 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B. ] (betrokkene)
de Staatssecretaris van Defensie, thans de Minister van Defensie (minister)
Datum uitspraak: 27 december 2012
PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 oktober 2012. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. H.J.M.G.M. van der Meijden, advocaat. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.A.W.C. Naalden en M.B. Boss.
OVERWEGINGEN
1. Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de Staatssecretaris van Defensie, is in verband met een wijziging van taken voortgezet ten name van de Minister van Defensie. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de minister, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de Staatssecretaris van Defensie.
1.1. De minister heeft betrokkene, kapitein-vlieger bij de Koninklijke luchtmacht en geboren op [geboortedatum], bij brief van 3 juli 2001 meegedeeld hem in aanmerking te willen brengen voor een bindingspremie, op voorwaarde dat betrokkene een verklaring zou tekenen over de verplichting om tot het bereiken van de leeftijd van 41 jaar onafgebroken werkzaam te zijn als jachtvlieger. Op 9 juli 2001 heeft betrokkene een daartoe strekkende verklaring ondertekend. Betrokkene heeft verklaard ermee bekend te zijn dat hij na afloop van de bindingsperiode aanspraak heeft op de bindingspremie jachtvlieger als bedoeld in artikel 4a van de Inkomstenregeling militairen (IRM) en dat, als hij de bindingsperiode niet nakomt door voor zijn rekening of risico komende omstandigheden, de aanspraak op de bindingspremie vervalt en hij verplicht is de reeds ontvangen bedragen, en in voorkomend geval de daarover berekende werkgeverslasten, in één keer terug te betalen.
1.2. Bij besluit van 10 juli 2001 is aan betrokkene de verplichting opgelegd om van 1 juli 2001 tot en met 30 maart 2012 deel uit te maken van het beroepspersoneel voor onbepaalde tijd van de Koninklijke luchtmacht. Daarbij is bepaald dat betrokkene op grond van de IRM na afloop van de bindingsperiode aanspraak heeft op de bindingspremie jachtvlieger. De premie bedraagt ƒ 27.500,- (omgerekend € 13.593,-) bruto per jaar. Van de totale premie zal 60% binnen twee maanden na de ingangsdatum van de bindingsperiode op voorschotbasis aan betrokkene worden uitbetaald. Bij de salarisbetaling over juli 2001 is aan betrokkene ƒ 177.375,- (omgerekend € 80.489,27) als voorschot uitbetaald.
1.3. Bij besluit van 20 november 2007 heeft de minister betrokkene meegedeeld dat hij bij de Kroon zal worden voorgedragen voor eervol ontslag met ingang van 1 januari 2008; de minister heeft tevens het verzoek van betrokkene om in aanmerking te worden gebracht voor de zogenoemde remplaçantenregeling afgewezen. In dit besluit is gerefereerd aan de onder 1.1 genoemde verklaring van betrokkene en is de terugvordering aangekondigd van het reeds ontvangen voorschot aan bindingspremie. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.4. Bij besluit van 29 februari 2008 heeft de minister het - na eerdere verrekeningen - terug te vorderen bedrag vastgesteld op € 47.932,97 netto. Ook tegen dit besluit heeft betrokkene bezwaar gemaakt.
1.5. Bij besluit van 25 augustus 2008 (bestreden besluit) heeft de minister de bezwaren tegen de besluiten van 20 november 2007 en 29 februari 2008 ongegrond verklaard met dien verstande dat de minister het van betrokkene terug te vorderen bedrag (nader) heeft vastgesteld op € 80.489,27 netto.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene ontvankelijk geacht. De rechtbank heeft als voldoende vaststaand aangenomen dat het bestreden besluit op 25 augustus 2008 aan TNT Post ter verzending per gewone post is aangeboden. De laatste dag waarop tijdig een beroepschrift kon worden ingediend was daarmee 6 oktober 2008, zodat het door betrokkene bij brief van 18 december 2008 ingestelde beroep buiten de beroepstermijn is ingediend. Betrokkene heeft echter op niet ongeloofwaardige wijze betwist dat het bestreden besluit hem op of omstreeks 26 augustus 2008 heeft bereikt, hetgeen door de minister niet met inhoudelijke argumenten is bestreden. De minister is er zodoende niet in geslaagd de ontvangst van het bestreden besluit aannemelijk te maken. Wat betreft de materiële kant van het geschil heeft de rechtbank het bestreden besluit, kort samengevat, niet onrechtmatig geoordeeld.
3.1.1. Het hoger beroep van de minister richt zich in hoofdzaak tegen het oordeel van de rechtbank over de ontvankelijkheid van het beroep. De minister heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet heeft beslist op de door hem bij wijze van verweer naar voren gebrachte grond dat de gemachtigde van betrokkene niet zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk na de ontvangst - op 1 december 2008 - van het bestreden besluit beroep heeft ingesteld. Betrokkene kwam toen niet alsnog de volle beroepstermijn van zes weken toe, en had (in beginsel) binnen veertien dagen beroep moeten instellen, hetgeen hij niet heeft gedaan.
3.1.2. Betrokkene heeft in het verweerschrift zijn eerder ingenomen standpunt herhaald dat het bestreden besluit onjuist is geadresseerd en dat hij dat besluit (dus) niet heeft ontvangen. Tevens heeft hij aangevoerd dat, nadat zijn gemachtigde op een later moment wel van het bestreden besluit kennis had gekregen, zo spoedig mogelijk alsnog beroep is ingesteld.
3.2. Het hoger beroep van betrokkene keert zich - gemotiveerd - tegen het oordeel van de rechtbank over de materiële kant van het geschil.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het hoger beroep van de minister
4.1. Op grond van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een beroepschrift zes weken. De termijn vangt ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Artikel 3:41, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bekendmaking van besluiten die tot één of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. In artikel 6:11 van de Awb is bepaald dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
4.2. Indien de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, is het in beginsel aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt evenwel het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Daartoe is in ieder geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Voorts dient niet gebleken te zijn van recente problemen bij de verzending van poststukken. Indien het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde voormeld vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de geadresseerde aannemelijk maakt dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen; voldoende is dat op grond van hetgeen hij aanvoert ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van
15 juni 2011, LJN BQ9423 (overweging 4.2).
4.3. Aan de hand van de overgelegde (ontwerp) minuut van verzending heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat het bestreden besluit, dat niet aangetekend is verzonden, daadwerkelijk op 25 augustus 2008 aan TNT Post ter verzending is aangeboden. Het bestreden besluit draagt geen verzendstempel. Zonder nadere gegevens over de werkwijze van de minister bij verzending van besluiten is de overgelegde minuut onvoldoende waarborg dat het bestreden besluit ook daadwerkelijk op 25 augustus 2008 is verzonden. Bovendien is het bestreden besluit niet voorzien van een juiste adressering, aangezien daarin een onjuiste straatnaam, [straatnaam] in plaats van [adres], is vermeld. De verzending van het bestreden besluit (naar het juiste adres van betrokkene) kan daarom in rechte niet worden aangenomen, zodat de termijn als bedoeld in artikel 6:7 van de Awb niet is aangevangen één dag na de datering van dat besluit. De beroepstermijn is niet vóór 1 december 2008, de datum waarop (de gemachtigde van) betrokkene is bekend geraakt met het bestreden besluit, aangevangen. Daarvan uitgaande is het op 18 december 2008 ingestelde beroep dus tijdig ingediend.
4.4. Uit voorgaande overwegingen volgt dat hoger beroep van betrokkene ontvankelijk is.
Het hoger beroep van de minister slaagt niet.
Het hoger beroep van betrokkene
4.5.1. Artikel 4 van de Inkomstenregeling Militairen (IRM), zoals dat artikel luidde ten tijde hier van belang, bepaalt - voor zover hier van belang - het volgende:
1. De bindingspremie […] heeft een tijdelijk karakter en wordt voor een periode van ten hoogste drie jaar toegekend. Het recht op de premie ontstaat eerst na afloop van de bindingsperiode. […]
2. Indien de billijkheid dat vordert, kan gehele of gedeeltelijke ontheffing van de terugbetalingsverplichting plaatsvinden.
4.5.2. Op grond van artikel 4a, eerste lid, van de IRM, zoals dat artikel luidde ten tijde hier van belang, kan de militair […], die ten minste 29 jaar en ten hoogste 40 jaar oud is, de verplichting op zich nemen om tot het bereiken van de leeftijd van 41 jaar onafgebroken werkzaam te zijn als jachtvlieger.
Op grond van het tweede lid van dat artikel heeft de militair aan wie de in het eerste lid bedoelde verplichting wordt opgelegd na afloop van de bindingsperiode aanspraak op de bindingspremie jachtvlieger. De uitbetaling kan bij wijze van voorschot plaatsvinden.
Op grond van het vierde lid van genoemd artikel vervalt de in het tweede lid genoemde aanspraak indien de militair de in het eerste lid bedoelde verplichting niet nakomt door voor zijn rekening of risico komende omstandigheden. De militair is dan verplicht de reeds ontvangen bedragen, en in voorkomend geval de daarover berekende werkgeverslasten, in één keer terug te betalen.
4.6. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 18 juli 2011, LJN BR0267) vloeit uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb niet voort dat de Raad in zijn uitspraak op alle door een belanghebbende aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. De Raad zal zich dan ook beperken tot de kern van de door betrokkene naar voren gebrachte beroepsgronden.
4.7. Het bestreden besluit heeft uitsluitend betrekking op de terugvordering van het ontvangen voorschot aan bindingspremie en ziet niet op de wijze van invordering daarvan. Wat betrokkene heeft aangevoerd over (de wijze van) invordering blijft daarom buiten bespreking, nu dit de grenzen van dit geding te buiten gaat.
4.8. Aan betrokkene is op zijn verzoek met ingang van 1 januari 2008, dus tijdens de bindingsperiode, ontslag verleend. Daarmee staat vast dat betrokkene de bindingsperiode door voor zijn rekening of risico komende omstandigheden niet is nagekomen.
4.9. Betrokkene heeft als meest verstrekkende beroepsgrond aangevoerd dat het onder 1.2 genoemde besluit van 10 juli 2001 - anders dan de rechtbank heeft aangenomen - nooit aan hem is uitgereikt, zodat er nimmer een terugbetalingsverplichting aan hem is opgelegd. Volgens betrokkene is er daarom geen grondslag om tot terugvordering over te gaan. Dit betoog kan niet leiden tot het ermee beoogde resultaat. Zelfs als het besluit van 10 juli 2001 nimmer op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt (en zodoende niet in werking is getreden), heeft betrokkene op grond van de door hem op 9 juli 2001 ondertekende verklaring de verplichting op zich genomen om de reeds ontvangen bedragen - in de onder 1.1, laatste volzin, bedoelde situatie - in één keer terug te betalen. Met deze verklaring was er immers wilsovereenstemming tussen partijen. Betrokkene is gebonden aan de op deze wijze tussen partijen gesloten overeenkomst. Deze gebondenheid berust op het beginsel van de rechtszekerheid, dat niet alleen voor de overheid maar ook voor de ambtenaar geldt en naar vaste rechtspraak van de Raad meebrengt dat de ambtenaar in beginsel gehouden is tot nakoming van een toezegging of akkoordverklaring die hij vrijwillig en zonder dwaling tegenover een bestuursorgaan heeft gedaan of afgelegd. Dat is slechts anders indien het onderwerp van die toezegging of akkoordverklaring op zodanige wijze in strijd is met enig algemeen verbindend voorschrift of anderszins zodanig onhoudbaar of ontoelaatbaar is, dat het bestuursorgaan niet van de ambtenaar had mogen vergen daarmee in te stemmen (CRvB 24 januari 2003, LJN AF4656). Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat betrokkene niet in vrijheid met de inhoud van de overeenkomst heeft ingestemd. Ook anderszins is niet gebleken van feiten of omstandigheden die met zich brengen dat betrokkene niet aan zijn akkoordverklaring, neergelegd in de op 9 juli 2001 ondertekende verklaring, kan worden gehouden. Uitgaande van de gebondenheid van betrokkene aan genoemde overeenkomst gold er voor hem wel degelijk een terugbetalingsverplichting. Overigens vloeit zo’n verplichting in de gegeven omstandigheden reeds voort uit artikel 4a, vierde lid, van de IRM. De Raad overweegt tot slot dat het betoog van betrokkene ook afstuit op zijn vaste rechtspraak volgens welke een bestuursorgaan op grond van het algemeen rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd, bevoegd is om hetgeen in het kader van een rechtsbetrekking met een ambtenaar of een gewezen ambtenaar onverschuldigd is betaald, geheel of gedeeltelijk terug te vorderen, tenzij algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zich daartegen verzetten (CRvB 3 mei 2007,
LJN BA5369).
4.10. Over de beroepsgrond van betrokkene dat hij door het maken van bezwaar tegen het besluit van 29 februari 2008 in een ongunstiger positie is gekomen overweegt de Raad het volgende.
4.10.1. In de bezwaarprocedure dient een volledige heroverweging van het eerdere besluit plaats te vinden. Dit kan betekenen dat het bestuursorgaan de beslissing op bezwaar op andere gronden doet steunen dan in het eerdere besluit is gebeurd. Het bezwaarschrift mag er niet toe leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarprocedure niet mogelijk zou zijn. Dit betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover dit in bezwaar wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener al of niet gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan is dat alleen toelaatbaar indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het in bezwaar bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn. Artikel 7:11 van de Awb verzet zich er in zo'n geval niet tegen dat een zodanige wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd. Wel dient de aan de betrokken ambtenaar toekomende rechtszekerheid in acht te worden genomen. In dit kader is ook van belang dat de betrokkene in de bezwaarprocedure in de gelegenheid wordt gesteld om te reageren op het nader door het bestuursorgaan ingenomen standpunt, zodat hij niet op ontoelaatbare wijze wordt beperkt in zijn verweermogelijkheden. De Raad verwijst naar zijn uitspraken van 26 mei 2003, LJN AH8564 en 13 juli 2012, LJN BX1589.
4.10.2. Nu, zoals onder 4.8 al is overwogen, betrokkene de bindingsperiode niet is nagekomen betekent dit gelet op de onder 4.9 genoemde overeenkomst, dat de aanspraak van betrokkene op de bindingspremie jachtvlieger is komen te vervallen; in wezen is bedoelde aanspraak, gezien de artikelen 4 en 4a van de IRM, zelfs nooit ontstaan. Hieruit volgt dat de minister het voorschot ten bedrage van € 80.489,27 onverschuldigd heeft betaald. Gelet hierop is bij het overzicht (nog niet verrekende vorderingen) van 29 februari 2008, het primaire besluit tot terugvordering, een onvolledig en dus te laag terugvorderingsbedrag vermeld. Deze fout heeft de minister hersteld door bij het bestreden besluit het juiste terug te vorderen bedrag te vermelden. De Raad acht deze gang van zaken in de gegeven omstandigheden niet in strijd met artikel 7:11 van de Awb en de in dit verband aan betrokkene toekomende rechtszekerheid. Bij betrokkene heeft er, gelet op hetgeen de Raad onder 4.9. heeft overwogen, van meet af aan geen misverstand over kunnen bestaan dat er op hem een verplichting tot terugbetaling van het gehele bedrag rustte. Dit in aanmerking nemende en gezien ook het voorschotkarakter van de betaling van het bedrag van € 80.489,27 kan bij betrokkene redelijkerwijs niet de verwachting zijn ontstaan dat de minister mogelijk niet tot terugvordering van dit (volledige) bedrag zou overgaan. De Raad kan er in dit verband ook niet aan voorbij zien dat reeds in het besluit van 20 november 2007 is vermeld dat “CDC/DPD/DCHR […] wordt verzocht” het voorschot “in één keer [terug] te vorderen.”
4.11. Ook overigens is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan de minister zou moeten afzien van zijn bevoegdheid tot terugvordering. Met name valt niet in te zien dat de door betrokkene gestelde fiscale gevolgen aanleiding zouden moeten zijn om de terugvordering onrechtmatig te achten.
4.12. Uit voorgaande overwegingen volgt dat het hoger beroep van betrokkene evenmin doel treft.
Slotoverwegingen
4.13. Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 448,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en J.N.A. Bootsma als leden, in tegenwoordigheid van P.J.M. Crombach als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2012.
(getekend) K. Zeilemaker
(getekend) P.J.M. Crombach