Uitspraak
11/1633 WUBO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak in het geding tussen
Partijen:
[appellante] te [woonplaats], Verenigde Staten (appellante)
de Pensioen- en Uitkeringsraad (verweerder)
Datum uitspraak: 30 augustus 2012
PROCESVERLOOP
Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd door de Raadskamer WUBO van de Pensioen- en Uitkeringsraad (PUR), is in verband met een wijziging van taken, zoals neergelegd in de Wet uitvoering wetten voor verzetsdeelnemers en oorlogsgetroffenen (Wet van 15 april 2010, Stb. 2010, 182), voortgezet door de Pensioen en Uitkeringsraad als bedoeld in deze wet. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van verweerder wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de voormalige Raadskamer WUBO van de PUR.
Voor appellante heeft mr. P. Lesquillier, advocaat, beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 20 december 2010, kenmerk BZ01236745 (bestreden besluit). Dit betreft de toepassing van de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940 1945 (Wubo).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2012. Voor appellante is mr. Lesquillier verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C. Vooijs, mr. G.E. Eind en mr. A. Marijnissen.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante, geboren in 1935 in het toenmalig Nederlands-Indië, heeft zich omstreeks 1962, komende vanuit Nederland, in de Verenigde Staten gevestigd. In 2006 heeft zij de Amerikaanse nationaliteit aangenomen.
1.2. In 2010 heeft appellante een aanvraag ingediend om erkenning als burger-oorlogsslachtoffer, een periodieke uitkering en voorzieningen op grond van de Wubo. Bij besluit van 6 augustus 2010, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. Verweerder heeft erkend dat appellante is getroffen door oorlogsgeweld omdat zij getuige is geweest van de moord op krijgsgevangenen door Japanners en tijdens de Bersiap-periode direct betrokken is geweest bij gevechten te Semarang tussen pemoeda's en Engelse of Japanse soldaten. Verweerder heeft echter de gevraagde uitkering en voorzieningen niet toegekend omdat appellante ten tijde van de aanvraag niet de Nederlandse nationaliteit had. Verweerder heeft geen bijzondere omstandigheden gezien op grond waarvan het een klaarblijkelijke hardheid zou zijn om de Wubo niet toe te passen.
2. Naar aanleiding van hetgeen in beroep is aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
2.1. Volgens artikel 3, eerste lid, van de Wubo is deze wet, voor zover in dit geding van belang, van toepassing op degene die in de naoorlogse jaren als burger getroffen is door oorlogsgeweld en op dat moment Nederlander was dan wel Nederlands onderdaan, op voorwaarde dat hij de Nederlandse nationaliteit heeft.
2.2. Appellante stelt zich op het standpunt dat zij nog steeds Nederlandse is. Zij acht artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) in haar geval niet van toepassing. Daarin is bepaald dat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat door het vrijwillig verkrijgen van een andere nationaliteit. Van vrijwillige verkrijging van de Amerikaanse nationaliteit is volgens appellante geen sprake geweest, omdat haar ten onrechte is voorgehouden dat zij alleen als Amerikaanse aanspraak zou kunnen maken op vergoeding van de kosten van een noodzakelijke en ingrijpende levensreddende operatie.
2.2.1. De Raad volgt appellante niet in dit betoog. Vast staat dat appellante de Amerikaanse nationaliteit op eigen verzoek heeft verkregen. Dat zij daarbij wellicht van onjuiste veronderstellingen is uitgegaan, is op zichzelf onvoldoende grond voor de conclusie dat zij buiten staat was om haar wil te bepalen. Van dit laatste is ook overigens niet gebleken. Een procedure tot vaststelling van het Nederlanderschap op grond van de artikelen 17 en volgende van de RWN heeft appellante, voor zover bekend, nimmer aanhangig gemaakt. Onder deze omstandigheden moet de Raad ervan uitgaan dat sprake is geweest van vrijwilligheid in de zin van artikel 15, eerste lid, onder a, van de RWN en dat appellante niet langer de Nederlandse nationaliteit bezit.
2.3. Appellante heeft gesteld dat de in artikel 3, eerste lid, van de Wubo gestelde nationaliteitseis discriminerend is en om die reden wegens strijd met verdragsrecht buiten toepassing moet blijven. De Raad volgt appellante ook hierin niet. Hij volstaat daartoe met een verwijzing naar zijn uitspraken van 4 augustus 2011 (LJN BR5320 en BR5333). Hetgeen door appellante is aangevoerd, geeft geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Voor zover appellante zich tevens beroept op het recht van de Europese Unie, faalt dit beroep reeds omdat haar situatie onvoldoende aanknopingspunten heeft met dit recht.
2.4. Uit het vorenstaande volgt dat appellante in beginsel niet tot de kring van rechthebbenden van de Wubo behoort.
2.5. In artikel 3, tweede lid, van de Wubo is geregeld dat de wet ook kan worden toegepast op de persoon die niet de Nederlandse nationaliteit bezit, als het niet toepassen van deze wet een klaarblijkelijke hardheid zou zijn.
2.6. Verweerder heeft toegelicht op welke wijze hij met de bevoegdheid van artikel 3, tweede lid, van de Wubo omgaat. Voor zover in dit geval van belang, maakt verweerder gebruik van deze bevoegdheid in zeer bijzondere omstandigheden. Daarbij kijkt verweerder naar de persoonlijke situatie van de betrokkene. Verweerder heeft toegelicht dat bij die weging aandacht wordt besteed aan de aard van de oorlogsgebeurtenis, de huidige sociale omgeving, de huidige financiële situatie, de ernst en aard van de gezondheidsproblemen, de reden van verlies van de Nederlandse nationaliteit en de reden van emigratie. Verweerder heeft benadrukt dat deze opsomming niet als limitatief moet worden gezien. Per geval wordt beoordeeld of er sprake is van een zeer bijzonder geval op grond waarvan het niet toepassen van de Wubo tot een klaarblijkelijke hardheid leidt.
2.7. De Raad stelt vast dat uit de gedingstukken in deze zaak onvoldoende blijkt dat verweerder een weging als onder 2.6 verwoord heeft gemaakt. Het bestreden besluit bevat geen motivering waaruit een dergelijke weging blijkt. Verweerder heeft immers volstaan met de motivering dat er geen bijzondere omstandigheden zijn. Daarmee heeft verweerder geen blijk gegeven van een brede beoordeling van de persoonlijke omstandigheden van appellante.
2.8. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd.
3. Omtrent de verdere afdoening van het beroep overweegt de Raad het volgende.
3.1. Verweerder heeft in een aanvullend verweerschrift van 27 maart 2012 laten weten dat hij, naar aanleiding van eerdere uitspraken van de Raad in vergelijkbare zaken, een kader heeft vastgesteld voor de weging van de factoren die een rol spelen bij de beoordeling of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo zouden kunnen leiden. Daarbij onderscheidt verweerder een aantal groepen van mogelijke aanvragers. Appellante valt in groep I: personen die vanuit Nederland zijn geëmigreerd.
3.1.1. Voor deze groep I waartoe de Raad zich hier beperkt wordt gekeken naar:
A. Aard en ernst van de oorlogsomstandigheden. Als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt ernstige verminking door oorlogsgeweld of opname in een psychiatrische inrichting als gevolg van oorlogsgebeurtenissen.
B. De reden van emigratie. De reden van vestiging in het buitenland moet zijn gelegen in een stringente medische noodzaak, aangetoond op basis van objectieve medische gegevens, die een gevolg is van uit de oorlogsgebeurtenis voortvloeiende gezondheidsproblemen.
C. De reden van het verlies van de Nederlandse nationaliteit. Er moet sprake zijn van omstandigheden buiten de macht van de aanvrager, waardoor deze op grond van artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, juncto het vierde lid, van de RWN het Nederlanderschap heeft verloren, dan wel op grond van artikel 9 of Pro artikel 15 (lees: artikel 26) van de RWN geen gebruik heeft kunnen maken van de mogelijkheid tot het herkrijgen van de Nederlandse nationaliteit.
D. Overige omstandigheden. Hierbij worden de sociale en financiële omstandigheden beoordeeld. Het leven ver onder het sociaal minimum of een schrijnende vereenzaming worden onder andere als bijzondere omstandigheden aangemerkt.
3.1.2. Verweerder heeft de weging als volgt omschreven:
Bij een combinatie van criterium A met criterium B en/of C kan worden gesproken van zeer bijzondere omstandigheden die reden geven tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo. Criterium D speelt wel een rol, maar slechts bij twijfelgevallen in de bovenstaande combinatie. Het is op zich geen criterium dat in combinatie met één ander criterium aanleiding geeft tot toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo.
3.2. De Raad dient de aanvaardbaarheid van het nieuw geformuleerde beleid inzake groep I te beoordelen. Daarbij stelt hij voorop dat de Wubo in het verleden naast de nationaliteitseis ook een woonplaatsvereiste (territorialiteitseis) kende. Dit laatste vereiste betekende dat de betrokkene ten tijde van de aanvraag hier te lande gevestigd moest zijn. De thans in artikel 3, tweede lid, van de Wubo neergelegde anti-hardheidsbepaling had toen op beide eisen betrekking. Ingevolge de Wet van 10 april 2008, Stb. 150, is de territorialiteitseis komen te vervallen. Sindsdien kan de anti-hardheidsbepaling alleen nog betrekking hebben op de nationaliteitseis. Daarmee ontstond een nieuwe situatie, die vroeg om een heroverweging van het tot dan toe door verweerder gevoerde beleid (CRvB 13 augustus 2009, LJN BJ5871). Het voorheen in het beleid gemaakte onderscheid tussen “Nederlanders in het buitenland” en “buitenlanders in het buitenland” was niet meer van belang. De eerste categorie aanvragers behoorde voortaan van rechtswege tot de doelgroep van de Wubo en had de anti-hardheidsclausule dus niet langer nodig. Ten aanzien van de tweede categorie was het wonen in het buitenland op zichzelf niet meer relevant, nu de territorialiteitseis uitdrukkelijk was geschrapt. Ook de redenering dat bij niet-Nederlanders in het buitenland extra terughoudendheid was geboden, omdat aan hen niet van één maar van twee vereisten ontheffing moest worden verleend, kon niet langer worden gevolgd. Voor deze niet-Nederlanders ging het voortaan alleen nog om het opzij zetten van de nationaliteitseis. Dit betekent dat het nieuwe beleid moet zijn afgestemd op de doelstelling van de nationaliteitseis. Blijkens de wetsgeschiedenis is die doelstelling: het afbakenen van de groep oorlogsslachtoffers die aanspraak kan maken op de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk die een toekenning op grond van de Wubo rechtvaardigt. De anti-hardheidsclausule ziet dan ook op gevallen waarin het, ondanks het ontbreken van de Nederlandse nationaliteit, onaanvaardbaar zou zijn indien deze solidariteit zich niet mede tot de betrokkene zou uitstrekken. Daartoe moet de betrokkene zeer bijzondere omstandigheden naar voren brengen, want de Nederlandse nationaliteit geldt in het kader van de Wubo bij uitstek als blijk van verbondenheid.
3.2.1. De door verweerder onder B en C genoemde criteria zijn op zichzelf aanvaardbaar. Indien de emigratie met het aannemen van de nationaliteit van het nieuwe woonland als begrijpelijk uitvloeisel was ingegeven door een stringente en causale medische noodzaak, dan wel het Nederlanderschap door omstandigheden buiten de macht van de betrokkene verloren is gegaan, kan er aanleiding bestaan om een uitzondering te maken op de hoofdregel dat de betrokkene de Nederlandse nationaliteit dient te bezitten. Het gaat daarbij om gevallen waarin de betrokkene in wezen geen vrije keuze had om de formele band met Nederland te behouden, en de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk met zijn lot als oorlogsslachtoffer daarom in redelijkheid niet als geëindigd kan worden beschouwd.
3.2.2. Ook de onder A en D omschreven criteria zijn mits niet limitatief opgevat aanvaardbaar als factoren die een rol kunnen spelen bij de beslissing of sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die tot toepassing van de anti-hardheidsclausule dienen te leiden. Daarbij moeten alle relevante aspecten in onderling verband worden bezien. In hoofdzaak moet worden gedacht aan schrijnende leefsituaties die aan het ondergane ernstige en ingrijpende oorlogsleed zijn toe te schrijven en waarvan, ondanks de verbreking van de formele band met Nederland, redelijkerwijs niet aanvaardbaar zou zijn dat de bijzondere solidariteit van het Nederlandse volk zich er niet mede toe uitstrekt.
3.2.3. Niet met een redelijke beleidsbepaling te verenigen is echter de koppeling die verweerder heeft gelegd tussen de criteria onder B en C enerzijds, en de criteria onder A en D anderzijds.
Wat betreft de gevallen onder B is niet in te zien waarom, bovenop het vereiste van een stringente medische noodzaak voor emigratie als gevolg van causale gezondheidsproblemen, nog nadere voorwaarden met betrekking tot de aard of de gevolgen van die problemen gerechtvaardigd zijn. Wat betreft de gevallen onder C is in het algemeen niet in te zien wat de aard en de gevolgen van het oorlogsletsel, dan wel de leefomstandigheden van de betrokkene, kunnen toe of afdoen aan het onvrijwillige karakter van het verlies van de Nederlandse nationaliteit. Daarbij is van belang dat aan de medische noodzaak en aan de onvrijwilligheid van het verlies toch al hoge eisen mogen worden gesteld. Wat betreft de factoren onder A en D kan niet op voorhand worden uitgesloten dat deze ook buiten de gevallen zoals omschreven onder B of C tot de conclusie leiden dat zich een schrijnende situatie als bedoeld onder 3.2.2 voordoet.
Evenmin aanvaardbaar is de door verweerder aangebrachte koppeling tussen de criteria onder A en D onderling, in die zin dat sociale en financiële omstandigheden dan wel bijzondere omstandigheden van andere aard pas aan de orde zouden kunnen komen indien aan het criterium onder A is voldaan. Zo'n koppeling tussen A en D zou afbreuk doen aan het uitgangspunt dat alle relevante feiten en omstandigheden in onderling verband moeten worden bezien.
3.3. In het aanvullende verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat in het geval van appellante geen sprake is van ernstige verminking of opname in een psychiatrische inrichting ten gevolge van haar oorlogsgebeurtenissen. Daarnaast was er voor appellante geen sprake van een stringente medische noodzaak ten gevolge van haar oorlogsomstandigheden voor vestiging in het buitenland. Wel is verweerder van oordeel dat appellante gelet op de reeds onder 2.2 omschreven gang van zaken rond de ziektenkostenverzekering door omstandigheden buiten haar macht het Nederlanderschap heeft verloren. Tot slot is van een leven ver onder het sociaal minimum of van een schrijnende vereenzaming geen sprake. Appellante voldoet dus alleen aan criterium C. Dit beschouwt verweerder niet als zeer bijzondere omstandigheden waardoor er reden zou kunnen zijn voor toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo.
3.4. Deze nadere motivering is gebaseerd op het nieuw geformuleerde beleid. Zij kan, gelet op hetgeen onder 3.2.3 is overwogen, de rechterlijke toetsing niet doorstaan. Verweerder aanvaardt dat appellante het Nederlanderschap heeft verloren door buiten haar macht gelegen omstandigheden, omdat ten onrechte bij haar de indruk is gewekt dat zij de Amerikaanse nationaliteit moest verkrijgen om in aanmerking te komen voor financiering van haar kostbare en noodzakelijke operatie. Daarom moet, ook volgens verweerder, ervan worden uitgegaan dat hier sprake is van een geval zoals in het nieuwe beleid bedoeld onder C. Dat is in beginsel voldoende. Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen op grond waarvan toepassing van artikel 3, tweede lid, van de Wubo niettemin achterwege zou moeten blijven.
3.5. Er is dan ook geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Verweerder dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Daarin moet tot uitgangspunt worden genomen dat het niet bezitten van het Nederlanderschap in het geval van appellante niet aan toepassing van de Wubo in de weg staat. Verweerder zal zonodig mede aandacht moeten besteden aan de stellingen van appellante met betrekking tot de ingangsdatum van een eventuele toekenning en de kosten van de behandeling van het bezwaar.
4. De Raad acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante tot een bedrag groot € 874, wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- verklaart het beroep tegen het besluit van 20 december 2010 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 874, , te betalen aan de griffier van de Raad;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar in beroep betaalde griffierecht van € 35, vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en R. Kooper en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van J.M. Tason Avila als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2012.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) J.M. Tason Avila