Uitspraak
11/2235 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 2 maart 2011, 10/1347 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[A. te B.] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (college)
Datum uitspraak: 12 juli 2012
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2012. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.M. Boerma. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. Kragten, advocaat, en D.L. Striegel.
OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant was werkzaam bij de gemeente Heerenveen als projectleider. In de nacht van 21 op 22 juli 2008 was hij betrokken bij een eenzijdig verkeersongeval. Daarbij is een te hoog alcoholpromillage bij appellant geconstateerd, als gevolg waarvan zijn rijbewijs is ingevorderd. Een en ander heeft ertoe geleid dat het college appellant bij besluit van 10 december 2008 strafontslag heeft verleend, met dien verstande dat het ontslag niet ten uitvoer wordt gelegd indien appellant zich gedurende twee jaar niet schuldig maakt aan soortgelijk plichtsverzuim als het plichtsverzuim waarvoor de bestraffing plaatsvindt, noch aan enig ander plichtsverzuim. Als nadere voorwaarde is gesteld dat appellant voor het einde van het kalenderjaar een aanvang maakt met een behandeling voor zijn overmatig alcoholgebruik bij een erkende instantie. Appellant dient zijn werkgever regelmatig op de hoogte te houden van de voortgang van de behandeling. Het college heeft daarbij overwogen de afgelopen jaren diverse gesprekken met appellant te hebben gevoerd over zijn alcoholgebruik en hem ondersteuning en begeleiding te hebben geboden. Telkenmale zegde appellant toe serieus aan het alcoholprobleem te werken en beloofde hij beterschap. Appellant heeft tegen het besluit van 10 december 2008 geen rechtsmiddel ingesteld.
1.2. Appellant is voor zijn alcoholprobleem in behandeling gegaan bij Verslavingszorg Noord Nederland (VNN). Op 18 juni 2009 heeft een medewerkster van VNN desgevraagd telefonisch informatie aan de werkgever verstrekt over de voortgang van de behandeling.
1.3. Appellant was vanaf 26 juni 2009 ziek als gevolg van open benen. Met ingang van 31 augustus 2009 is hij voor 50% hersteld verklaard. Appellant had een afspraak met de bedrijfsarts op 28 september 2009. Op die dag heeft hij zich ziek gemeld vanwege griepklachten en de bedoelde afspraak afgezegd. Appellant heeft vervolgens een uitnodiging ontvangen om te verschijnen op het spreekuur van de bedrijfsarts op 5 oktober 2009. Appellant heeft deze afspraak op de ochtend van die dag afgezegd vanwege het voortduren van de griepverschijnselen. Hij heeft vervolgens ook de werkgever laten weten dat hij nog griepklachten ondervond en waarschijnlijk die week nog niet op het werk zou verschijnen. Nog op dezelfde dag, namelijk 5 oktober 2009, heeft de bedrijfsarts appellant thuis bezocht. Appellant is met ingang van 5 oktober 2009 voor 100% arbeidsgeschikt verklaard. Nog dezelfde dag heeft hij toestemming gevraagd en verkregen voor het per direct opnemen van een week verlof.
1.4. Na appellant op 29 oktober 2009 van het voornemen daartoe in kennis te hebben gesteld en hem de gelegenheid te hebben geboden daarop een reactie te geven, heeft het college op 15 december 2009 besloten het op 10 december 2008 opgelegde strafontslag met ingang van 1 januari 2010 ten uitvoer te leggen. Aan dit besluit is het volgende ten grondslag gelegd:
- appellant heeft zich op 5 oktober 2009 zonder goede reden ziek gemeld. Bovendien sprak hij niet de waarheid toen hij ’s ochtends meldde nog steeds ziek te zijn wegens griep;
- appellant heeft de werkgever op geen enkele wijze op de hoogte gehouden van de voortgang van zijn behandeling;
- appellant heeft geen melding gemaakt van een voorstel van VNN om het traject te verlengen, en is evenmin op dat voorstel ingegaan;
- appellant heeft, zonder daarvan de leidinggevende in kennis te stellen, tweemaal een oproep om bij de bedrijfsarts te verschijnen afgezegd, waarvan in elk geval éénmaal zonder geldige reden.
Hiermee heeft appellant zich volgens het college opnieuw schuldig gemaakt aan plichtsverzuim en zich niet gehouden aan de voorwaarden die zijn gesteld bij het besluit van 10 december 2008.
1.5. Appellant heeft tegen het besluit van 15 december 2009 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 1 juni 2010 (hierna: bestreden besluit) heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat er op 5 oktober 2009 geen ziekmelding is geweest. Er was immers sprake van doorlopend ziekteverzuim vanaf 28 september 2009. In zoverre is volgens de rechtbank geen sprake van plichtsverzuim. Ook het niet op de hoogte stellen van de leidinggevende van het afzeggen van de twee afspraken bij de bedrijfsarts is naar het oordeel van de rechtbank niet als plichtsverzuim aan te merken, nu het verzuimprotocol van de gemeente Heerenveen niet voorschrijft dat dergelijke afzeggingen bij de dienstleiding worden gemeld. Op de overige in het tenuitvoerleggingsbesluit genoemde punten achtte de rechtbank wel plichtsverzuim aanwezig. Het college was volgens de rechtbank daarom bevoegd tot de tenuitvoerlegging. Volgens de rechtbank heeft het college voorts in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kunnen maken.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad het volgende.
3.1. De Raad stelt voorop dat het college zich achter de aangevallen uitspraak heeft geschaard, ook voor zover de rechtbank geen plichtsverzuim aanwezig heeft geacht. In dit geding ligt dus de vraag voor of op grond van de door de rechtbank als plichtsverzuim gekwalificeerde gedragingen mocht worden overgegaan tot de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag.
3.2. De eerste van die gedragingen is het in strijd met de waarheid op de ochtend van 5 oktober 2009 melding maken van voortduring van de griepverschijnselen waarvan appellant bij zijn ziekmelding van 28 september 2009 gewag had gemaakt. Die ziekmelding had op de bewuste ochtend nog niet geleid tot een beoordeling door de bedrijfsarts van de duur en mate van de, eventuele, arbeidsongeschiktheid van appellant. De aan appellant verweten handelwijze houdt dus geen naast zich neerleggen van een arbeidsgeschiktverklaring of van een uit een zodanige verklaring voortvloeiende opdracht van de werkgever tot werkhervatting in. De Raad is gelet daarop van oordeel dat de op 5 oktober 2009 door appellant gedane mededeling niet als plichtsverzuim is aan te merken en verwijst met betrekking tot het verschil in karakter tussen enerzijds de (eerste) melding van ziekteverzuim en anderzijds het welbewust en eigenmachtig voortzetten van dergelijk verzuim na een arbeidsgeschiktverklaring van de bedrijfsarts naar zijn uitspraak van 28 oktober 2010, BO3764. De enkele omstandigheid dat, zoals het college heeft benadrukt, de op de dag van de mededeling alsnog gevolgde arbeidsgeschiktverklaring in stellige bewoordingen is geformuleerd en met zo veel woorden stelt dat bij appellant geen spoor van griep is waargenomen, kan aan dit oordeel van de Raad niet afdoen. De rapportage van de bedrijfsarts verplichtte appellant weliswaar om zijn werkzaamheden per direct te hervatten, dan wel, zoals hij in feite heeft gedaan, verlof op te nemen, maar zij maakt niet dat achteraf moet worden gezegd dat appellant zich met de voorafgaand aan die rapportage gedane melding van voortduring van zijn griepverschijnselen aan plichtsverzuim schuldig zou hebben gemaakt.
3.3. Aan appellant is verder verweten dat hij, in strijd met de nadere voorwaarden bij het besluit van 10 december 2008, zijn werkgever op geen enkele wijze op de hoogte heeft gehouden van de voortgang van zijn behandeling. Ter zake stelt de Raad het volgende vast. Blijkens een verslag van een gesprek met appellant dat op 16 juni 2009 heeft plaatsgevonden, is het behandeltraject tijdens dat gesprek kort aan de orde geweest. Aangegeven is dat het traject bijna was afgerond en dat binnenkort een terugkoppeling zou volgen. Uit het verslag blijkt op geen enkele wijze dat het college zich onvoldoende over het traject geïnformeerd achtte. Appellant is niet gemaand tot meer openheid daarover. Ter zitting van de Raad is namens het college bevestigd dat de vervolgens op 18 juni 2009 telefonisch verkregen inlichtingen van een medewerkster van VNN zijn verstrekt met voorafgaande toestemming van appellant. Aldus is de Raad niet kunnen blijken van tekortschieten van appellant in de informatieverstrekking over het traject, te minder nu tijdens het genoemde telefoongesprek is gemeld dat appellant de geplande bijeenkomsten steeds trouw heeft bezocht. Voor zover het hier aan de orde zijnde verwijt is ingegeven door de mededeling tijdens het genoemde telefoongesprek dat het resultaat van de behandeling te wensen overliet, overweegt de Raad dat het niet op de weg van appellant lag om het oordeel van zijn behandelaars hierover aan zijn werkgever te vertolken. Appellant heeft met de toestemming tot informatieverstrekking die hij aan VNN heeft gegeven, een adequate mogelijkheid tot kennisname van de inhoudelijke inzichten van zijn behandelaars geboden. Conclusie van dit alles is dat het college evenmin kan worden gevolgd in het verwijt aan appellant dat hij zijn werkgever niet over de voortgang van het behandeltraject heeft geïnformeerd.
3.4. Het college verwijt appellant verder geen melding te hebben gemaakt van, en niet te zijn ingegaan op, een voorstel van VNN tot verlenging van de behandeling. Appellant heeft aangevoerd zich van een expliciet verlengingsvoorstel niet bewust te zijn geweest. Hij heeft de behandeling naar eigen zeggen gewoon afgemaakt, waarbij de laatste bijeenkomst plaatsvond op 17 november 2009. Blijkens gemaakte aantekeningen van het telefoongesprek op 18 juni 2009, heeft VNN tijdens dat gesprek aangegeven dat de laatste bijeenkomst in principe op die dag, 18 juni 2009, had plaatsgevonden, maar dat vanwege tegenvallend resultaat nog een vervolgtraject op stapel stond. Uit de stukken blijkt niet dat dit door de behandelaars uitdrukkelijk als een vervolgtraject aan appellant is gepresenteerd, en evenmin dat appellant heeft geweigerd aan dit traject deel te nemen. De deelname van appellant aan, in elk geval, de bijeenkomst van 17 november 2009, welke deelname door het college niet is betwist, wijst veeleer op het tegendeel. Een in dit verband door het college aangehaalde passage uit een verslag van een gesprek op 20 oktober 2009, volgens welke passage appellant toen op een vraag over zijn deelname aan de vervolgbijeenkomsten heeft geantwoord dat hij het idee had gehad dat “dat wel goed ging en dat hij daar wel klaar mee was”, vormt voor de conclusie dat van een weigering als hier bedoeld sprake is geweest onvoldoende basis. Hetzelfde geldt voor het gegeven dat de datum 17 november 2009 is gelegen na de datum van het ontslagvoornemen, uit welk gegeven het college heeft afgeleid dat de deelname van appellant aan de bijeenkomst op die datum enkel door dat voornemen was ingegeven. De Raad merkt in dat verband op dat appellant naar eigen zeggen ook heeft deelgenomen aan een - ook blijkens mailverkeer tussen het college en VNN - op 23 juli 2009 geplande bijeenkomst. Van het tegendeel is niet gebleken. Al met al is het aan appellant verweten gedrag in zoverre niet op deugdelijke wijze door het college aangetoond, waarbij de Raad nog opmerkt dat het college tijdens het telefoongesprek op 18 juni 2009 feitelijk, via de door appellant aan VNN verleende toestemming tot informatieverstrekking, over het voornemen tot de vervolgbijeenkomsten is geïnformeerd.
3.5. Dat appellant rond de datum van het voornemen tot de tenuitvoerlegging, en mogelijk naar aanleiding van dat voornemen, de eerder door hem verleende toestemming aan VNN tot informatieverstrekking heeft ingetrokken en aldus vanaf dat moment de informatievergaring door het college heeft bemoeilijkt, kan noch het overwogene onder 3.3, noch het overwogene onder 3.4 anders maken. Het verwijt van onvoldoende informatieverstrekking, besproken onder 3.3, ziet op de periode voorafgaand aan het voornemen. Verder geldt dat de feitenvergaring ten behoeve van een besluit als hier aan de orde, althans voor het leeuwendeel, behoort plaats te vinden voorafgaand aan de bekendmaking van het (onder meer) in artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bedoelde voornemen daartoe, en niet pas daarna.
3.6. Voor zover het college het verwijt van het afzeggen van de tweede afspraak met de bedrijfsarts op zichzelf heeft willen handhaven na de vaststelling door de rechtbank dat het inlichten van de leidinggevende daarover niet door het verzuimprotocol werd voorgeschreven, geldt, ten slotte, dat ook dit verweten gedrag geen plichtsverzuim oplevert. De Raad verwijst naar het overwogene onder 3.2. Appellant valt niet als plichtsverzuim aan te rekenen dat hij zichzelf in de ochtend van 5 oktober 2009, voorafgaand aan het huisbezoek van de bedrijfsarts, als te ziek voor een bezoek aan het spreekuur heeft beschouwd, ook al is deze inschatting achteraf (duidelijk) onjuist gebleken.
3.7. Samenvattende conclusie van het voorgaande is dat de aan appellant verweten gedragingen ten dele geen plichtsverzuim inhouden, en voor het overige onvoldoende zijn komen vast te staan. Dat betekent dat het college niet bevoegd was om tot de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk opgelegde strafontslag over te gaan. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit eveneens vernietigen. In de gegeven omstandigheden ziet de Raad aanleiding om het primaire ontslagbesluit van 15 december 2009 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Awb te herroepen.
4. In het voorgaande vindt de Raad ten slotte aanleiding het college te veroordelen in de kosten van appellant in bezwaar tot een bedrag van € 874,-, in de proceskosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 874,- en de proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van eveneens € 874,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 1 juni 2010 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 15 december 2009;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.622,-;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht tot een bedrag van € 377,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R. Kooper als voorzitter en K.J. Kraan en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van M.C. Nijholt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2012.
(getekend) R. Kooper
(getekend) M.C. Nijholt
IJ