Uitspraak
10/6968 WAO-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 24 november 2010, 09/8465 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen
(hierna: Uwv).
Datum uitspraak: 9 december 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. D.J. Ladrak, advocaat te Leiden, hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en een ontbrekend gedingstuk toegezonden.
Bij brief van 18 oktober 2011 heeft appellant een “Rapportage medisch onderzoek WWB” van 29 augustus 2011 ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2011. Appellant is verschenen bij zijn gemachtigde. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.J. Grasmeijer.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellant, laatstelijk werkzaam als logistiek medewerker op een bloemenveiling, is op 10 november 2003 uitgevallen wegens allergische klachten, later zijn daar ook psychische klachten bijgekomen. Na verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek heeft het Uwv bij besluit van 4 november 2005 geweigerd appellant in aansluiting op de geldende wachttijd van 52 weken een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toe te kennen op de grond dat appellant minder dan 15% arbeidsongeschikt was. Tegen dat besluit is geen rechtsmiddel aangewend.
1.2. Op 29 november 2005 heeft appellant zich met ingang van 8 november 2005 vanuit een uitkeringssituatie op grond van de Werkloosheidswet bij het Uwv ziekgemeld.
1.3. Bij besluit van 26 december 2005 is aan appellant met ingang van 10 november 2005 een uitkering op grond van de Ziektewet (ZW) toegekend.
1.4. Bij besluit van 25 januari 2006 heeft het Uwv beslist dat appellant vanaf 10 november 2005 geen recht (meer) heeft op een uitkering op grond van de ZW. Bij besluit van 26 april 2006 is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
1.5. Bij brief van 14 maart 2006 heeft de gemachtigde van appellant het Uwv verzocht om “toezending van een nieuw gedateerde beslissing” met betrekking tot de WAO-aanspraken van appellant.
1.6. Bij besluit van 27 maart 2006 heeft het Uwv aan de gemachtigde van appellant meegedeeld dat dit verzoek niet gehonoreerd kan worden. Overwogen is dat zich geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan om het besluit van 4 november 2005 te herzien. Tevens is aangekondigd dat appellant zal worden uitgenodigd voor een spreekuur van een verzekeringsarts, “dit ter beoordeling van het mogelijke recht op heropening van de WAO-uitkering met ingang van 10 november 2005, de datum waarop [appellant] zich arbeidsongeschikt gemeld heeft.”
1.7. Verzekeringsarts T.E. Jacobs-van der Spek heeft op 24 april 2006 en 29 augustus 2006 over appellant gerapporteerd.
1.8. In een rapport van 2 november 2006 heeft de arbeidsdeskundige J.J.C. Kok geconcludeerd dat de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant - in aansluiting op het einde van de wachttijd van vier weken - met ingang van 7 december 2005 op minder dan 15% dient te worden gesteld.
1.9. Vervolgens heeft het Uwv bij besluit van 3 november 2006 geweigerd aan appellant een WAO-uitkering toe te kennen, omdat appellant weliswaar op 7 december 2005 gedurende vier weken arbeidsongeschikt is geweest, maar dat in aansluiting op deze periode de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant minder dan 15% is.
1.10. Appellant heeft tegen het besluit van 3 november 2006 bezwaar gemaakt. Dat bezwaar is na een verzekeringsgeneeskundige en arbeidsdeskundige herbeoordeling is bij besluit van 3 mei 2007 ongegrond verklaard.
1.11. Hangende het tegen het besluit van 3 mei 2007 door appellant ingesteld beroep heeft het Uwv bij besluit van 27 februari 2008 het bezwaar tegen het besluit van 3 november 2006 - onder intrekking van de besluiten van 3 november 2006 en 3 mei 2007 - alsnog gegrond verklaard. Overwogen is dat ten onrechte is uitgegaan van 8 november 2005 in plaats van 8 november 2004.
1.12. De rechtbank heeft bij brief van 18 maart 2008 het Uwv een aantal vragen gesteld naar aanleiding van het besluit van 27 februari 2008, waarop door het Uwv bij brief van 27 maart 2008 is gereageerd.
1.13. Bij brief van 5 mei 2008 heeft appellant het beroep tegen de besluiten van
3 mei 2007 en 27 februari 2008 ingetrokken.
1.14. Vervolgens heeft de psychiater dr. D.J. Vinkers op 24 juli 2008 op verzoek van verzekeringsarts W.F. Groen een expertiserapport over appellant uitgebracht.
1.15. Mede op basis van het rapport van Vinkers heeft Groen op 13 augustus 2008 een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) opgesteld. Daarin zijn beperkingen weergegeven ten aanzien van het persoonlijk en sociaal functioneren, aanpassing aan fysieke omgevingseisen en dynamische handelingen. Vervolgens is arbeidsdeskundige H. Hoekstra in een rapport van 26 maart 2009 tot de conclusie gekomen dat de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant zowel per 7 november 2004 als per 13 oktober 2008 en de gehele daartussen liggende periode minder dan 15% is.
1.16. Vervolgens heeft het Uwv bij besluit van 19 mei 2009 geweigerd aan appellant met ingang van 8 november 2004 een WAO-uitkering toe te kennen, onder de overweging dat appellant met ingang van die datum of binnen vier weken daarna niet toegenomen arbeidsongeschikt is.
1.17. In bezwaar heeft bezwaarverzekeringsarts P. Momberg op 12 oktober 2009 een nieuwe FML ingevuld, waarna bezwaararbeidsdeskundige W.G.E. Buskermolen in een rapport van 21 oktober 2009 - na raadpleging van het CBBS en met toepassing van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, zoals dat op 1 oktober 2004 in werking is getreden - heeft geconcludeerd dat de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant met ingang van 8 november 2004 minder dan 15% is.
1.18. In overeenstemming met de conclusies van de bezwaarverzekeringsarts en de bezwaararbeidsdeskundige heeft het Uwv bij besluit van 22 oktober 2009 (bestreden besluit) het bezwaar van appellant tegen het besluit van 19 mei 2009 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat appellant geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 4 november 2005. In het onderhavige beroep is sprake van eenzelfde datum in geding als in het besluit van 4 november 2005, dat formele rechtskracht heeft gekregen. Dat heeft de rechtbank tot de conclusie geleid dat het beroep dient te worden beoordeeld aan de hand van artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden met betrekking tot de medische beoordeling van appellant ten tijde van de datum in geding (8 november 2004) en tevens dat het Uwv in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
3.1. In hoger beroep heeft appellant de juistheid van het oordeel van de rechtbank gemotiveerd bestreden. Onder verwijzing naar de besluitvorming van het Uwv met betrekking tot de uitkeringen op grond van de ZW en de WAO is appellant van mening dat de rechtbank ten onrechte een en ander in de sleutel van artikel 4:6 van Pro de Awb heeft geplaatst. Bovendien zijn er wel degelijk nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aangevoerd. Voorts is aangevoerd dat de rechtbank over het hoofd heeft gezien dat het Uwv een volledige herbeoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant over de periode vanaf 8 november 2004 heeft uitgevoerd. Aan toetsing van dat onderdeel van het bestreden besluit is de rechtbank ten onrechte niet gekomen.
3.2. In het verweerschrift is namens het Uwv - kort samengevat - betoogd (a) dat het besluit van 27 februari 2008 nooit genomen had mogen worden, (b) dat met betrekking tot de datum 8 november 2005 geen nadere besluitvorming kan volgen en (c) dat een beoordeling van een claim van toegenomen arbeidsongeschiktheid zowel met ingang van 8 november 2004 als binnen vier weken daarna, mede gelet op het bepaald in artikel 19, derde lid, van de WAO eveneens een beoordeling per 8 november 2004 is. Een dergelijke beoordeling zou afstuiten op de formele rechtskracht van het besluit van 4 november 2005. Volgens het Uwv heeft de rechtbank terecht getoetst aan artikel 4:6 van Pro de Awb en geoordeeld dat het bestreden besluit deze toetsing kan doorstaan.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1 Het besluit van 4 november 2005, dat ziet op de weigering van een WAO-uitkering in aansluiting op de wettelijke wachttijd (8 november 2004), is in rechte onaantastbaar geworden, nu daartegen geen rechtsmiddelen zijn ingesteld.
4.2. In artikel 4:6, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuw aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Ingevolge het tweede lid kan het bestuursorgaan, wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd om, na een eerdere afwijzing, een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijk besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bepaalde in artikel 4:6 van Pro de Awb staat daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan met gebruikmaking van deze bevoegdheid de eerde afwijzing handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. Gelet hierop dient de bestuursrechter in zulk geval uit te gaan van de oorspronkelijke afwijzing en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.
4.3. Voor zover het bestreden besluit dient te worden opgevat als strekkende tot een volledige heroverweging van het in rechte vaststaande besluit van 4 november 2005 deelt de Raad het daarover in de aangevallen uitspraak neergelegde oordeel van de rechtbank. Van door appellant gestelde nieuwe feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb is geen sprake. Ook naar het oordeel van de Raad kan het bestreden besluit in zoverre de rechterlijke toetsing doorstaan.
4.4. Toch kleven aan het bestreden besluit gebreken.
4.4.1. Zoals verwoord in het verweerschrift en desgevraagd nader toegelicht ter zitting van de Raad behelst het bestreden besluit volgens het Uwv naast een besluit over de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant per 8 november 2004 ook het besluit dat bij appellant per 8 november 2004 of binnen vier weken daarna geen sprake is van arbeidsongeschiktheid als bedoeld in de zin van artikel 19, tweede lid, van de WAO. De door de bezwaarverzekeringsarts en bezwaararbeidsdeskundige verrichte onderzoeken hebben slechts betrekking gehad op de vraag naar de mate van arbeidsongeschiktheid per 8 november 2004 of binnen vier weken daarna.
4.4.2. Als daarvan wordt uitgegaan is de Raad van oordeel dat het bestreden besluit in die zin geen toereikende reactie is op het verzoek van appellant om herbeoordeling van zijn mate van arbeidsongeschiktheid in verband met toegenomen psychische problemen, welk verzoek immers niet alleen betrekking heeft op 8 november 2004 of binnen vier weken daarna, maar ook op de gehele periode daarna. Nu het er kennelijk voor moet worden gehouden dat het bestreden besluit daarop geen betrekking heeft, is het bestreden besluit in zoverre niet zorgvuldig voorbereid en daardoor tevens niet deugdelijk gemotiveerd. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerst lid, van de Awb.
4.5. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij stelt hij voorop dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hijzelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een - formele dan wel informele - bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
4.6. In het voorliggende geval leent de aard van het vastgestelde gebrek zich niet voor een andere wijze van herstel dan door het betrokken bestuursorgaan. De Raad ziet daarom aanleiding met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het Uwv op te dragen de in 4.4.2 aangeduide gebreken in het bestreden besluit te herstellen. Hiertoe dient het Uwv een onderzoek te doen naar de mate van arbeidsongeschiktheid van appellant vanaf 8 november 2004 tot de datum van de laatste verzekeringsgeneeskundige beoordeling op 12 oktober 2009 en het resultaat neer te leggen, in een nieuw besluit op bezwaar. Daaraan voorafgaand dient het Uwv appellant in de gelegenheid te stellen zich daarover uit te laten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Draagt het Uwv op binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen en een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door J.W. Schuttel als voorzitter en J.P.M. Zeijen en D.J. van der Vos als leden, in tegenwoordigheid van G.J. van Gendt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2011.
(get.) J.W. Schuttel.
(get.) G.J. van Gendt.
TM