Uitspraak
11/3383 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats], (appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 28 april 2011, 10/2471 (aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarderadeel (college)
Datum uitspraak: 8 maart 2012
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2012. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. M.J. Kragten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.R. Posthuma en P. Brameijer.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Met ingang van 1 november 2003 is het Bureau Openbaar Onderwijs Noordwest Fryslân (onderwijsbureau) van start gegaan. Dit onderwijsbureau verzorgt de ondersteuning van het openbaar onderwijs in de gemeenten Het Bildt, Ferweradiel, Menaldumadeel en Leeuwarderadeel. In het Convenant openbaar primair onderwijs G4 (convenant), dat betrekking heeft op de oprichting en instandhouding van het onderwijsbureau, is bepaald dat de medewerkers worden benoemd bij de gemeente Leeuwarderadeel en vallen onder de (rechtspositie)regelingen van deze gemeente.
1.2. Appellant is bij besluit van 24 juni 2003 met ingang van 1 november 2003 aangesteld in de functie van [naam functie 1] als [naam functie 2].
1.3. Bij besluit van 27 maart 2006 is de functie van appellant opnieuw beschreven en gewaardeerd. De functie heeft daarbij de benaming [naam functie 2] gekregen. Op grond van het gehanteerde ODRP-functiewaarderingssysteem is aan appellant de score van IV/13 toegekend, leidend tot inschaling in schaal 10. Tegen dit besluit heeft appellant op 26 april 2006 bezwaar gemaakt.
1.4. Bij besluit van 19 juli 2006 is het bezwaar van appellant deels gegrond verklaard, waarbij het voornemen bestond het proces van functiebeschrijving en -waardering op korte termijn over te doen. Dit is om verschillende redenen niet gelukt. Na aanvankelijke pogingen om tussen partijen tot overeenstemming te komen, heeft het proces lange tijd stilgelegen. Het proces is pas in 2010 vervolgd, hetgeen uiteindelijk heeft geleid tot het besluit op bezwaar van 25 oktober 2010 (bestreden besluit).
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft zij, kort gezegd, overwogen, dat het bij het door het college gehanteerde functiewaarderingssysteem gaat om de vaststelling en waardering van zogenoemde organieke functies. Bij het vaststellen van organieke functiebeschrijvingen komt het bestuursorgaan beleidsvrijheid toe. Dit brengt mee dat de rechterlijke toetsing met terughoudendheid moet plaatsvinden. Met inachtneming van dat toetsingskader is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat het college de functiebeschrijving wat betreft het door appellant bestreden functiebestanddeel “leidinggeven aan de bureauwerkzaamheden” (en niet: “leidinggeven”, zoals appellant heeft bepleit) in redelijkheid niet heeft kunnen vaststellen. Wat betreft de waardering van de functie is de rechtbank van oordeel dat de score van 1 punt voor partieel leidinggeven (en niet: 2 punten voor volledig leidinggeven, zoals appellant heeft bepleit) niet onhoudbaar is. Daarmee blijft de waardering van de functie nog juist binnen de bovengrens voor schaal 10.
3.1. Appellant heeft in hoger beroep gesteld dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een organiek stelsel van functiebeschrijving en -waardering, nu volgens de Procedureregeling functiewaardering Leeeuwarderadeel 2005 (Procedureregeling) ook een mensblad onderdeel uitmaakt van de functiebeschrijving. De rechtbank heeft dan ook een onjuist - te terughoudend - toetsingskader aangelegd. Verder is volgens appellant bij de (beoordeling van de) functiebeschrijving en -waardering onvoldoende recht gedaan aan de feitelijke situatie dat appellant in zijn functie van [naam functie 2] van 1 november 2003 tot 1 januari 2008 feitelijk volledig leiding heeft gegeven aan het onderwijsbureau, en dat in de praktijk niets is terechtgekomen van de oorspronkelijke gedachte bij de oprichting van het onderwijsbureau om de portefeuillehouders (de wethouders onderwijs van de vier deelnemende gemeenten) leiding te laten geven aan het personeel.
Bovendien heeft volgens appellant de rechtbank in haar overwegingen ten aanzien van de functiewaardering ten onrechte belang gehecht aan de door het college gevoelde noodzaak van een consistente rangordening van functies binnen de gemeentelijke organisatie, en ten onrechte geen acht geslagen op de “status aparte”, die het bureau in de gemeentelijke organisatie innam. Ten slotte heeft appellant om toekenning van schadevergoeding gevraagd wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3.2. Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd en bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
4.1. Volgens artikel 1, aanhef en onder e, van de Procedureregeling wordt onder een functiebeschrijving verstaan een functieprofiel zoals omschreven in het functieboek, en een per ambtenaar ingevulde aanvulling (mensblad). In artikel 2 wordt bepaald, dat voor iedere ambtenaar een functiebeschrijving wordt opgesteld, bestaande uit een functieprofiel uit het functieboek en een functiebeschrijvingsformulier volgens een bepaald model. De functiebeschrijving wordt door de leidinggevende met de ambtenaar besproken. Indien de ambtenaar van mening is dat de functiebeschrijving overeenstemt met de functie zoals hij die in de praktijk uitvoert, tekent de leidinggevende de functiebeschrijving en tekent de ambtenaar deze voor akkoord of gezien. Indien de ambtenaar van mening is dat er verschil bestaat tussen de functiebeschrijving en de taken zoals hij die in de praktijk uitvoert, wordt hij in de gelegenheid gesteld de functiebeschrijving met zijn zienswijze aan te vullen. Indien daarop nog geen overeenstemming bestaat, brengt het MT nader advies uit aan het college, waarop het college de functiebeschrijving vaststelt.
4.2. De Raad kan uit de geciteerde bepalingen niet anders opmaken, dan dat het hier niet om een organiek systeem van functiebeschrijving gaat, maar veeleer om een systeem van mensfuncties, waarin - zoals wordt beschreven in het door de gemeente gehanteerde ODRP-functiewaarderingssysteem - onder een functie wordt begrepen “het geheel van werkzaamheden, door de ambtenaar verricht krachtens en overeenkomstig hetgeen hem/haar door het daartoe bevoegd gezag is opgedragen. Het gaat dus om werkelijk verrichte taken, in opdracht van het bevoegd gezag.” Dat het hier om een mensfunctie gaat, vindt bevestiging in het schrijven van 9 maart 2010 van het sectorhoofd aan appellant, waar deze meedeelt dat is uitgegaan van een mensgerichte functiebeschrijving. De Raad merkt hierbij nog op, dat het karakter van mensfunctie niet verloren gaat indien, zoals in dit geval, geen overeenstemming kan worden bereikt over de beschrijving van de werkzaamheden, en het college uiteindelijk zelf de inhoud moet vaststellen.
4.3. De Raad deelt dan ook het oordeel van appellant, dat de rechtbank een onjuist - te terughoudend - toetsingskader heeft aangelegd. Bij een mensfunctie als hier aan de orde dient de rechter een volledige toetsing te verrichten op houdbaarheid in rechte, waarbij de feitelijke vaststelling van de verrichte werkzaamheden een belangrijke factor is.
4.4. De Raad komt nu - doende wat de rechtbank zou behoren te doen - toe aan een volledige toetsing van de functiebeschrijving op het punt dat partijen verdeeld houdt: de vraag of appellant volledig dan wel slechts partieel leiding heeft gegeven aan (de werkzaamheden van) het onderwijsbureau. De Raad merkt daarbij op, dat die vraag beantwoord moet worden naar de situatie, zoals die bestond op de peildatum 1 november 2003.
4.5. Alles overziende is de Raad van oordeel dat - nadat er aanvankelijk sprake van was geweest dat het onderwijsbureau in de bestaande ambtelijke organisatiestructuur van de gemeente Leeuwarderadeel zou worden ondergebracht - al voor de start van het bureau op 1 november 2003 een situatie werd gecreëerd die bezwaarlijk anders kan worden getypeerd dan als volledig leidinggeven door appellant aan een bureau dat een status aparte had, in de zin dat er geen hogere ambtelijke leiding verantwoordelijk was voor het bureau. Daarbij heeft de Raad het volgende in aanmerking genomen.
4.6. De basis voor de positie van het bureau en van appellant als leidinggevende werd gelegd in het convenant. Daarin wordt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het bureau aldus geregeld, dat bij problemen in of met het onderwijsbureau op financieel gebied, het college van portefeuillehouders van de vier gemeenten verantwoordelijk is voor de eventueel te nemen maatregelen, dat dit college functioneringsgesprekken en zo nodig beoordelingsgesprekken voert met het [naam functie 2], en dat de eindverantwoordelijkheid voor de eventueel te nemen maatregelen bij de vier samenwerkende gemeentebesturen ligt. De Raad kan in deze bepalingen uit het convenant niet meer zien dan een verwoording van de normale politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid van bestuurders voor de aansturing van de ambtelijke organisatie. Anders dan het college ziet de Raad in het convenant geen beperking van de ambtelijke eindverantwoordelijkheid die appellant als [naam functie 2] droeg. Voorts acht de Raad van belang dat bij schrijven van 16 september 2003 aan de portefeuillehouders al gewag wordt gemaakt van de wijziging van de benaming van de functie van appellant in die van [naam functie 2] en van de wijziging van de taak van 25% coördinatie van bureauwerkzaamheden in 25% leidinggeven, zonder dat daarbij in enig opzicht blijkt van een beperking tot partieel leidinggeven. Bovendien acht de Raad van belang dat aard en omvang van de aan appellant gemandateerde bevoegdheden niet wezenlijk afwijken van hetgeen gebruikelijk is in situaties van volledig leiding geven.
4.7. De Raad is verder met appellant - en anders dan de rechtbank - van oordeel dat de door het college gevoelde noodzaak van een consistente rangordening binnen de gemeentelijke organisatie van functies geen reden mocht vormen om aan appellant, indien zijn functie - vanwege een hogere score op het onderdeel leidinggeven - op inhoudelijke gronden op schaal 11 zou moeten worden gewaardeerd, die waardering te onthouden. Daarmee wordt immers ten onrechte voorbijgegaan aan de “status aparte” van het onderwijsbureau, dat geen onderdeel uitmaakte van de reguliere gemeentelijke organisatiestructuur.
4.8. Samengevat is de Raad van oordeel dat onder het bestanddeel leidinggeven in de functiebeschrijving moet worden verstaan: volledig leidinggeven, waaraan een score 2 is verbonden; en dat daarmee aan de functie van appellant een waardering op schaal 11 toekomt. De Raad acht het - mede gelet op de lange duur van het proces van besluitvorming tot nu toe - geraden om niet te volstaan met een vernietiging van de aangevallen uitspraak en van het bestreden besluit maar ook zelf in de zaak te voorzien op de in het dictum van deze uitspraak aangegeven wijze.
4.9. Wat betreft de door appellant gevraagde schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overweegt de Raad het volgende. De vraag of de redelijke termijn - die in een procedure in drie instanties zoals hier aan de orde in de regel vier jaren bedraagt - is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant.
4.10. De Raad stelt vast dat de bezwarenprocedure wordt gekenmerkt door herhaalde pogingen van partijen om tot overeenstemming te komen en door langdurige perioden van stilstand die mede zijn toe te schrijven aan het processuele gedrag van appellant, die meermalen zelf niet de nodige vervolgstappen in het functiewaarderingsproces heeft willen zetten, maar ervoor gekozen heeft - zoals onder meer blijkt uit een brief van appellant van 6 maart 2007 - te wachten op de uitkomst van een onderzoek van de rekenkamer en vervolgens op de uitkomst van een andere procedure tussen appellant en het college, die op 31 december 2009 tot een uitspraak van de rechtbank leidde. Ook nadat het college het functiewaarderingsproces weer had opgepakt, is enige malen door toedoen van appellant vertraging opgetreden. Naar het oordeel van de Raad is in een en ander voldoende grond gelegen om de langere behandelingsduur in de fase van bezwaar gerechtvaardigd te achten. De Raad zal het verzoek om schadevergoeding dan ook afwijzen.
5. De Raad ziet in het vorenstaande aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 437,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 874,- aan kosten van rechtsbijstand en € 43,40 aan reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat in de functiebeschrijving het door appellant bestreden functiebestanddeel wordt aangeduid als “leidinggeven”, dat daaronder wordt verstaan: “volledig leidinggeven” met als score 2, dat de functie op schaal 11 wordt gewaardeerd, en dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
Wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
Veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 1.354,40;
Bepaalt dat het college aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 377,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K.J. Kraan en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van B. Bekkers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2012.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) B. Bekkers.
HD