Uitspraak
10/1471 AW en 10/1472 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Staatssecretaris van Financiën (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 18 februari 2010, 09/2834 en 09/4289 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene),
en
appellant
Datum uitspraak: 27 oktober 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door R.H. Laurs, werkzaam bij het ministerie van Financiën. Betrokkene is niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene was werkzaam als administratief medewerkster bij de Belastingdienst/Ondernemingen Amstelveen. In 2001 is zij verplaatst naar de Belastingdienst/Douane, waar zij deels beeldschermwerk en deels andere werkzaamheden verrichtte. Op 1 juni 2007 heeft betrokkene zich ziek gemeld.
1.2. Bij brief van 8 april 2008 is betrokkene erover geïnformeerd dat haar na het eventueel intreden van 52 ziekteweken niet langer haar volledige bezoldiging, maar nog slechts 70% daarvan zou worden uitbetaald. Met ingang van 1 juni 2008 is een korting van 30% toegepast op de bezoldiging van betrokkene.
1.3. Bij brief van 10 september 2008 heeft appellant betrokkene laten weten dat zij, gelet op een beoordeling door de bedrijfsarts, met ingang van 27 augustus 2008 voor zes uur per week loonvormende werkzaamheden dient te verrichten. Onder verwijzing naar een besluit van 9 juni 2008 tot het toepassen van de onder 1.2 genoemde korting van 30%, is appellante daarbij meegedeeld dat haar bezoldiging over de uren waarin zij gedurende het tweede ziektejaar deze werkzaamheden zal verrichten, zal worden aangevuld tot 100%. Op 19 september 2008 heeft betrokkene bezwaar gemaakt tegen het in de brief van 10 september 2008 genoemde besluit van 9 juni 2008. Ter verklaring van de late indiening van het bezwaar heeft zij daarbij aangegeven het besluit van 9 juni 2008 nooit te hebben ontvangen, en van de op haar bezoldiging toegepaste korting pas kennis te hebben gekregen door middel van de brief van 10 september 2008. In haar bezwaarschrift heeft betrokkene zich op het standpunt gesteld dat zij een beroepsziekte heeft opgelopen. Nu haar medische klachten in overwegende mate hun oorzaak vinden in de aard van de haar opgedragen werkzaamheden, dient haar naar haar mening, gelet op artikel 37, vierde lid, in samenhang met artikel 38a van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), haar volledige bezoldiging te worden doorbetaald.
1.4. Op 25 september 2008 heeft appellant de ontvangst van het bezwaarschrift bevestigd. Daarbij is te kennen gegeven dat het beroep van betrokkene op artikel 37, vierde lid, en artikel 38a van het ARAR wordt opgevat als een aanvraag om de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid van betrokkene aan te merken als een beroepsziekte. Na het voornemen daartoe bekend te hebben gemaakt en betrokkene in de gelegenheid te hebben gesteld daarop een reactie te geven, heeft appellant op 26 februari 2009 besloten de ziekte van betrokkene niet als een beroepsziekte aan te merken. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.5. Bij besluit van 7 mei 2009 (hierna: bestreden besluit 1) is het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 9 juni 2008 ongegrond verklaard. Bij besluit van 22 juli 2009 (hierna: bestreden besluit 2) heeft appellant het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 26 februari 2009 eveneens ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak, met bepalingen over vergoeding van griffierecht en proceskosten, de beroepen van betrokkene tegen bestreden besluit 1 en bestreden besluit 2 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, en bepaald dat haar uitspraak in de plaats van die besluiten treedt. In haar uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 9 juni 2008 door appellant op goede gronden ontvankelijk is geacht, nu appellant de verzending van dat besluit niet aannemelijk heeft kunnen maken. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de ziekte van betrokkene is aan te merken als een beroepsziekte. Gelet op artikel 35, aanhef en onder d, in samenhang met artikel 37, vierde lid, van het ARAR had betrokkene naar het oordeel van de rechtbank aanspraak op doorbetaling van 100% van haar bezoldiging.
3. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4. Ontvankelijkheid van het hoger beroep
4.1. De Raad zal allereerst ingaan op het verweer van betrokkene dat het hoger beroep van appellant niet-ontvankelijk moet worden verklaard, nu appellant, nadat hem daartoe bij brief van 23 maart 2010 de gelegenheid is geboden, niet binnen de daarbij gestelde termijn van vier weken de gronden van het hoger beroep heeft ingediend. De Raad overweegt dat de gronden van het hoger beroep blijkens de datering van het desbetreffende schrijven een dag na het verstrijken van de in de brief van 23 maart 2010 gestelde termijn van vier weken zijn verzonden, en stelt vast dat deze twee dagen na het verstrijken van die termijn zijn ontvangen. De Raad overweegt evenwel dat ingevolge artikel 6:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met artikel 9 van Pro de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2006, niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep slechts plaatsvindt indien in de uitnodiging tot herstel van het daaraan ten grondslag liggende verzuim is meegedeeld dat het hoger beroep bij gebreke van het bedoelde herstel niet-ontvankelijk kan worden verklaard. Nu in de brief van 23 maart 2010 een zodanige mededeling niet is vervat en appellant zijn beroepsgronden heeft ingediend, ziet de Raad geen aanleiding het hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
5. Bestreden besluit 1
5.1. Appellant heeft zich in rechte op het standpunt gesteld dat hij het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 9 juni 2008 ten onrechte inhoudelijk heeft behandeld. Hij is thans van mening dat dit bezwaar wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
5.2. Ingevolge artikel 6:7 van Pro de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt die termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen.
5.3. Appellant stelt dat het besluit van 9 juni 2008 aan betrokkene is toegezonden. Vast staat dat geen aangetekende verzending heeft plaatsgevonden. Nu betrokkene de ontvangst van het besluit heeft betwist, moet, ingevolge vaste rechtspraak van de Raad, appellant de verzending van dat besluit voldoende aannemelijk hebben gemaakt, wil kunnen worden aangenomen dat de bezwaartermijn op de dag na die (gestelde) verzending is aangevangen. De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel dat appellant in dat aannemelijk maken niet is geslaagd. Het door appellant in hoger beroep overgelegde interne overzicht brengt de Raad niet tot een ander standpunt, nu dit overzicht niet afkomstig is uit een verzendregistratie en geen verzenddata bevat. Het overzicht toont aldus slechts het nemen van het betrokken besluit, maar niet de verzending daarvan aan.
5.4. Het voorgaande betekent dat de bezwaartermijn niet op de dag na de gestelde verzending van het besluit van 9 juni 2008 is aangevangen. Anders dan de rechtbank is de Raad evenwel van oordeel dat dit niet betekent dat het bezwaar ontvankelijk is te achten. De Raad acht in dit verband van belang dat op de loonspecificaties van betrokkene over de maanden vanaf juni 2008, steeds toegezonden op de dag na de overmaking van de bezoldiging aan het einde van de maand, expliciet is aangegeven dat wegens langdurige ziekte een korting van 30%, neerkomend op inhouding van € 807,38, is toegepast. Betrokkene heeft de ontvangst van deze specificaties niet betwist. Nu de verzending van het besluit van 9 juni 2008 niet is komen vast te staan, moet het ervoor worden gehouden dat de besluitvorming van appellant met betrekking tot de korting zijn weerslag heeft gevonden in het eerstvolgende schrijven waarin van die korting gewag is gemaakt, te weten de salarisspecificatie over de maand juni 2008. Gezien de datum van verzending van deze specificatie, zijnde 24 juni 2008, is het bezwaarschrift van 19 september 2008 niet ingediend binnen de termijn voor het maken van bezwaar tegen bedoelde besluitvorming. In aanmerking genomen dat de korting was aangekondigd in de brief van appellant van 8 april 2008, de korting in de salarisspecificatie zelf met zo veel woorden is benoemd, en de daaruit voortvloeiende salarisvermindering van dusdanige omvang is dat deze betrokkene redelijkerwijs niet kan zijn ontgaan, ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat betrokkene op het punt van bedoelde termijnoverschrijding niet in verzuim is geweest. De Raad zal het bezwaar van 19 september 2008 met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Awb niet-ontvankelijk verklaren.
6. Bestreden besluit 2
6.1. Ingevolge artikel 35, aanhef en onder d, van het ARAR, moet onder beroepsziekte worden verstaan een ziekte, welke in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten. Appellant heeft in bestreden besluit 2 geoordeeld dat de ziekte van betrokkene niet als een beroepsziekte in de zin van genoemde bepaling is aan te merken.
6.1.1. De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag naar de betekenis in dit verband van de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar van 19 september 2008. De Raad overweegt ter zake als volgt. Ingevolge artikel 37, vierde lid, van het ARAR heeft de ambtenaar ook na afloop van een tijdvak van 52 weken van arbeidsongeschiktheid, recht op doorbetaling van zijn bezoldiging indien de ongeschiktheid om zijn arbeid te verrichten wordt veroorzaakt door een beroepsincident. In artikel 38a van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een dienstongeval of een beroepsziekte doch niet door een beroepsincident, op zijn aanvraag voor de toepassing van onder meer artikel 37 gelijk Pro wordt gesteld met de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een beroepsincident. Appellant heeft betrokkene naar aanleiding van haar bezwaarschrift van 19 september 2008 laten weten dat het daarin voorkomende beroep op genoemde bepalingen wordt beschouwd als een aanvraag om de oorzaak van haar arbeidsongeschiktheid aan te merken als een beroepsziekte. De Raad leidt daaruit af dat appellant in het schrijven van betrokkene van 19 september 2008, behalve een bezwaar tegen de korting op de bezoldiging zoals die bij gebreke van een aanvraag als bedoeld in artikel 38a van het ARAR is toegepast, ook en terecht een zodanige aanvraag heeft gelezen, nu de in genoemde bepaling bedoelde gelijkstelling niet dan op basis van een dergelijke aanvraag kan plaatsvinden. Het besluit van 26 februari 2009, dat is gehandhaafd bij bestreden besluit 2, moet daarmee worden beschouwd als een weigering om tot de gevraagde gelijkstelling over te gaan, onder meer met zich meebrengend het alsnog uitbetalen van de volledige bezoldiging ook na 1 juni 2008. De Raad overweegt dat indiening van een aanvraag als bedoeld in artikel 38a van het ARAR niet aan een termijn is gebonden en tot meer aanspraken kan leiden dan het niet toepassen van de korting op grond van artikel 37 van Pro het ARAR. Dat het bezwaar van 19 september 2008 te laat is ingediend, betekent dus niet dat dat ook geldt voor de aanvraag op grond van artikel 38a van het ARAR. Anders dan door appellant in hoger beroep is aangevoerd, heeft de niet-ontvankelijkheid van genoemd bezwaar dus geen gevolgen voor bestreden besluit 2. De Raad zal dat besluit inhoudelijk beoordelen.
6.2. Niet in geschil is dat de functie van appellante meebracht dat ze voor ongeveer 50% van haar werktijd beeldschermwerk deed en dat die werkzaamheden het meest belastend voor haar waren.
6.3. Betrokkene is op 1 juni 2007 uitgevallen met klachten na een operatie aan haar been. Op dat moment was zij daarnaast al gedurende een aantal jaren bekend met RSI-klachten. Ook deze klachten hebben bij haar uitval een rol gespeeld. Na het verdwijnen van de beenklachten hebben de RSI-klachten tot het voortduren van de arbeidsongeschiktheid geleid. Deze RSI-klachten zijn volgens betrokkene als beroepsziekte te beschouwen. Gelet op artikel 35, aanhef en onder d, van het ARAR moet dus worden bezien of en zo ja in welke mate een oorzakelijk verband aanwezig is tussen bedoelde klachten en het werk of de werkomstandigheden van betrokkene, objectief bezien. Gezien hetgeen door appellant naar voren is gebracht merkt de Raad daarbij op dat, nu sprake is van fysieke klachten, daarbij niet de eis geldt - zoals ingevolge de jurisprudentie van deze Raad het geval is bij klachten van psychische aard - dat sprake moet zijn van factoren in het werk of de werkomstandigheden die objectief bezien een buitensporig karakter dragen.
6.3.1. De Raad overweegt vervolgens dat het gegeven dat de RSI-klachten van betrokkene zich rond 1999-2000 voor het eerst hebben geopenbaard, geenszins met zich brengt dat de jaren nadien niet relevant zijn voor de beantwoording van de hierboven geformuleerde vraag. De in geding zijnde besluitvorming heeft geen betrekking op de jaren 1999 en 2000, maar op de periode vanaf 1 juni 2008, zijnde het moment waarop de op 1 juni 2007 aangevangen arbeidsongeschiktheid van betrokkene een jaar had geduurd. In geschil is de vraag of de in die periode bestaande arbeidsongeschiktheid in overwegende mate met het werk van betrokkene verband houdt, en niet de vraag of er een verband is met klachten uit eerdere jaren, toen er van arbeidsongeschiktheid gedurende langer dan een jaar nog in het geheel geen sprake was. Appellant kan dus ook niet worden gevolgd in zijn standpunt dat betrokkene de aanwezigheid van een beroepsziekte al in die eerdere jaren had moeten inroepen, en dat de mogelijkheid daartoe inmiddels is verjaard.
6.3.2. De Raad stelt vast dat door appellant niet is weersproken dat de klachten uit 1999-2000 sterk zijn verminderd nadat betrokkene de beschikking kreeg over een aangepaste werkplek, en dat zij op deze werkplek haar werkzaamheden steeds volledig heeft kunnen uitvoeren. Appellant weerspreekt ook niet meer dat betrokkene na een verhuizing van haar werkplek van de Kabelweg in Amsterdam naar de Tijnmuiden in Amsterdam niet langer over deze aangepaste werkplek beschikte. Evenmin wordt door appellant betwist dat betrokkene, hoewel in de loop der jaren hier en daar aanpassingen aan haar werkplek zijn verricht, nimmer meer volledig de beschikking heeft gekregen over de faciliteiten die zij vóór de bedoelde verhuizing genoot. Dit alles blijkt ook uit een drietal werkplekonderzoeken, uitgevoerd in de jaren 2001, 2003 en 2007, uit door betrokkene gevoerde correspondentie met leidinggevenden, en uit verklaringen van voormalige collega’s. De Raad wijst er daarbij op dat de medische noodzaak van verdergaande werkplekaanpassingen dan die waarvan in feite sprake was, ondubbelzinnig naar voren komt uit een tweetal reeds uit 2004 daterende rapportages van de bedrijfsarts, waarin met enige indringendheid tot die aanpassingen is opgeroepen. De Raad merkt verder op dat uit rapportages van diverse door betrokkene bezochte poliklinieken blijkt van pijnklachten in de bovenste extremiteiten. In één van die rapportages is overbelasting op het werk als oorzaak gepresenteerd.
6.3.3. Een en ander kan tot geen andere gevolgtrekking leiden dan dat de in 2008 door betrokkene ervaren klachten in overwegende mate hun oorzaak vinden in de aan betrokkene opgedragen werkzaamheden en de omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht. Dat geldt zelfs als zou moeten worden gezegd dat de klachten die zich in 1999-2000 hebben geopenbaard, een buiten het werk liggende oorzaak hebben gehad. Hoe dan ook blijkt immers uit het voorgaande dat appellant het in zijn macht had om het werk zodanig in te richten dat het voortduren van de klachten in latere jaren kon worden voorkómen. Dat, zoals door appellant is benadrukt, over de ontstaansgeschiedenis van de klachten feitelijk geen zekerheid meer valt te verkrijgen, doet aan de hier weergegeven gevolgtrekking dan ook niet af.
6.3.4. Appellant heeft er op gewezen dat in de rapportages van de door betrokkene bezochte poliklinieken niet met zo veel woorden de diagnose RSI voorkomt, en dat één van de door betrokkene geraadpleegde artsen zelfs heeft verklaard dat hij die diagnose nooit heeft gesteld. Dit een en ander vormt voor de Raad geen reden om over het oorzakelijk verband tussen de ziekte van betrokkene en haar werkzaamheden anders te oordelen, te minder nu in een verzekeringsgeneeskundige rapportage van het UWV van 6 april 2009 de diagnose RSI stadium 3 van handen, polsen en schoudergordel is gesteld, met als gevolg ernstige klachten en belemmeringen. De Raad ziet evenmin grond voor het oordeel dat de nevenactiviteiten van betrokkene dan wel haar (voormalige) hobby’s de voornaamste oorzaak van het voortduren van haar RSI-klachten vormen. Betrokkene heeft immers verklaard, en door appellant is niet weersproken, dat haar nevenactiviteiten van zeer beperkte omvang waren en dat zij de meeste van de door appellant genoemde hobby’s reeds lang geleden heeft opgegeven. De Raad herhaalt in dit verband dat het verre verleden in deze zaak niet van doorslaggevende betekenis is. Ook in de ter zitting van de Raad door appellant geopperde veronderstelling dat wellicht de in één van de medische rapportages genoemde scoliotische houding van betrokkene in substantiële mate tot haar RSI-klachten heeft bijgedragen ziet de Raad geen reden om over het verband tussen die klachten en de werkzaamheden van betrokkene anders te oordelen, het totaal aan beschikbare medische gegevens in aanmerking genomen. De Raad merkt op dat appellant aan de hand van een in zijn opdracht te verrichten medisch onderzoek, waarbinnen de vraagstelling specifiek op het hier relevante causale verband had kunnen worden gericht, de eventuele aanwezigheid van buiten de werkzaamheden liggende oorzaken voor de klachten had kunnen trachten aan te tonen. Betrokkene heeft laten weten dat zij aan een zodanig onderzoek haar medewerking had willen verlenen. Bij gebreke van een dergelijk onderzoek zal de Raad uitgaan van de aanwezige medische en andere gegevens, die, zoals in de voorgaande overwegingen is weergegeven, op zichzelf beschouwd voldoende aannemelijk maken dat de klachten van betrokkene in overwegende mate hun oorzaak vinden in het werk en de omstandigheden waaronder dat moest worden verricht.
6.3.5. De Raad vindt ten slotte in het gegeven dat betrokkene door haar leidinggevenden steevast werd beschouwd als een zeer gedreven medewerkster, die haar eigen belangen niet voorop stelde, geen grond voor het oordeel dat haar ziekte aan haar schuld of onvoorzichtigheid is te wijten, waarbij de Raad er op wijst dat de genoemde eigenschappen betrokkene er niet van hebben weerhouden om in de loop der jaren herhaaldelijk aan de bel te trekken over het uitblijven van de benodigde aanpassingen van haar werkplek - zonder een toereikend resultaat.
6.3.6. Het voorgaande betekent dat in bestreden besluit 2 ten onrechte is geoordeeld dat de ziekte van betrokkene niet is aan te merken als beroepsziekte. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de definitie van artikel 35, aanhef en onder d, van het ARAR op die ziekte van toepassing moet worden geacht. Daaruit vloeit voort dat in bestreden besluit 2 ten onrechte niet is overgegaan tot de gevraagde gelijkstelling als bedoeld in artikel 38a van het ARAR. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
7. Omdat het vorenoverwogene leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidend dictum dan in de aangevallen uitspraak is verwoord, geeft de Raad er, mede uit een oogpunt van duidelijkheid, de voorkeur aan de aangevallen uitspraak, behoudens de daarin gegeven bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, in haar geheel te vernietigen en te doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen. Gezien het overwogene onder 6.3.6 zal de Raad daarbij met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat betrokkene na 1 juni 2008 recht heeft op doorbetaling van haar volledige bezoldiging.
8. In het voorgaande vindt de Raad aanleiding appellant op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep, welke worden begroot op een bedrag van € 437,- aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de bepalingen inzake vergoeding van proceskosten en griffierecht;
Verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond en vernietigt dat besluit;
Verklaart het bezwaar tegen het besluit van 9 juni 2008 niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 1;
Verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond en vernietigt dat besluit;
Bepaalt dat betrokkene uit hoofde van beroepsziekte wordt gelijkgesteld met de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een beroepsincident en op die grond aanspraak heeft op doorbetaling van haar volledige bezoldiging per 1 juni 2008;
Bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van bestreden besluit 2;
Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 437,-.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2011.
(get.) A. Beuker-Tilstra.
(get.) N.M. van Gorkum.
HD