Uitspraak
11/2838 AW, 11/2840 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 30 maart 2011, 10/833 en 10/2103 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.]
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijk Sociale Dienst Zuidwest-Fryslân (dagelijks bestuur), thans het college van burgemeester en wethouders van Su^dwest Fryslân (college)
Datum uitspraak 13 december 2012.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.C.M. Klatten hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 november 2012. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Klatten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.C. Mertens.
OVERWEGINGEN
1. Als gevolg van de opheffing van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Zuidwest-Fryslân, treedt in dit geding het college in de plaats van het dagelijks bestuur.
1.1 Appellante was werkzaam als WMO-consulente bij de Intergemeentelijke Sociale Dienst Zuidwest-Fryslân, laatstelijk vanuit een WMO-loket in [naam gemeente]. Op 18 maart 2009 heeft appellante zich ziekgemeld. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) heeft in het zogeheten deskundigenoordeel van 18 augustus 2009, in afwijking van het advies van de bedrijfsarts, vastgesteld dat appellante op 26 mei 2009 op medische gronden ongeschikt is te achten voor het eigen werk van WMO-consulente. De bedrijfsarts heeft op 19 november 2009 geadviseerd met een neutrale gesprekspartner een plan van aanpak op te stellen, waarbij het uitgangspunt is dat appellante gaat hervatten in passende werkzaamheden, rekening houdend met haar medische beperkingen. Daarbij zal volgens de bedrijfsarts tussen partijen ook gesproken moeten worden over oplossingen voor de knelpunten in de arbeidsverhoudingen. Naar aanleiding van dit advies hebben de leidinggevende van appellante, Z, en appellante op 26 november 2009 onder leiding van P een gesprek gehad. Bij aanvang van dat gesprek hebben zowel appellante als Z ingestemd met P als onafhankelijk gespreksleider en aangegeven de intentie te hebben om tot een oplossing van het arbeidsconflict te komen. Na afloop van het gesprek heeft P onder andere de door beide partijen onderschreven conclusie getrokken dat partijen de speciaal voor appellante nieuw te creëren functie van heronderzoeker WMO als een goede optie zien om te hervatten, mits die naar tevredenheid van beide partijen wordt uitgewerkt. Partijen zouden maandag 30 november 2009 in Bolsward nader overleg hebben over de uitwerking van de functie van heronderzoeker WMO, eventueel weer met P als gespreksleider. Op 29 november 2009 heeft appellante per e-mailbericht laten weten niet op 30 november 2010 te verschijnen. Door de instelling en opstelling van Z tijdens het gesprek op 26 november 2009 had zij geen vertrouwen meer in de besprekingen over werkhervatting. Op 30 november 2009 is zij inderdaad niet verschenen. Bij brief van 30 november 2009 is appellante opgedragen om op 1 december 2009 om 14.00 uur te verschijnen bij haar leidinggevende Z in Bolsward en aansluitend om 16.30 uur bij de bedrijfsarts in Sneek. Daarbij is aangegeven dat als appellante niet verschijnt, zij er rekening mee moet houden dat de doorbetaling van haar bezoldiging zal worden gestaakt. Bij brief van 1 december 2009 heeft de gemachtigde van appellante laten weten dat appellante niet op 1 december 2009 zal verschijnen, zij arbeidsongeschikt is en het Uwv om een deskundigenoordeel zal worden gevraagd. Appellante is op 1 december 2009 niet bij haar leidinggevende verschenen. Evenmin heeft zij de bedrijfsarts bezocht. In verband hiermee heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 2 december 2009 op grond van artikel 3:1:1, vierde lid, van de CAR/UWO de uitbetaling van de bezoldiging gestaakt. Het bezwaar van appellante hiertegen is bij besluit van 16 maart 2010 (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard.
1.2. Bij brief van 2 december 2009 heeft het dagelijks bestuur appellante tevens opgedragen om op 7 december 2009 alsnog te verschijnen bij haar leidinggevende Z. Daarbij is aangegeven dat als appellante niet verschijnt, zij rekening moet houden met disciplinaire maatregelen, waaronder strafontslag. Bij brief van 3 december 2009 heeft appellantes gemachtigde het dagelijks bestuur laten weten dat appellante vanwege haar arbeidsongeschiktheid geen gehoor zal geven aan deze opdracht. Appellante is op 7 december 2009 niet verschenen.
1.3. Het deskundigenoordeel van het Uwv van 20 januari 2010 hield in dat de werkzaamheden die appellante op 26 november 2009 zijn aangeboden, gezien de inhoud daarvan en de door bedrijfsarts vastgestelde beperkingen, passend waren voor appellante. In januari 2010 heeft appellante zich alsnog bereid verklaard om deze werkzaamheden te verrichten. Bij brief van 9 februari 2010 is appellante dan ook uitgenodigd en voor zover nodig opgeroepen om op 15 februari 2010 bij haar leidinggevende te verschijnen in verband met de hervatting van haar passende werkzaamheden. Nadat het dagelijks bestuur uit appellantes e-mailbericht van 11 februari 2010 had afgeleid dat appellante kennelijk niet op 15 februari 2010 zou verschijnen heeft het dagelijks bestuur bij brief van 12 februari 2010 bij appellante erop aangedrongen wel te verschijnen. Daarbij is aangegeven dat als appellante niet verschijnt, zij er rekening mee moet houden dat dit door het dagelijks bestuur wordt aangemerkt als werkweigering. Appellante is met haar echtgenoot op 15 februari 2010 bij haar leidinggevende en de personeelsfunctionaris M verschenen. Omdat zij zich in dat gesprek volgens de leidinggevende op uitermate onprofessioneel en bedreigende wijze heeft uitgelaten richting haar gesprekpartners, wilde het dagelijks bestuur een onderzoek instellen naar de precieze toedracht en de mogelijke consequenties daarvan. Het dagelijks bestuur achtte het onhoudbaar dat appellante tijdens dat onderzoek haar functie uitoefende. Bij besluit van 16 februari 2010 (schorsingsbesluit) is appellante dan ook per die datum met toepassing van artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO in het belang van de dienst geschorst en is appellante de toegang tot de gebouwen en terreinen binnen het gezagsbereik van het dagelijks bestuur ontzegd. Bij besluit van 29 juni 2010 heeft het dagelijks bestuur appellante met ingang van 1 juli 2010 de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Daaraan ligt ten grondslag dat appellante meerdere keren de geldende regels bij ziekte heeft overschreden, zij bij herhaling heeft geweigerd om, ondanks dat de bedrijfsarts haar geschikt achtte voor passende werkzaamheden en het dagelijks bestuur haar passende werkzaamheden heeft aangeboden, niet te hervatten in die passende werkzaamheden, zij geen gevolg heeft gegeven aan diverse oproepen om te verschijnen om de ontstane situatie te bespreken en zij zich tijdens het gesprek van 15 februari 2010 op onprofessionele en bedreigende wijze heeft uitgelaten richting haar gesprekspartners. Bij besluit van 2 september 2010 (bestreden besluit 2) heeft het dagelijks bestuur de bezwaren van appellante tegen het schorsings- en ontslagbesluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat appellante niet binnen de gestelde termijn gronden van bezwaar heeft ingediend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Staking doorbetaling bezoldiging
3.1. Zowel het primaire besluit van 2 december 2009 als het bestreden besluit 1 zijn namens het dagelijks bestuur genomen door een en dezelfde persoon, te weten directeur [naam directeur]. In artikel 10:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift niet wordt verleend aan degene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt krachtens mandaat heeft genomen. Het bestreden besluit is in strijd met de hier genoemde bepaling genomen en kan vanwege dit bevoegdheidsgebrek niet in stand worden gelaten. De rechtbank heeft dit in de aangevallen uitspraak niet onderkend, zodat die uitspraak moet worden vernietigd. Gezien de brief van 23 juli 2012, waarin het college het bestreden besluit 1 uitdrukkelijk voor zijn rekening neemt zal de Raad
- mede met het oog op de door partijen gewenste finale geschilbeslechting - bezien of er aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit 1 in stand te laten.
3.2. Het dagelijks bestuur heeft met toepassing van het bepaalde in artikel 3:1:1, vierde lid, van de CAR/UWO de doorbetaling van de bezoldiging gestaakt. In dat artikellid is bepaald dat over de tijd gedurende welke de ambtenaar in strijd met zijn verplichtingen opzettelijk nalaat zijn betrekking te vervullen, hem zijn bezoldiging niet wordt uitgekeerd. De verweten gedragingen die tot de staking van de doorbetaling van de bezoldiging hebben geleid komen er met name op neer dat appellante, nadat is vastgesteld dat zij op medische gronden ongeschikt is voor haar eigen werk van WMO-consulente, geweigerd heeft te hervatten in aangeboden passende werkzaamheden van heronderzoeker WMO. Gelet hierop is artikel 7:14, tweede lid, aanhef en onder c, van de CAR/UWO van toepassing. Daarin is bepaald dat de doorbetaling van de bezoldiging wordt gestaakt indien en voor zolang de ambtenaar weigert aangeboden passende arbeid te verrichten, waartoe hij op grond van artikel 7:11, tweede lid, verplicht is. In artikel 7:14, derde lid, van de CAR/UWO is bepaald dat de doorbetaling van de bezoldiging als genoemd in het tweede lid van artikel 7:14 wel Pro plaatsvindt indien de ambtenaar op grond van zijn geestelijke toestand geen verwijt kan worden gemaakt van het gedrag genoemd in het tweede lid.
3.3.1. Uit het verslag van het gesprek van 26 november 2009 blijkt dat beide partijen de intentie hadden om samen tot een goede oplossing van het arbeidsconflict te komen en dat zij het er over eens waren dat daarvoor de functie van heronderzoeker WMO een goed uitgangspunt zou kunnen zijn. Partijen zijn na dit gesprek uit elkaar gegaan met de bedoeling dat uitgangspunt op maandag 30 november 2009 nader uit te werken. In het verslag van dat gesprek is geen aanknopingspunt te vinden op grond waarvan het niet verschijnen van appellante op 30 november 2009 gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Juist door met haar leidinggevende een gesprek aan te gaan had het vertrouwen in de organisatie, dat appellante kennelijk na het gesprek van 26 november 2009 had verloren, kunnen worden hersteld.
3.3.2. Onder die omstandigheden was de dienstopdracht aan appellante om op 1 december 2009 bij haar leidinggevende te verschijnen om over hervatting in de aangeboden passende werkzaamheden te praten en aansluitend de bedrijfsarts te bezoeken niet onredelijk.
3.3.3. Dat die aangeboden werkzaamheden op voorhand niet passend voor appellante waren, is niet gebleken. Appellante achtte deze werkzaamheden zelf ook passend, mits deze in [naam gemeente] verricht konden worden en niet in de vestigingsplaats van de Intergemeentelijke Sociale Dienst Zuidwest Fryslân, Bolsward. Vanwege de lange reistijd was appellante volgens haar op grond van medische redenen niet in staat om in Bolsward te werken. Appellante heeft deze stelling niet onderbouwd met medische gegevens. Ook heeft de bedrijfsarts geen medische beperking aangenomen op het gebied van reistijd. De arbeidsdeskundige van het Uwv heeft de aangeboden werkzaamheden passend geacht, terwijl het hem bekend was dat appellante de reistijd naar Bolsward te lang vond.
3.3.4. Appellante heeft haar standpunt, dat gesprekken met haar leidinggevende over de aangeboden passende werkzaamheden tot schade van haar gezondheid zouden leiden, niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft geen medische gegevens ingebracht die haar standpunt ondersteunen. Dat standpunt zou juist een reden moeten zijn om de bedrijfsarts op 1 december 2009 te bezoeken. Dat zij daartoe vanwege medische klachten niet in staat was, zoals zij vooraf de bedrijfsarts had meegedeeld, is evenmin met medische gegevens onderbouwd.
3.4. Onder deze omstandigheden wordt vastgesteld dat appellante heeft geweigerd een gesprek aan te gaan over het verrichten van de aangeboden passende arbeid en dat niet gezegd kan worden dat haar daarvan op grond van haar geestelijke toestand geen verwijt is te maken. Gelet op het bepaalde in artikel 7:14, tweede en derde lid, van de CAR/UWO is dan ook terecht de doorbetaling van de bezoldiging aan appellante gestaakt. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 in stand blijven.
Schorsing en ontslag
4.1. In artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb is bepaald dat een bezwaarschrift de gronden van het bezwaar dient te bevatten. Ingevolge artikel 6:6 van Pro de Awb kan, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 van Pro de Awb of enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van bezwaar, dit niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn. Uit de rechtspraak van de Raad (CRvB 27 december 2001, LJN AD8574) kan worden afgeleid dat niet is voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb neergelegde voorschrift indien het bezwaarschrift geen enkele duidelijkheid verschaft omtrent hetgeen partijen verdeeld houdt.
4.2. Namens appellante is tegen het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit op 26 maart 2010 respectievelijk 10 augustus 2010 een voorlopig bezwaarschrift ingediend. Omdat deze bezwaarschriften niet de gronden van het bezwaar bevatten is de gemachtigde van appellante in de gelegenheid gesteld het verzuim te herstellen. Uiteindelijk heeft deze gemachtigde binnen de daarvoor door het dagelijks bestuur gestelde termijn bij brief van 24 augustus 2010 het volgende meegedeeld, waarbij voor cliënte moet worden gelezen appellante: ”Een van de redenen van cliënte om zich niet met het schorsingbesluit … en met het ontslagbesluit te verenigen is gelegen in het feit dat cliënte meent dat die besluiten op onjuiste gronden zijn gebaseerd en voorts onvoldoende gemotiveerd zijn. Cliënte meent dat er geen enkele reden is om haar te schorsen, de toegang te ontzeggen en te ontslaan. Bovendien meent cliënte dat het ontslagbesluit disproportioneel is.”
4.3. In het licht van deze gegevens kan niet gezegd worden dat het niet duidelijk was wat partijen verdeeld hield. Het kon ook voor het dagelijks bestuur duidelijk zijn op welke gronden er een heroverweging van het schorsings- en ontslagbesluit moest plaatsvinden. Daarom kan niet gezegd worden dat appellante geen bezwaargronden heeft aangevoerd. Dat betekent dat het dagelijks bestuur bij het bestreden besluit 2 de bezwaren van appellante tegen het schorsings- en ontslagbesluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daaruit volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak, ook voorzover het bestreden besluit 2 betreft, zal moeten worden vernietigd, evenals dat bestreden besluit.
Op verzoek van appellante en uit het oogpunt van finale geschilbeslechting wordt hierna het bezwaar van appellante tegen het schorsings- en ontslagbesluit inhoudelijk beoordeeld.
Schorsing en ontzegging van de toegang
5. Nadat het dagelijks bestuur van de leidinggevende had vernomen dat appellante zich in het gesprek van 15 februari 2010 uitermate onprofessioneel en bedreigend had uitgelaten richting haar gesprekpartners, wilde het dagelijks bestuur de precieze toedracht daarvan onderzoeken. Onder die omstandigheden heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt kunnen stellen dat de aanwezigheid van appellante op het werk tijdens het onderzoek niet gewenst was. Het dagelijks bestuur was dan ook bevoegd appellante te schorsen en haar gedurende die schorsing de toegang tot de gebouwen en terreinen te ontzeggen en heeft in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik kunnen maken.
Strafontslag
6.1. Vaststaat dat appellante, volgend op de weigering gehoor te geven aan de dienstopdracht om op 1 december 2009 te verschijnen om over de hervatting in de aangeboden passende werkzaamheden te praten, ook geen gevolg heeft gegeven aan de dienstopdracht om op 7 december 2009 bij haar leidinggevende Z te verschijnen. Door tot twee keer toe een dienstopdracht niet na te komen heeft appelante zich schuldig gemaakt aan plichtsverzuim, dat appellante is toe te rekenen.
6.2 Voorts is uit het verslag van de personeelsfunctionaris M van het gesprek op 15 februari 2010 met appellante, haar leidinggevende en die personeelsfunctionaris af te leiden dat appellante en haar echtgenoot zich tijdens dat gesprek op 15 februari 2010 op zodanige agressieve en intimiderende wijze richting hun gesprekpartners hebben uitgelaten, dat dat als bedreigend is te kenschetsen. Appellante heeft de inhoud van dit verslag niet betwist, ook niet nadat zij de Raad had verzocht het besluit tot strafontslag inhoudelijk te beoordelen. Dat betekent dat appellante zich tijdens het gesprek op 15 februari 2010 ook schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.
6.3. Het dagelijks bestuur was dan ook bevoegd appellante een disciplinaire straf op te leggen. De aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim zijn zodanig dat de opgelegde disciplinaire straf van ontslag daaraan niet onevenredig is te achten. Daarbij is onder meer in aanmerking genomen dat appellante nadrukkelijk erop is gewezen dat, als zij geen gehoor zou gegeven aan de dienstopdrachten, zij zich schuldig zou maken aan plichtsverzuim en dat haar mogelijk strafontslag zou worden opgelegd. Voorts heeft appellante met haar gedragingen het vertrouwen dat het dagelijks bestuur in haar als ambtenaar moet kunnen stellen in ernstige mate geschaad.
7. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door de bezwaren van appellante tegen het schorsingsbesluit en het ontslagbesluit ongegrond te verklaren.
8. Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.311,- in beroep en € 874,- in hoger beroep, totaal € 2.185,-, aan kosten van rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 16 maart 2010 en 2 september 2010 gegrond;
- vernietigt de besluiten 16 maart 2010 en 2 september 2010;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 16 maart 2010 in stand blijven;
- verklaart de bezwaren tegen de besluiten van 16 februari 2010 en 29 juni 2010 ongegrond;
- bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde
griffierecht van in totaal € 377,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de kosten van appellante in verband met de behandeling van de
beroepen en het hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 2.185,-.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en B.J. van de Griend en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2012.
(getekend) K. Zeilemaker
(getekend) M.R. Schuurman
NK