Uitspraak
10/6036 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 oktober 2010, 09/5013 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb).
Datum uitspraak: 4 mei 2012
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft prof. mr. H. Loonstein, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend en heeft zijn standpunt desgevraagd nader toegelicht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2012. Namens appellant is verschenen prof. mr. Loonstein. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door H. van der Most en mr. A. Marijnissen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellant heeft de Duitse nationaliteit. Zijn echtgenote heeft de Amerikaanse nationaliteit. Appellant is samen met zijn echtgenote en hun zoon [S.] op 14 oktober 2007 vanuit Israël naar Nederland gekomen. Op 12 juni 2008 is in Nederland appellants dochter [A.] geboren.
1.2. Appellant heeft op 7 januari 2008 kinderbijslag ten behoeve van [S.] aangevraagd. Deze aanvraag is op 28 februari 2008 afgewezen op de grond dat appellant niet aan de voorwaarden voor toekenning van kinderbijslag voldeed nu hij noch ingezetene was van Nederland, noch ter zake van in Nederland in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting was onderworpen. Tegen dit besluit heeft appellant geen rechtsmiddel aangewend.
1.3. Op 21 augustus 2008 heeft appellant kinderbijslag aangevraagd ten behoeve van [S.] en [A.]. Bij besluit van 22 december 2008 heeft de Svb geweigerd terug te komen van zijn besluit van 28 februari 2008 op de grond dat er geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn die aanleiding geven voor het oordeel dat appellant in het eerste kwartaal van 2008 verzekerd was voor de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Bij besluit van (eveneens) 22 december 2008 heeft de Svb appellant kinderbijslag met ingang van het tweede kwartaal van 2008 geweigerd onder overweging dat hij niet verzekerd was voor de AKW. Appellant heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
1.4. Bij het bestreden besluit van 21 september 2009 heeft de Svb appellants bezwaar gegrond verklaard voor zover dit betrekking heeft op het vierde kwartaal van 2008. Met betrekking tot het eerste kwartaal van 2008 heeft de Svb overwogen dat nieuwe feiten en omstandigheden zijn ingebracht en dat daarom een heroverweging ten aanzien van dat kwartaal zal plaatsvinden. Vervolgens heeft de Svb over de eerste drie kwartalen van 2008 overwogen dat op de peildata van deze kwartalen geen sprake was van een duurzame band van persoonlijke aard van appellant met Nederland, nu appellant had aangegeven nog niet te weten of hij zich blijvend in Nederland zou vestigen. Hij kon daarom niet als ingezetene worden aangemerkt. In augustus 2008 heeft appellant verklaard de intentie te hebben zich blijvend in Nederland te vestigen. De Svb heeft zijn binding met Nederland opnieuw getoetst en is tot het oordeel gekomen dat er voldoende aanknopingspunten zijn om op de peildatum van het vierde kwartaal ingezetenschap aan te nemen.
2. In de aangevallen uitspraak is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat op de peildata van de eerste drie kwartalen van 2008 de binding van appellant met Nederland niet zodanig was dat hij als ingezetene kon worden aangemerkt. Appellant was derhalve niet verzekerd voor de AKW. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
3.1. In hoger beroep is namens appellant gesteld dat al voor 1 januari 2008 sprake was van ingezetenschap omdat toen al sprake was van een duurzame band met Nederland.
3.2. De Svb heeft hangende het geding in hoger beroep medegedeeld dat naar aanleiding van de arresten van de Hoge Raad van 21 januari 2011 (LJN BP1466) en 4 maart 2011 (LJN BP6285) is besloten het beleid ten aanzien van ingezetenschap te wijzigen. Heroverweging van de van belang zijnde feiten heeft in het voorliggende geval niet tot een ander oordeel geleid.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. In hoger beroep heeft de Svb erop gewezen dat de rechtbank ten onrechte appellants aanspraak op kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2008 volledig heeft beoordeeld, nu het hier gaat om besluitvorming in het kader van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad kan de Svb hierin volgen. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Awb staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid het eerdere besluit handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet gedaan en appellants aanspraak over het eerste kwartaal van 2008 volledig getoetst. Nu uit het onder 4.2 tot en met 4.8 overwogene volgt dat een terughoudender toetsing niet tot een ander oordeel zal leiden, zal de Raad hieraan geen gevolgen verbinden.
4.2. In artikel 6 van de AKW is bepaald dat verzekerd krachtens die wet degene is die ingezetene is. Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene in de zin van die wet degene die in Nederland woont. Waar iemand woont wordt op grond van artikel 3, eerste lid, van de AKW naar de omstandigheden beoordeeld.
4.3. In de hiervoor genoemde arresten van 21 januari 2011 en 4 maart 2011 heeft de Hoge Raad overwogen dat het er bij de beoordeling naar de omstandigheden van ingezetenschap op aankomt of deze van dien aard zijn, dat een duurzame band van persoonlijke aard bestaat tussen de betrokkene en Nederland. Die duurzame band hoeft niet sterker te zijn dan de band met enig ander land, zodat voor een woonplaats hier te lande niet noodzakelijk is dat het middelpunt van iemands maatschappelijke leven zich in Nederland bevindt. Uit de parlementaire geschiedenis van het fiscale woonplaatsbegrip volgt volgens de Hoge Raad dat de wetgever geen bijzondere betekenis heeft willen toekennen aan bepaalde (categorieën) omstandigheden, zoals iemands sociale of economische binding met een land. Die parlementaire geschiedenis acht de Hoge Raad ook maatgevend voor de uitleg van het begrip woonplaats in de AKW. In het licht daarvan moet worden aangenomen dat voor de aanwezigheid van een woonplaats in Nederland niet is vereist dat de betrokkene economische banden met Nederland heeft, bijvoorbeeld door het verrichten van betaalde arbeid.
4.4. Naar aanleiding van deze arresten heeft de Svb aangekondigd dat zijn - wetsinterpreterend - beleid ten aanzien van ingezetenschap gewijzigd zal worden. In een brief van 10 augustus 2011 gericht aan de president van de Raad heeft de Svb de thans gehanteerde uitgangspunten bij de beoordeling van ingezetenschap medegedeeld en nader toegelicht. Deze uitgangspunten, die blijkens een mededeling ter zitting binnenkort in de Beleidsregels Svb nader kenbaar gemaakt zullen worden, komen er - kort en op hoofdlijnen samengevat - op neer dat de Svb wonen in Nederland aanneemt als sprake is van een persoonlijke band van duurzame aard tussen betrokkene en Nederland. Of sprake is van zo’n band wordt beoordeeld aan de hand van alle in aanmerking komende feiten en omstandigheden van het geval. Bepalend is of uit de uiterlijke feiten en omstandigheden blijkt dat de banden van betrokkene met Nederland voldoende sterk zijn om te kunnen aannemen dat hij hier te lande het middelpunt van zijn persoonlijke levensbelangen heeft. Objectieve en subjectieve factoren als woon- en werkomgeving, gezin, financiën en inschrijving in het bevolkingsregister worden tegen elkaar afgewogen om tot een eindoordeel te komen. Er wordt niet beslist op basis van één factor, het onderlinge verband van factoren is doorslaggevend.
Factoren waar de Svb in dit verband in het bijzonder acht op slaat zijn de duurzaamheid van het verblijf in Nederland of elders en het al dan niet kunnen beschikken over een duurzame woning in Nederland. Voor zover op basis van het geheel van feiten en omstandigheden niet ondubbelzinnig kan worden vastgesteld waar een betrokkene woont, acht de Svb het kunnen beschikken over een duurzame woning een doorslaggevende factor. De intentie van een betrokkene om in Nederland te wonen acht de Svb van belang indien deze blijkt uit objectieve feiten en omstandigheden en deze ook verwezenlijkt kan worden. Bij de beoordeling van de persoonlijke band met Nederland betrekt de Svb een groot aantal feiten en omstandigheden zoals, onder meer, de plaats waar het gezin van betrokkene verblijft, de aanwezigheid van familie in Nederland, de wijze waarop in het onderhoud wordt voorzien en het volgen van een cursus Nederlandse taal of andere opleidingen.
Ten slotte gaat de Svb ervan uit dat een betrokkene slechts in één land tegelijk woonachtig kan zijn.
4.5. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 oktober 2006 (LJN AZ2599) is het de exclusieve taak van de rechter om in procedures als de onderhavige het wettelijk begrip ingezetene uit te leggen. Daarmee is niet gezegd dat de Svb geen wetsinterpreterende beleidsregels mag opstellen, maar deze regels kunnen de rechter niet binden. Zij zijn in het algemeen dus niet van doorslaggevende betekenis voor het antwoord op de vraag of een betrokkene als ingezetene moet worden aangemerkt, met dien verstande dat wel steeds beoordeeld moet worden of de Svb zijn beleidsregels ter zake, voor zover daarin sprake is van een begunstigende uitleg van de wet, ook stelselmatig heeft toegepast.
4.6. Appellant heeft op 19 februari 2008 op verzoek van de Svb een formulier ingevuld. Daarop heeft hij het volgende opgegeven. Appellant is naar Nederland gekomen om een opleiding tot rabbijn te volgen. Hij ontving een toelage voor levensonderhoud van de Stichting Chacham Zwi. Appellant wist op dat moment nog niet of hij definitief in Nederland zou blijven. Dit hing af van zijn financiële situatie en of het hem en zijn gezin in Nederland zou bevallen. Later heeft appellant aangegeven dat de Stichting Chacham Zwi hem een huis ter beschikking stelde. De rekening voor gas en licht stond op naam van appellant. In het kader van zijn in augustus 2008 ingediende aanvraag voor kinderbijslag heeft appellant vermeld zich definitief in Nederland te willen vestigen.
4.7. Met de Svb is de Raad van oordeel dat alle omstandigheden van het voorliggende geval niet eerder dan in augustus 2008 wijzen op een duurzame band van persoonlijke aard met Nederland. Eerst op dat moment heeft appellant zelf vermeld zich definitief in Nederland te willen vestigen. Voor dat moment zijn er onvoldoende aanknopingspunten om van een dergelijke band te spreken. De Raad kan daarvoor geen aanknopingspunt vinden in de afgifte van een Nederlands rijbewijs op 22 februari 2008, waarop de gemachtigde van appellant heeft gewezen. De Raad neemt daarbij in aanmerking dat dit rijbewijs is afgegeven - en derhalve ook aangevraagd - in een periode waarin appellant zelf aangaf nog niet te weten of hij in Nederland wilde blijven. Andere omstandigheden waarop de gemachtigde heeft gewezen - het zoeken naar werk en de verkiesbaarstelling voor de kerkenraad - hebben zich eerst na augustus 2008 voorgedaan.
4.8. Met de Svb en de rechtbank is de Raad derhalve van oordeel dat appellant niet eerder dan op de peildatum van het vierde kwartaal van 2008 als ingezetene kan worden aangemerkt. Voorts is de Raad niet gebleken dat de Svb zijn hiervoor omschreven uitgangspunten in het geval van appellante niet stelselmatig heeft toegepast als hiervoor onder 4.5 bedoeld.
4.9. Naar aanleiding van de onder 3.2 genoemde arresten van de Hoge Raad heeft de Svb appellants aanspraken opnieuw beoordeeld. Deze beoordeling heeft plaatsgevonden aan de hand van nieuwe maatstaven omdat het eerder gehanteerde beoordelingskader onjuist was gebleken. Weliswaar heeft deze nieuwe beoordeling niet tot een ander standpunt geleid, maar het (gehandhaafde) bestreden besluit berust thans op een andere motivering. Het bestreden besluit moet dan ook wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb worden vernietigd, zij het dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Nu de rechtbank het bestreden besluit in stand heeft gelaten, zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank had behoren te doen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen onder instandlating van de rechtgevolgen ervan.
5.1. De gemachtigde van appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
5.2. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) stelt de Raad vast dat, uitgaande van de ontvangst van het bezwaarschrift van appellant op of rond 1 februari 2009, de redelijke termijn voor deze procedure in drie instanties - welke termijn in beginsel vier jaar bedraagt voor de procedure in haar geheel - niet is overschreden. Voor het hanteren van een kortere termijn ziet de Raad in dit geval geen aanleiding.
6. De Raad ziet aanleiding om op grond van artikel 8:75 van de Awb de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg en in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 874,– voor verleende rechtsbijstand in eerste aanleg en op € 874,– voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, tezamen € 1.748,–.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 21 september 2009;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
Wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
Veroordeelt de Svb in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.748,– te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,? vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Baas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2012.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) J.R. Baas.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen inzake het begrip ingezetene.
TM