Uitspraak
11/4301 TW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2011, 10/2613 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
Datum uitspraak: 28 september 2012
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. N. Türkkol, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2012. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken 10/1915, 10/1950, 10/2022, 10/2024, 10/2025, 10/3060, 11/1310 en 11/1311 TW. Namens appellant is verschenen mr. Türkkol. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door I. Eijkhout LL.B en A. Anandbahadoer. Na de zitting is de behandeling van de zaken gesplitst. In de zaken 10/1915 e.v. zullen afzonderlijke uitspraken worden gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1. In 2000 heeft het Uwv aan Turkse uitkeringsgerechtigden besluiten toegezonden waarin aan hen werd medegedeeld dat de toeslag die zij ingevolge de Toeslagenwet (TW) ontvingen, vanaf 1 januari 2000 geleidelijk werd afgebouwd. Vanaf 1 januari 2000 werd de gehele uitkering uitbetaald, vanaf 1 januari 2001 twee derden daarvan, vanaf 1 januari 2002 een derde en per 1 januari 2003 werd de uitkering geheel beëindigd. De door het Uwv genomen besluiten waren gebaseerd op artikel 4a van de TW in samenhang met artikel XI van de Wet beperking export uitkeringen.
1.2. Tegen de besluiten waarbij de toeslag in een periode van drie jaar geleidelijk werd afgebouwd, is door een aantal rechthebbenden bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld. In de uitspraak van 14 maart 2003, LJN AF5937, heeft de Raad geoordeeld dat de afbouw van de toeslag van 1 januari 2000 tot 1 januari 2003 in strijd was met de exportverplichting neergelegd in artikel 5, eerste lid, van Conventie 118 van de International Labour Organisation betreffende gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen op het gebied van de sociale zekerheid van 28 juni 1962 (ILO-conventie 118).
1.3. Naar aanleiding hiervan heeft het Uwv aan alle Turkse uitkeringsgerechtigden alsnog vanaf 1 januari 2001 een volledige toeslag toegekend. Bij diezelfde besluiten heeft het Uwv de toeslag op grond van artikel 4a van de TW met ingang van 1 juli 2003 beëindigd.
1.4. Appellant heeft destijds bezwaar en beroep ingesteld tegen het besluit waarbij de toeslag per 1 juli 2003 werd beëindigd. Zijn beroep is door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Appellant is tegen deze uitspraak niet in hoger beroep gekomen.
1.5. Tegen de besluiten waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 werd beëindigd, is door een aantal (andere) rechthebbenden bezwaar, beroep en hoger beroep ingesteld. Bij verzoek van
1 november 2007, LJN BB7475, heeft de Raad in de zaken van die betrokkenen prejudiciële vragen voorgelegd aan – thans – het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). In dat verzoek heeft de Raad vastgesteld dat de intrekking van de toeslag in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Eerste Protocol), aangezien ten aanzien van die intrekking aan betrokkenen geen enkele compensatie is geboden.
1.6. Naar aanleiding van dit prejudiciële verzoek heeft appellant het Uwv bij brief van 2 februari 2010 verzocht om terug te komen van de besluiten waarbij de toeslag met ingang van 1 juli 2003 is beëindigd, voor zover daarbij geen compensatie is verleend op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol. Daarbij is tevens aangegeven dat deze brief als een aanvraag om toeslag moet worden beschouwd en is verzocht deze aanvraag in afwachting van de procedure bij het Hof in het dossier te bewaren.
1.7. Bij primair besluit heeft het Uwv het verzoek om herziening afgewezen. Daarbij is overwogen dat geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die ertoe leiden dat het beëindigingsbesluit onjuist is.
1.8. Bij het bestreden besluit heeft het Uwv het primaire besluit na bezwaar gehandhaafd.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij heeft daartoe overwogen dat de prejudiciële vraagstelling van de Raad van 1 november 2007 geen nieuw feit oplevert als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het Uwv aanleiding had behoren te vinden om het beëindigingsbesluit te herzien. Het beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank gemotiveerd verworpen.
3. Namens appellant is in hoger beroep aangevoerd dat het prejudicieel verzoek van de Raad als nieuw feit moet worden beschouwd om terug te komen van het besluit waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd, voor zover in verband met die beëindiging aan appellant geen compensatie is verleend als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol. Daarbij is verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie EG van 13 januari 2004 (C-453/00, Kühne & Heitz). Verder is een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel herhaald. Ter zitting is voorts naar voren gebracht dat het verzoek om herziening zich thans eveneens uitstrekte tot het hergeven van de gehele toeslag en dat het verzoek thans ook als een nieuwe aanvraag op grond van de uitspraken van de Raad van 11 november 2011, onder andere
LJN BU3176, om toekenning van toeslag dient te worden beschouwd.
4.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.2. Appellant heeft het Uwv bij brief van 2 februari 2010 niet alleen verzocht om terug te komen van het beëindigingsbesluit, maar tevens verzocht de brief als een nieuwe aanvraag om toeslag te beschouwen. Hij heeft daarbij verzocht deze aanvraag in afwachting van de procedure bij het Hof in het dossier te bewaren.
4.3. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Raad van 3 maart 2006, LJN AV8305, is een na de beëindiging van het recht ingediende nieuwe aanvraag om een toeslag geen herhaalde aanvraag als bedoeld in of analoog aan artikel 4:6 van de Awb voor zover deze betrekking heeft op een periode gelegen na bedoelde beëindigingsdatum. In zoverre dient zo’n aanvraag te worden behandeld conform de regels gesteld in de TW en de regels en beginselen die anderszins de beslissing op een aanvraag beheersen.
4.4. Het verzoek van appellant van 2 februari 2010 strekte er op dat moment uitsluitend toe dat het Uwv terugkwam van het besluit waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd, voor zover daarbij geen uitloop is gegeven op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol. Dit verzoek had betrekking op een op dat moment reeds afgesloten periode. Voor zover het verzoek een nieuwe aanvraag omvatte, kon daaromtrent gezien het verzoek van betrokkene eerst na afronding van de procedure bij het Hof worden beslist. Ten tijde van het bestreden besluit was de procedure bij het Hof nog niet afgerond. Er kon derhalve op dat moment niet op de nieuwe aanvraag worden beslist en het bestreden besluit bevat dan ook geen beslissing op die nieuwe aanvraag. De rechtbank heeft de bestreden besluiten derhalve terecht uitsluitend beoordeeld als reactie op een herhaalde aanvraag ter zake van die afgesloten periode.
4.5. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
4.6. In het onderhavige geval is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie vormt de inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen.
4.7. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat in zijn geval niet de eis kan gelden dat er nova zijn, gelet op de bijzondere positie van Turkse uitkeringsgerechtigden. Betoogd is dat het een grote groep mensen betreft, die gezien de taalbarrière niet bij machte is de juiste rechtshulp te vinden en daardoor niet gelijkwaardig is aan de overheid. Zij hebben destijds derhalve niet (tijdig) rechtsmiddelen kunnen aanwenden tegen de beëindiging van de toeslag en daarom mag de eis van nova niet worden gesteld. De Raad kan appellant hierin niet volgen. Deze groep betrokkenen is niet zo bijzonder, dat dit een inbreuk op het (ook voor een bestuursorgaan als het Uwv van betekenis zijnde) rechtszekerheidsbeginsel rechtvaardigt. De Raad neemt hierbij in aanmerking dat velen in gelijke omstandigheden als appellant destijds wel tijdig bezwaar, beroep en hoger beroep hebben kunnen instellen. Er zijn geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waarom dit in het geval van appellant niet mogelijk was.
4.8. Naar aanleiding van de stelling van appellant, dat het Uwv op grond van het arrest Kühne & Heitz, gehouden is terug te komen van de beëindiging van de toeslag nu gebleken is dat deze in strijd is met een internationaal verdrag, wordt het volgende opgemerkt. In genoemd arrest heeft het Hof overwogen dat een bestuursorgaan verplicht is een onherroepelijk geworden besluit opnieuw te onderzoeken ten aanzien van de toepassing van communautair recht op grond van nieuwe jurisprudentie, indien aan een aantal voorwaarden is voldaan. In de onderhavige gevallen is niet aan de door het Hof gestelde voorwaarden voldaan. Het beëindigingsbesluit is niet door een uitspraak van de hoogste nationale rechter in rechte onaantastbaar geworden, maar door het feit dat appellants beroep niet-ontvankelijk is verklaard en hij daartegen geen hoger beroep heeft ingesteld.
4.9. Gegeven het feit dat geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of kan worden gezegd dat het Uwv heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel in redelijkheid niet tot de bestreden besluiten heeft kunnen komen. Namens appellant is in dit verband een beroep gedaan op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. Hij heeft daarbij in de eerste plaats verwezen naar de situatie ten tijde van de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003.
4.10. In dat verband heeft appellant naar voren gebracht dat het Uwv naar aanleiding van voornoemde uitspraak de gehele toeslag heeft hergeven aan dezelfde groep Turkse uitkeringsgerechtigden onder dezelfde omstandigheden, ongeacht of deze uitkeringsgerechtigden een rechtsmiddel hadden aangewend tegen de beëindiging van de toeslag. Hierdoor heeft het Uwv bij appellant een gerechtvaardigd vertrouwen opgewekt dat hij bij een nieuwe uitspraak van de Raad weer gecompenseerd zouden worden.
4.11. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 19 november 2009, LJN BK4735) alleen slagen als van de kant van het tot beslissen bevoegde orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Aan deze eisen wordt in het geval van appellant niet voldaan.
4.12. Met de rechtbank wordt in dit verband overwogen dat de enkele omstandigheid dat het Uwv in 2003 categorisch ten voordele van alle Turkse uitkeringsgerechtigden is teruggekomen van rechtens onaantastbaar geworden besluiten, niet met zich brengt dat het Uwv gehouden is dat voor de toekomst opnieuw te doen. Het Uwv is rechtens niet gehouden een begunstigende handelwijze in het verleden naar de toekomst te herhalen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
4.13. Tot slot kan worden vastgesteld dat de situatie van appellant niet zonder meer vergelijkbaar is met de situatie van Turkse uitkerings¬gerechtigden na de uitspraak van
14 maart 2003. Bij die uitspraak is vastgesteld dat de afbouw van de toeslag in strijd was met artikel 5 van de ILO-conventie 118. De Nederlandse regering daarop gereageerd met de aanmelding van de toeslag als een ‘andere uitkering’ als bedoeld in artikel 2, zesde lid, aanhef en onder a, van die conventie. Voorts heeft Nederland op 24 december 2004 ILO-conventie 118 opgezegd, welke opzegging per 20 december 2005 van kracht is geworden. Naar zeggen van het Uwv, heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid destijds besloten de toeslag voor de beperkte periode van 1 januari 2000 tot 1 juli 2003 aan alle Turkse rechthebbenden in Turkije te hergeven. De vraagstelling aan het Hof van 1 november 2007 bevatte slechts een voorlopig oordeel van de Raad. Het bevatte weliswaar de overweging dat de beëindiging van de toeslag per 1 juli 2003 zonder afbouwperiode in strijd moest worden geacht met artikel 1 van het Eerste Protocol, maar legde daarnaast vragen aan het Hof voor over de betekenis van communautaire bepalingen. De beantwoording door het Hof van deze vragen heeft geleid tot de onder 3 genoemde uitspraken van 11 november 2011, waarin is vastgesteld dat de beëindiging van de toeslag in strijd is met het associatierecht tussen de Europese Unie en Turkije. Gezien deze omstandigheden kan de situatie na de uitspraak van
14 maart 2003 niet zonder meer op één lijn worden gesteld met die na de vraagstelling van
1 november 2007. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt derhalve niet.
4.14. Ook overigens is niet gebleken dat de weigering van het Uwv om terug te komen van het besluit waarbij de toeslag ingaande 1 juli 2003 is beëindigd, in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel.
4.15. Uit hetgeen hiervoor onder 4.3 tot en met 4.14 is overwogen vloeit voort dat het hoger beroep niet slaagt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak bevestigd dient te worden.
4.16. De Raad merkt ten slotte op dat de Svb na afronding van de procedure bij het Hof en ook na de onder 3 genoemde uitspraak van de Raad van 11 november 2011, nog geen besluit heeft genomen naar aanleiding van appellants aanvraag van toeslag op grond van de TW. Daarop zal nog een besluit moeten worden genomen, waarbij 2 februari 2010 als datum van de aanvraag heeft te gelden.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en H.J. Simon en
E.E.V. Lenos als leden, in tegenwoordigheid van M.R. Schuurman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 september 2012.
(getekend) M.M. van der Kade
(getekend) M.R. Schuurman