Uitspraak
11/1305 en 11/1306 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 20 januari 2011, 09/1772 en 09/547 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
Het bestuur van Luchtverkeersleiding Nederland (appellant)
[A. te B.]
Datum uitspraak 11 oktober 2012.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D.J. Rutgers, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Rutgers, mr. H.A. Smit en [S.]. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. N.A. van den Broek-Klarenbeek.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was sinds 1983, met enkele onderbrekingen waarin hij andere functies in dienst van appellant heeft verricht, werkzaam als verkeersleidingsassistent TWR/APP op Rotterdam Airport (thans Rotterdam The Hague Airport). Eind 2004 is betrokkene wegens ziekte uitgevallen. In maart 2005 is gestart met een re-integratietraject, dat op 19 april 2005 is afgebroken vanwege ziekmelding door betrokkene. Op 1 juni 2005 is een tweede re-integratietraject van start gegaan. Dit heeft geduurd tot 21 september 2005, op welke datum betrokkene door de dienstdoende luchtverkeersleider van zijn operationele positie is gehaald en naar huis is gestuurd. De verkeersleider heeft over de aanleiding tot deze ingreep gerapporteerd dat betrokkene bij herhaling haar verzoeken en instructies heeft genegeerd, waardoor zij het overzicht is kwijtgeraakt en de veiligheid van het luchtverkeer nadelig is beïnvloed. Op 12 oktober 2005 is een derde re-integratietraject van start gegaan in aangepaste, niet-operationele werkzaamheden. Op 12 december 2005 heeft betrokkene zich wederom ziek gemeld. Tijdens een gesprek op 16 december 2005 heeft een tweetal leidinggevenden betrokkene laten weten het niet meer verantwoord te achten hem nog in te zetten in de operationele dienst.
1.2. Met ingang van 12 juni 2006 is betrokkene in het kader van hernieuwde re-integratie voor de duur van zes maanden belast met werkzaamheden binnen de Operationele Helpdesk op Schiphol-Oost. Hij verrichte deze werkzaamheden aanvankelijk gedurende twee dagdelen per week en heeft zijn werkzaamheden in de periode nadien uitgebreid. Per 1 januari 2007 heeft de bedrijfsarts betrokkene volledig geschikt verklaard voor de bewuste werkzaamheden. Betrokkene werd nog niet geschikt geacht voor de eigen functie. In de periode nadien heeft betrokkene over de gang van zaken rondom zijn re-integratie correspondentie gevoerd met de werkgever. De werkgever heeft er daarbij herhaaldelijk melding van gemaakt voornemens te zijn betrokkene te ontheffen uit zijn functie van verkeersleidingsassistent, dit vanwege een onherstelbare breuk in het voor een goede vervulling van die functie benodigde vertrouwen tussen enerzijds betrokkene en anderzijds collega’s en het verantwoordelijk management te Rotterdam. Vanaf 21 maart 2007 heeft betrokkene tijdelijke werkzaamheden verricht bij de Examenbank. In april 2007 heeft betrokkene appellant laten weten zich weer goed te voelen, en de bedrijfsarts te zullen vragen zich uit te laten over zijn geschiktheid voor de eigen functie. Op 21 juni 2007 heeft de bedrijfsarts betrokkene laten weten dat er medisch gezien geen ziekte of gebrek is waardoor hij zijn eigen functie niet zou kunnen uitoefenen. De bedrijfsarts heeft betrokkene per 1 augustus 2007 formeel voor die functie geschikt verklaard.
1.3. Bij besluit van 4 juli 2008 (besluit 1) heeft appellant betrokkene met ingang van 1 augustus 2008, vanwege de onder 1.2 genoemde vertrouwensbreuk, ontheven uit zijn functie van verkeersleidingsassistent en hem voor de duur van een jaar bovenformatief geplaatst binnen de afdeling MS/OPS/HR/TWR-APP/RD. Aangekondigd is dat binnen deze periode een extern outplacementtraject zal plaatsvinden, gericht op plaatsing in een andere functie bij appellant of elders, gevolgd door, in geval vóór 1 mei 2009 geen aanvaarding van een andere functie zou plaatsvinden, ontslag per 1 augustus 2009. Betrokkene heeft tegen het besluit van 4 juli 2008 bezwaar gemaakt. In december 2008 zijn de werkzaamheden van betrokkene bij de Examenbank geëindigd. Bij besluit van 15 juni 2009 (bestreden besluit 1) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 4 juli 2008 ongegrond verklaard.
1.4. Bij besluit van 28 april 2009 (besluit 2) heeft appellant betrokkene, op grond van artikel 111 van Pro het Rechtspositiereglement LVNL (Reglement) per 1 augustus 2009 ontslag verleend. Daarbij is een minimale financiële regeling als bedoeld in het tweede lid van genoemde bepaling getroffen. Betrokkene heeft ook tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Bij besluit van 18 januari 2010 (bestreden besluit 2) heeft appellant dit bezwaar ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen tegen beide bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, besluit 1 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) herroepen en appellant opdracht gegeven opnieuw te beslissen op het bezwaar tegen besluit 2. De rechtbank was van oordeel dat in het Reglement geen wettelijke grondslag voor besluit 1 is te vinden. Wat betreft besluit 2 oordeelde de rechtbank dat appellant niet ten onrechte tot het standpunt is gekomen dat de verhoudingen op de verkeerstoren te Rotterdam dusdanig waren verstoord dat niet te verwachten was dat binnen een redelijke termijn ter plaatse weer een vruchtbare samenwerking tot stand zou kunnen komen. Het ging de rechtbank evenwel te ver om daaruit te concluderen dat de verstoorde verhoudingen zich over de hele organisatie van appellant, en over alle operationele functies binnen die organisatie, uitstrekten. Volgens de rechtbank had van appellant actieve inspanning, gericht op plaatsing van betrokkene elders binnen zijn gezagsbereik in een passende, organieke functie verwacht mogen worden. Daarvan was volgens de rechtbank echter niet gebleken.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
Ontheffing uit de functie van verkeersleidingsassistent
4. Appellant is van mening dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het ontheffingsbesluit niet wordt gedragen door enige bepaling van het Reglement. Daarin kan appellant niet worden gevolgd. In dit geval is sprake van ontheffing uit de eigen functie zonder bijbehorende plaatsing in een andere functie. Betrokkene is immers bovenformatief geplaatst, zonder dat hem daarbij een nieuwe functie is toebedeeld of zelfs maar in het vooruitzicht is gesteld. Dat betrokkene ten tijde van belang andere dan de eigen werkzaamheden verrichtte, welke werkzaamheden hij na de ontheffing nog enige tijd heeft voortgezet, maakt dat niet anders, nu deze werkzaamheden een tijdelijk karakter hadden en aan betrokkene niet in een nieuwe functie zijn opgedragen. De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat artikel 74, tweede lid, van het Reglement niet voorziet in een ontheffing “sec” zoals hier aan de orde. Genoemd artikellid biedt slechts grondslag voor een ontheffing uit de eigen functie in combinatie met de toedeling van een andere functie.
4.1. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat ook artikel 75 van Pro het Reglement geen grondslag biedt voor het genomen ontheffingsbesluit, nu deze bepaling niet ziet op formele ontheffing uit de eigen functie, maar op het tijdelijk opdragen van andere dan de eigen werkzaamheden, waarbij de eigen functie behouden blijft.
4.2. De rechtbank heeft, ten slotte, evenzeer terecht vastgesteld dat het ontheffingsbesluit ook geen grondslag vindt in enige andere bepaling in het Reglement. Het hoger beroep slaagt in zoverre dus niet. De aangevallen uitspraak komt op dit punt voor bevestiging in aanmerking.
Ontslag
5. Het ontslag van betrokkene berust op artikel 111 van Pro het Reglement, waarin is bepaald dat ook op andere gronden dan die in de artikelen 109 en 110 zijn geregeld, of waarnaar in die artikelen wordt verwezen, eervol ontslag kan worden verleend. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 april 2009, LJN BK0290 en TAR 2009, 142) kan aan een ontslaggrond als deze ook toepassing worden gegeven als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht.
5.1. Het door appellant ingenomen standpunt dat zich binnen de operationele dienst te Rotterdam een vertrouwensbreuk heeft voorgedaan die aan hervatting ter plaatse door betrokkene in de weg stond, is door de rechtbank rechtens houdbaar geacht. Nu betrokkene tegen de aangevallen uitspraak geen hoger beroep heeft ingesteld, is dit standpunt in hoger beroep niet in geschil. De Raad komt daarmee niet toe aan de vraag of appellant, in aanmerking genomen de gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid van betrokkene ten tijde van de in 2005 uitgevoerde re-integratiepogingen, aan betrokkene voldoende gelegenheid heeft geboden om het in hem te stellen vertrouwen terug te winnen alvorens tot een definitieve breuk in het vertrouwen te concluderen. Daarbij wordt nog opgemerkt dat voor zover betrokkene meent dat de door de rechtbank in dit verband gebruikte woorden “binnen een redelijke termijn” nog ruimte impliceren voor herstel van de breuk, hij daarin niet kan worden gevolgd. De hier bedoelde, als zodanig buiten het geschil in hoger beroep vallende overweging van de rechtbank sluit de mogelijkheid van hervatting door betrokkene als verkeersleidingsassistent op de toren Rotterdam feitelijk geheel uit.
5.2. Het voorgaande in aanmerking genomen, spitst het geschil zich toe op de vraag of bovenbedoelde vertrouwensbreuk was beperkt tot de locatie Rotterdam, of dat deze, zoals door appellant is aangevoerd, moet worden geacht zich te hebben uitgestrekt tot de operationele dienst als geheel, en er dus aan in de weg stond dat appellant nog in enige operationele functie binnen het gezagsbereik van appellant werkzaam zou zijn. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het laatste het geval is. Nog los van het gegeven dat, zoals door appellant is benadrukt, het management van de TWR/APP-Unit te Rotterdam per 1 januari 2006 is samengevoegd met dat van de TWR/APP-Unit op Schiphol tot één Unit Management TWR/APP, is de aard van de in dit geval aan de orde zijnde vertrouwensbreuk dusdanig dat niet valt staande te houden dat appellant daaraan buiten de locatie Rotterdam geen betekenis mocht toekennen. De vertrouwensbreuk berust immers op gebreken in het functioneren van betrokkene. Nu tekortkomingen in de operationele functievervulling bij appellant van directe invloed kunnen zijn op de luchtverkeersveiligheid, en in dat verband het over en weer door verkeersleiders en verkeersleidingsassistenten in elkaar te stellen vertrouwen een cruciale factor vormt, mocht van appellant niet worden verwacht dat hij betrokkene na de totstandkoming van de vertrouwensbreuk nog in enige operationele functie zou inzetten – ook niet op een locatie buiten de invloedssfeer van het genoemde Unit Management TWR/APP. De functievervulling door betrokkene in het verleden, wat daarvan verder ook zij, kan daaraan niet afdoen.
5.3. Appellant heeft in de vertrouwensbreuk geen beletsel gezien voor plaatsing van betrokkene in een niet-operationele functie, maar heeft daartoe geen feitelijke mogelijkheden gezien. De Raad ziet geen reden deze laatste constatering voor voorbarig of onjuist te houden, in aanmerking genomen enerzijds de omstandigheid dat bij appellant ten tijde van belang een reorganisatie gaande was die tot het vervallen van 100 functies diende te leiden, en anderzijds de primaire gerichtheid van betrokkene op hervatting in de operationele dienst en, daarmee samenhangend, het geringe initiatief dat hij heeft getoond om een niet-operationele functie bij appellant te verwerven en zijn geringe interesse in een functie beneden zijn oorspronkelijke salarisniveau.
5.4. Daarmee was er al met al voldoende grond voor de conclusie dat uitzicht op een vruchtbare voortzetting van het dienstverband ontbrak. Dat betekent dat appellant de bevoegdheid toekwam om betrokkene op de gehanteerde grondslag te ontslaan. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. Het hoger beroep van appellant slaagt dus in zoverre. De Raad zal de aangevallen uitspraak op dit punt vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaren. In dat verband wordt nog opgemerkt dat betrokkene in zijn beroep tegen dat besluit geen gronden heeft aangevoerd die zien op de bij het ontslag getroffen financiële regeling, zodat de Raad niet kan toekomen aan de vraag of die regeling gelet op de omstandigheden van het geval toereikend is te achten.
6. Betrokkene heeft de Raad verzocht om appellant, op grond van artikel 8:73 van Pro de Awb, te veroordelen tot schadevergoeding. Genoemde bepaling voorziet in de mogelijkheid tot een zodanige veroordeling in geval van een gegrond beroep. Gezien deze uitspraak is alleen met betrekking tot bestreden besluit 1 van een gegrond beroep sprake. Nu de Raad niet is gebleken van uit dat besluit voortvloeiende schade aan de zijde van betrokkene, zal de Raad het verzoek afwijzen.
7. In het voorgaande vindt de Raad ten slotte aanleiding om appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,- aan kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover betrekking hebbend op bestreden besluit 2;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 874,-.
Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzitter en J.G. Treffers en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 oktober 2012.
(getekend) R. Kooper
(getekend) S.K. Dekker
IJ