Uitspraak
12/2674 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 maart 2012, 09/1991 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.]
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het [naam stadsdeel], (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak 13 december 2012.
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft geen verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 november 2012. Appellante is verschenen. Het dagelijks bestuur is, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is in 2002 als [naam functie] ICT in dienst getreden van het [naam stadsdeel]. De benaming van haar functie is nadien gewijzigd in [naam functie]. Met ingang van 18 april 2006 werd een deel van de taken binnen die functie, te weten de leiding over de afdelingen DIV en FAZ, feitelijk uitgevoerd door een interim functionaris. Daartoe is geen formeel besluit jegens appellante genomen. Appellante bleef feitelijk belast met de leiding over de afdeling ICT.
1.2. Medio 2007 is appellante zich in overleg met de werkgever gaan oriënteren op een andere functie. Dit heeft geleid tot een voornemen tot detachering van appellante bij de Bestuursdienst Amsterdam, met aansluitend een mogelijk vast dienstverband. Nader overleg tussen appellante, haar leidinggevende en de Bestuursdienst heeft geleid tot een afspraak tot detachering van 1 oktober 2007 tot en met 31 december 2007. Deze afspraak is vastgelegd in een schriftelijke detacheringsovereenkomst tussen het stadsdeel en de Bestuurdienst. Er zijn daarin geen afspraken vastgelegd over een eventueel opvolgend vast dienstverband bij de Bestuursdienst, behoudens de bepaling dat de detachering in geval van zo’n dienstverband van rechtswege eindigt.
1.3. In een brief met datering 17 september 2007 heeft het dagelijks bestuur appellante meegedeeld een tijdens een gesprek met haar leidinggevende op 29 augustus 2007 gemaakte afspraak te bevestigen. Die afspraak houdt in dat appellante met ingang van 1 oktober 2007 haar functie van [naam functie] zou neerleggen. Mocht onverhoopt de overplaatsing naar de Bestuursdienst per 1 januari 2008 niet doorgaan, dan zou appellante op haar afdeling terugkeren, maar niet in haar eigen functie: zij zou op de afdeling dan diverse werkzaamheden op ICT-terrein gaan verrichten. Bedoelde brief is op 27 september 2007 aan appellante overhandigd, met het verzoek deze voor akkoord te ondertekenen en te retourneren. Appellante heeft in reactie daarop in een brief van 12 oktober 2007 weersproken dat een afspraak tot stand is gekomen als door het dagelijks bestuur bedoeld. Zij heeft aangegeven dat zij zich nadrukkelijk beschikbaar houdt voor vervulling van de eigen functie.
1.4. Naar aanleiding van de brief van appellante van 12 oktober 2007 heeft de leidinggevende van appellante haar op 19 oktober 2007 telefonisch gesommeerd om op maandag 22 oktober 2007 haar werkzaamheden in de functie van [naam functie] te hervatten. Appellante heeft dit geweigerd en heeft haar werkzaamheden bij de Bestuursdienst voortgezet. Hierop heeft de leidinggevende haar in een brief van 23 oktober 2007 verzocht om uiterlijk op maandag 29 oktober 2007 aan te geven of zij haar functie, in weerwil van de volgens de leidinggevende eerder gemaakte afspraak, weer wenste op te pakken, in welk geval de detachering volgens de leidinggevende zo spoedig mogelijk beëindigd zou moeten worden. Appellante heeft in reactie daarop in een brief van 27 oktober 2007 laten weten nimmer afstand te hebben genomen van haar functie. Verder heeft zij meegedeeld dat zij, gelet op het gestelde in de detacheringsovereenkomst, niet eerder dan per 1 januari 2008 zou kunnen terugkeren in haar functie bij het stadsdeel.
1.5. Op 12 november 2007 heeft appellante zich bij de Bestuursdienst ziek gemeld. Bij brief van 13 november 2007 heeft het dagelijks bestuur appellante opgedragen om op 15 november 2007 te verschijnen op haar werkplek bij het stadsdeel, alwaar zij, na een gesprek met haar leidinggevende, haar werkzaamheden diende te hervatten. Volgens het dagelijks bestuur stond de detacheringsovereenkomst vast, echter met inbegrip van de gemaakte afspraak over het neerleggen van de functie van [naam functie]. Nu appellante had aangegeven dat dit laatste nimmer de bedoeling was geweest, werd de toestemming tot de detachering uitdrukkelijk door het stadsdeel ingetrokken. In een brief met datering 15 november 2007 is appellante nogmaals opgedragen om zich bij haar leidinggevende te melden. In reactie op het een en ander heeft appellante het stadsdeel via een fax op de hoogte gesteld van haar ziekte.
1.6. Na kennisneming van bovengenoemde fax heeft het dagelijks bestuur bij besluit van 16 november 2007 de bezoldiging van appellante gestaakt op grond van onwettige afwezigheid, het zich niet houden aan voorschriften in het kader van ziekte en hersteldmelding, en het niet verschijnen op oproepen van de werkgever. Daarbij is aangegeven dat, hoewel het stadsdeel formeel onbekend was met de ziekmelding van appellante, haar mededeling daaromtrent serieus werd genomen en dat appellante daarom zou worden opgeroepen bij de bedrijfsarts. Op 21 november 2007 heeft de bedrijfsarts appellante volledig arbeidsongeschikt verklaard.
1.7. Op 6 december 2007 is de salarisbetaling aan appellante hervat. Tijdens een gesprek op 14 december 2007 heeft het stadsdeel appellante voorgehouden dat haar re-integratie buiten het stadsdeel zou moeten plaatsvinden. Na de re-integratie zou worden toegewerkt naar een einde van het dienstverband. In de periode nadien is tussen appellante en het stadsdeel onderhandeld over een mogelijk vertrek van appellante. In die periode is appellante, per 6 maart 2008, weer volledig arbeidsgeschikt verklaard. Onder meer tijdens een gesprek met een nieuwe leidinggevende op 4 april 2008 is opnieuw de optie ter sprake geweest van toedeling aan appellante van diverse werkzaamheden op ICT-terrein als bedoeld in de brief van 17 september 2007. Partijen zijn evenwel niet tot overeenstemming gekomen. Intussen is, per 1 januari 2008, de onder 1.1 bedoelde interim-functionaris formeel benoemd in de functie van [naam functie]. Bij besluit van 11 april 2008 is appellante, op grond van artikel 223, eerste lid, van het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA), ontheven uit deze functie. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.8. Op 25 april 2008 is appellante, per 1 juli 2008, ontslag aangezegd, waarbij tevens het voornemen is verwoord tot ontslag op andere gronden als bedoeld in artikel 1122, eerste lid, aanhef en onder d, van het ARA. Appellante heeft haar zienswijze naar aanleiding van dit voornemen kenbaar gemaakt. Bij besluit van 29 mei 2008 is appellante, conform het voornemen, ontslag op de genoemde grondslag verleend. Daarbij is garantie op een boven- en nawettelijke uitkering geboden. Appellante heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.9. Bij besluit van 10 maart 2009 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 april 2008 ongegrond verklaard, met dien verstande dat de grondslag voor dat besluit is gewijzigd in artikel 912, tweede lid, van het ARA (schorsing), en heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 29 mei 2008 eveneens ongegrond verklaard, doch daaraan toegevoegd dat aan appellante naast de eerder toegekende minimale regeling een vergoeding wordt toegekend ter hoogte van drie bruto maandsalarissen, dit teneinde tot uitdrukking te brengen dat ook het stadsdeel een aandeel heeft gehad in het ontstaan van de situatie.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, voor zover hier van belang, het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad overweegt het volgende.
3.1. Het dagelijks bestuur heeft zijn bericht van verhindering van 7 november 2012 om ter zitting van de Raad te verschijnen vergezeld doen gaan van een pleitnota. Nu het dagelijks bestuur niet op de zitting was vertegenwoordigd, valt deze nota niet anders op te vatten dan als een buiten de termijn van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ingebracht nader stuk. De Raad heeft deze nota dan ook als te laat ingediend ter zijde gelegd.
Ontslag
3.2. Het dagelijks bestuur heeft als reden voor het ontslag van appellante genoemd de handelwijze van appellante kort vóór, tijdens, en na afloop van haar detachering, als gevolg waarvan het dagelijks bestuur het vertrouwen in appellante zegt te hebben verloren. Het dagelijks bestuur heeft daarbij aangegeven appellante niet te hebben verplicht om voorafgaand aan de detachering haar functie op te geven. Had zij tijdig aangegeven dit niet te willen, dan was echter wel anders met haar detacheringsverzoek omgegaan. Dan was volgens het dagelijks bestuur zeker niet de impasse ontstaan waarvan nu sprake is. Het dagelijks bestuur meent daarbij voldoende in het werk te hebben gesteld om ontslag te voorkomen: er is keer op keer gepoogd in goed overleg uiteen te gaan, en met het gesprek met de nieuwe leidinggevende op 4 april 2008 is zelfs een ultieme poging gedaan om appellante binnenboord te houden.
3.3. In verband met het voorgaande beroept het dagelijks bestuur zich op een beweerdelijk op 29 augustus 2007 met appellante gemaakte, mondelinge afspraak, inhoudende dat zij haar functie van [naam functie] zou opgeven. Appellante heeft weersproken dat een dergelijke afspraak is gemaakt. De gedingstukken bevatten geen objectieve aanwijzingen voor het bestaan van zo’n afspraak. In een e-mailbericht van appellante aan haar leidinggevende van 3 september 2007 is, in tegendeel, door appellante opgemerkt dat bepaalde zaken waren “besproken”, maar niet waren “afgesproken”. Ook de verwijzing in genoemd e-mailbericht naar een kennelijk door de leidinggevende gedane aankondiging dat zij, appellante, een “brief van het stadsdeel zou ontvangen” met een “verzoek” waarover appellante “goed zou dienen na te denken”, doet niet bepaald vermoeden dat de zaak al beklonken was. In dat licht bezien zijn in het enkele gegeven dat geen schriftelijke reactie van appellante is gevolgd op de mededeling van de leidinggevende tijdens een afdelingsoverleg op 4 september 2007 dat de functie van appellante per 1 oktober 2007 “vacant” zou zijn, evenmin voldoende aanknopingspunten gelegen om het bestaan van de gestelde afspraak aan te nemen. Ook is de “vervanger” van appellante als hoofd ICT begin oktober 2007 slechts vooralsnog tot 1 januari 2008 ad interim tot hoofd ICT aangesteld. De detacheringsovereenkomst, ten slotte, rept met geen woord over een ter beschikking stellen door appellante van de eigen functie, en maakt de detachering of de voortzetting ervan dus ook niet van die eventuele terbeschikkingstelling afhankelijk.
3.4. Al met al mag weliswaar worden aangenomen dat tijdens het gesprek op 29 augustus 2007 met appellante over het eventueel ter beschikking stellen van haar functie is gesproken, maar dat tijdens dat gesprek een harde, tweezijdige afspraak als door het dagelijks bestuur bedoeld tot stand is gekomen, is niet aannemelijk geworden. Dit in aanmerking genomen, levert het door het dagelijks bestuur centraal gestelde “niet tijdig aangeven door appellante dat zij haar functie wilde behouden”, generlei objectieve reden op voor een breuk in het in appellante te stellen vertrouwen. Niet valt immers in te zien dat appellante in reactie op de van de zijde van het stadsdeel tijdens het bewuste gesprek uitgesproken wens tot haar terugtreden, direct en met zo veel woorden had moeten melden dat zij de functie wenste te behouden die haar was toebedeeld, laat staan dat zij, door het mogelijk achterwege laten van zo’n reactie als het ware al haar rechten op haar functie zou hebben verspeeld. Opgemerkt wordt daarbij dat in elk geval uit het e-mailbericht van appellante van 3 september 2007 klip en klaar naar voren komt dat zij met betrekking tot het ter beschikking stellen van haar functie grote aarzelingen had. Die aarzelingen waren niet onbegrijpelijk want ingegeven door het feit dat appellante haar vaste dienstverband zou moeten opgeven, terwijl de overgang naar de Bestuursdienst na afloop van de detacheringsperiode van drie maanden niet zeker was. Niet valt dus in te zien dat het vervolgens niet akkoord gaan door appellante met het gestelde in de brief van 17 september 2007 de kiem tot een impasse heeft gevormd. In zoverre bood hetgeen is voorgevallen geen aanknopingspunt voor een ontslag op andere gronden.
3.5. Met betrekking tot de periode van de detachering wordt het volgende overwogen. De overeengekomen voorwaarden ter zake van die detachering zijn vastgelegd in de tussen de uitlenende en de inlenende partij gesloten detacheringsovereenkomst. Als gezegd maakte deze overeenkomst de detachering of de voortzetting daarvan op generlei wijze afhankelijk van terbeschikkingstelling door appellante van haar eigen functie. Voor het - zonder overleg met de inlenende Bestuursdienst - per direct terugroepen van appellante uit de detachering, zoals is geschied op 19 oktober 2007, 13 november 2007 en op 15 november 2007, bestond geen enkele grond. Het geen gehoor geven door appellante aan de bedoelde oproepen biedt, ook los van haar ziekenhuisopname vanaf 12 november 2007, naar objectieve maatstaven gemeten dus evenmin een basis voor enig vertrouwensverlies. Ook in zoverre bieden de gebeurtenissen dus geen handvat voor een ontslag op de gehanteerde grondslag. Het enkele feit dat appellante haar ziekmelding aanvankelijk niet, conform de detacheringsovereenkomst, bij zowel de uitlenende als de inlenende organisatie heeft gedaan, maar zich in eerste instantie alleen tot de Bestuursdienst heeft gewend, kan dat, nog los van het gegeven dat dit als gering te beschouwen verzuim korte tijd later is hersteld, niet anders maken.
3.6. Al het voorgaande in aanmerking genomen, biedt ook de gang van zaken na afloop van de detachering en de ziekte van appellante geen opstap naar een ontslag op andere gronden. Appellante heeft enkel vastgehouden aan haar legitieme wens tot behoud van haar functie. Niet valt in te zien dat daarmee grond voor een vertrouwensbreuk is ontstaan. Voor het standpunt dat appellante moest instemmen met ofwel het verrichten van buiten die functie vallende, kennelijk tijdelijke en bovenformatieve werkzaamheden, ofwel outplacement, bestond geen rechtvaardiging. Het dagelijks bestuur heeft, door daaraan vast te houden, het functioneren van appellante onnodig geproblematiseerd.
3.7. Slotsom is dat een wettelijke grondslag voor het ontslag van appellante ontbreekt zodat dit ontslag niet had mogen worden verleend. Duidelijk is dat sprake is geweest van een groeiend ongenoegen aan de zijde van het dagelijks bestuur omtrent het niet willen plaatsmaken door appellante, maar in aanmerking genomen dat in dit geding geen rechtens relevante redenen naar voren zijn gekomen waarom appellante die door het dagelijks bestuur zo gewenste stap terug had moeten doen, is dit ongenoegen als niet meer dan een subjectieve beleving te beschouwen en kan het niet als grond voor ontslag worden aanvaard. Het hoger beroep slaagt in zoverre.
Schorsing
4. In bezwaar is aan het besluit van 11 april 2008 tot ontheffing van appellante uit haar functie, alsnog artikel 912, tweede lid, van het ARA, zoals luidende ten tijde van belang, ten grondslag gelegd. Ingevolge deze bepaling kan de ambtenaar worden geschorst met behoud van bezoldiging onder omstandigheden, waarin het naar het oordeel van het bevoegd gezag redelijkerwijs niet aanvaardbaar is dat hij zijn werkzaamheden blijft verrichten. Gelet op hetgeen is overwogen onder 3.4 tot en met 3.6, was er in redelijkheid geen plaats voor het oordeel dat zich in het geval van appellante omstandigheden voordeden als in genoemd artikellid bedoeld. Dat betekent dat ook de schorsing in rechte geen stand houdt. Het hoger beroep slaagt ook in zoverre.
5. Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor vernietiging in aanmerking komt. Ook het bestreden besluit moet worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door zowel het schorsingsbesluit van 11 april 2008 als het ontslagbesluit van 29 mei 2008 te herroepen. Dit betekent dat het dienstverband van appellante herleeft, per datum ontslag. Voor nabetaling van de bezoldiging verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 5 juni 2008 (LJN BD5395).
6. Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden moet beoordeeld worden aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
6.2. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In die uitspraak heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De in overweging 6.1 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
6.3. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van appellante van 21 mei 2008 tegen het besluit van 11 april 2008 zijn, tot aan de datum van deze uitspraak, ruim vier en een half jaar verstreken. Voor de bepaling van de redelijke termijn dient de tijd die gemoeid is geweest met een poging tot het oplossen van het geschil door middel van mediation, gedurende welke periode de behandeling bij de rechtbank heeft stilgelegen, niet te worden meegerekend. Dit betreft een periode van ongeveer twee en een halve maand. Daarmee rekening houdend, bedraagt de overschrijding van de redelijke termijn minder dan een half jaar. De genoemde periode van mediation in aanmerking genomen, heeft de rechterlijke fase in haar geheel niet langer geduurd dan drie en een half jaar. Dat betekent dat de bedoelde overschrijding geheel aan de bestuurlijke fase is toe te rekenen. De Raad zal het dagelijks bestuur veroordelen tot vergoeding van de ter zake door appellante geleden schade. Deze schadevergoeding wordt vastgesteld op een bedrag van € 500,-.
7. Er is tot slot aanleiding het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar tot een bedrag van € 966,- aan kosten van rechtsbijstand, in beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand en in hoger beroep tot een bedrag van € 13,60 aan reiskosten. Naar aanleiding van de desbetreffende opmerkingen van appellante wordt daarbij nog opgemerkt dat geen omstandigheden naar voren zijn gekomen die aanleiding geven tot afwijking van de limitatieve en forfaitaire tarieven die gelden voor de vergoeding van gemaakte kosten van rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 10 maart 2009 gegrond en vernietigt dat
besluit;
- herroept de besluiten van 11 april 2008 en 29 mei 2008;
- veroordeelt het dagelijks bestuur tot vergoeding van schade aan appellante tot een bedrag
van € 500,-;
- bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep
betaalde griffierecht van in totaal € 382,- vergoedt;
- veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellante in bezwaar, beroep en in
hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 1.623,60.
Deze uitspraak is gedaan door K. Zeilemaker als voorzitter en B.J. van de Griend en A.A.M. Mollee als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2012.
(getekend) K. Zeilemaker
(getekend) M.R. Schuurman
IJ