Uitspraak
09/4451 WAO-T en 10/244 WAO-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (Turkije) (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2009, 08/4316 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
Datum uitspraak: 2 september 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft F. Westerveld te ’s-Gravendeel hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend. Daarbij waren gevoegd een rapport van 5 oktober 2009 van bezwaarverzekeringsarts W.M. Koek en een rapport van 4 december 2009 van bezwaararbeidsdeskundige
G.J.W. van der Hulst.
Het Uwv heeft een nieuwe beslissing op bezwaar, gedateerd 28 december 2009, in het geding gebracht.
Westerveld heeft bij brief van 12 februari 2010 een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het Uwv heeft daarop gereageerd bij nader verweerschrift van 21 mei 2010. Daarbij waren gevoegd een rapport van bezwaarverzekeringsarts Koek van 22 februari 2010/18 mei 2010 en een rapport van bezwaararbeidsdeskundige Van der Hulst van 26 maart 2010 (met als bijlagen: (een samenvatting van de) arbeidsmogelijkhedenlijst, en het Resultaat Functiebeoordeling (RF), eveneens gedateerd 26 maart 2010.
Bij brief van 16 september 2010 heeft Westerveld een nader aanvullend beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juli 2011. Namens appellante is haar gemachtigde verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Anandbahadoer.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was werkzaam als algemeen coördinator bij een onderwijsinstelling gedurende 32 uur per week. Ingaande 20 december 1999, na afloop van de voor haar geldende wachttijd, is haar een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 65 tot 80%. Met ingang van 31 januari 2002 is de WAO-uitkering van appellante herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van
55 tot 65%. Na een zogeheten Amber-beoordeling is de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante met ingang van 7 februari 2003 herzien naar 65 tot 80%.
1.2. Bij besluit van 13 december 2007 heeft het Uwv de WAO-uitkering van appellante, die zich inmiddels in Turkije had gevestigd, met ingang van 14 juni 2008 herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 55 tot 65%. In bezwaar heeft bezwaarverzekeringsarts Koek een tweetal expertises laten verrichten. De psychiater W.M.J. Hassing en de orthopeed dr. E.L.F.B. Raaymakers hebben, in afzonderlijke rapporten, op 28 april 2008 over appellante gerapporteerd. Vervolgens heeft Koek in een rapport van 7 mei 2008, mede gelet op beide expertises en na een eigen onderzoek op het spreekuur van 23 april 2008, de psychische en fysieke belastbaarheid van appellante vastgesteld. Tevens heeft zij gemotiveerd waarom appellante ongeveer 8 uur per dag en 40 uur per week kan werken en dat een verdergaande urenbeperking niet geïndiceerd is. De mogelijkheden en beperkingen van appellante ten aanzien van het verrichten van werkzaamheden zijn neergelegd in een Functionele Mogelijkheden Lijst (FML) van 7 mei 2008. Vervolgens heeft bezwaararbeidsdeskundige Van der Hulst in een rapport van 23 mei 2008 het loonverlies van appellante per 14 juni 2008 berekend op 72,9%. In een tweede rapport, eveneens van 23 mei 2008, heeft Van der Hulst op basis van de FML van 7 mei 2008 het loonverlies van appellante per een toekomende datum berekend op 50,93%. Bij brief van 26 mei 2008 heeft het Uwv aan appellante het voornemen kenbaar gemaakt het besluit van 13 december 2007 te herzien, in dier voege dat appellante tot 2 augustus 2008 onveranderd voor 65 tot 80% arbeidsongeschikt wordt geacht en met ingang van 2 augustus 2008 voor 45 tot 55%. Naar aanleiding van hetgeen daartegen door appellante is ingebracht, hebben Koek en Van der Hulst in hun rapporten van respectievelijk 11 en 28 augustus 2008 hun eerdere standpunten gehandhaafd, waarna het Uwv bij besluit van 25 september 2008 het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 december 2007 ongegrond heeft verklaard en dat besluit heeft ingetrokken. Tevens is beslist dat appellante op en na 14 juni 2008 ongewijzigd voor 65 tot 80% arbeidsongeschikt wordt geacht, doch dat de WAO-uitkering van appellante met ingang van 2 augustus 2008 wordt herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55%.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, onder toekenning van proceskosten en het geven van een opdracht tot vergoeding van het betaalde griffierecht, het beroep van appellante, ingesteld tegen het besluit van 25 september 2008 (bestreden besluit 1) gegrond verklaard, bestreden besluit 1 vernietigd, doch tevens bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 geheel in stand blijven. Daarbij heeft de rechtbank - kort samengevat - overwogen dat appellante door de hiervoor in 1.2 weergegeven (nadere) besluitvorming van het Uwv niet in haar processuele belangen is geschaad. De rechtbank heeft tevens vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 13 december 2007 gegrond had dienen te verklaren, nu de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante in het besluit van 25 september 2008 per 14 juni 2008 is herzien en vastgesteld op 65 tot 80%. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het geschil tussen partijen zich beperkt tot de herziening van de WAO-uitkering van appellante per 2 augustus 2008 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55%, dat zij geen aanknopingspunten heeft gevonden voor het oordeel dat aan het bestreden besluit 1 geen zorgvuldig medisch onderzoek ten grondslag heeft gelegen, dat appellante in beroep geen nieuwe medische informatie heeft overgelegd waaruit zou kunnen blijken dat het oordeel van het Uwv onjuist zou zijn, dat zij dan ook geen reden heeft om te twijfelen aan de juistheid van het medisch oordeel over de beperkingen van appellante en dat er evenmin aanleiding bestaat tot het instellen van een nader deskundigenonderzoek. De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de gronden van appellante tegen de arbeidskundige grondslag van het bestreden besluit 1 niet slagen. Verder is zij voorbijgegaan aan het verzoek van appellante om de functie-enquêteformulieren bij het Uwv op te vragen. Ook heeft de rechtbank het betoog van appellante verworpen dat het bestreden besluit 1 is genomen in strijd met het verbod van “reformatio in peius” en dat het Uwv in dat bestreden besluit 1 ten onrechte geen uitlooptermijn van zes maanden in acht heeft genomen. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen sprake is van een schending van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), zodat er geen aanleiding bestaat deswege aan appellante een schadevergoeding toe te kennen.
3.1. Appellante heeft in hoger beroep - kort samengevat - haar standpunt herhaald dat de medische grondslag van het bestreden besluit 1 ondeugdelijk is. In het bijzonder meent zij dat het Uwv het vervallen van de eerder aangenomen urenbeperking onvoldoende heeft gemotiveerd. Ook de onderbouwing van de arbeidskundige grondslag wordt niet toereikend geacht. Appellante betwist ook het oordeel van de rechtbank over de “reformatio in peius” en de bij het bestreden besluit 1 door het Uwv gehanteerde uitlooptermijn. Volgens appellante is zij wel degelijk door het maken van bezwaar tegen het besluit van 13 december 2007 in een nadeliger positie terechtgekomen en had het Uwv een uitlooptermijn van zes maanden in acht moeten nemen.
3.2. Met betrekking tot het in rubriek I vermelde besluit van 28 december 2009 heeft appellante haar hiervoor in 3.1 samengevatte gronden herhaald en daaraan toegevoegd dat bij dat besluit de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante door het Uwv ten onrechte eerst per 7 mei 2008 is vastgesteld op 80 tot 100%. Ten slotte is appellante van mening dat de tot sbc-code 272043 (productiemedewerker textiel, geen kleding) behorende functie medewerker gordijnen niet aan het besluit van 28 december 2009 ten grondslag had mogen worden gelegd, nu deze functie voorkomt in een omvang van 36 uur per week bij een omvang van de maatman van 32 uur per week.
3.3. Ter zitting heeft appellante de beroepsgrond dat het Uwv bij het opstellen van de FML is uitgegaan van onjuiste normaalwaarden niet langer gehandhaafd, gelet op de uitspraak van de Raad van 4 mei 2011, LJN BQ3645, waarbij de gemachtigde van appellante ook betrokken was. Ook de gronden met betrekking tot de zogeheten functie-enquêteformulieren en de vermeende overschrijding van de redelijke termijn heeft appellante laten vallen. Ten slotte heeft Westerveld ter zitting verklaard, gelet op de uitspraak van de Raad van 2 april 2010, LJN BM0055, geen aanspraak te maken op een proceskostenvergoeding wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand, doch wel op vergoeding van verlet- en reiskosten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. De Raad stelt vast dat bij het besluit van 28 december 2009 (bestreden besluit 2) het bestreden besluit 1 is gewijzigd in die zin dat daarin de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante met ingang van 7 mei 2008 nader is vastgesteld op 80 tot 100%, doch dat de herziening van de WAO-uitkering van appellante met ingang van 2 augustus 2008 gehandhaafd blijft. Derhalve wordt dat bestreden besluit 2 voor zover het ziet op de herziening per 7 mei 2008, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
4.2. De Raad zal achtereenvolgens de door appellante gehandhaafde beroepsgronden tegen de besluitvorming van het Uwv beoordelen.
4.3. De Raad kan zich geheel verenigen met het oordeel van de rechtbank en de daaraan in de aangevallen uitspraak (in rechtsoverweging 2.8) ten grondslag gelegde overwegingen dat en waarom in het onderhavige geval geen sprake is van een verboden “reformatio in peius”. Ook het standpunt van appellante dat ten onrechte geen uitlooptermijn van zes maanden is gehanteerd, is door de rechtbank (in rechtsoverweging 2.9) onder verwijzing naar een tweetal in die overweging vermelde uitspraken van de Raad terecht niet gevolgd. Naar aanleiding van het door appellante ter zitting gedane beroep op de uitspraak van de Raad van 16 mei 2011, LJN BQ4816 (over - kort gezegd - de afbouwregeling van artikel 44b van de Toeslagenwet) is de Raad van oordeel dat daarin geen steun kan worden gevonden voor het door appellante ingenomen standpunt. De grond met betrekking tot de urenomvang van de functie medewerker gordijnen faalt eveneens. De Raad verwijst kortheidshalve naar zijn uitspraak van 16 april 2002, LJN AE3411. Van de daar bedoelde zodanige evenwichtige verhouding is naar het oordeel van de Raad ook in het onderhavige geval sprake.
4.4.1. Met betrekking tot de door het Uwv bij het bestreden besluit 2 gehanteerde datum van 7 mei 2008, met ingang waarvan de WAO-uitkering van appellante is herzien naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%, overweegt de Raad als volgt.
Aan het bestreden besluit 2 ligt ten grondslag dat het Uwv appellante niet geschikt acht voor de functie van bestelautochauffeur (sbc-code 282101 chauffeur bijzonder vervoer), waarna onvoldoende functies resteren om de schatting per 14 mei 2008 te kunnen dragen. Daarom is besloten de mate van arbeidsongeschiktheid van appellante per 7 mei 2008, de datum waarop de FML is opgesteld, vast te stellen op 80 tot 100%.
4.4.2. Naar het oordeel van de Raad is de motivering van het Uwv om de herziening van de WAO-uitkering naar 80 tot 100% per 7 mei 2008 in te laten gaan, en dus niet eerder, onvoldoende draagkrachtig. Immers niet goed valt in te zien, waarom in een geval als het onderhavige de mate van arbeidsongeschiktheid niet eerder wordt herzien, bijvoorbeeld per 12 november 2007, de datum van het door verzekeringsarts D.L. Bouwman opgestelde medisch onderzoeksverslag dan wel per
7 december 2007, de datum van de door deze verzekeringsarts opgestelde FML.
4.5. De medische grondslag van bestreden besluit 1, voor zover ziend op de herziening per 2 augustus 2008, berust op de resultaten van een verzekeringsgeneeskundig onderzoek, neergelegd in de rapporten van bezwaarverzekeringsarts Koek van 7 mei 2008 en 11 augustus 2008 en de FML van 7 mei 2008, alsmede het tweetal in rechtsoverweging 1.2 van deze uitspraak vermelde expertises. De Raad ziet geen aanleiding te twijfelen aan de zorgvuldigheid en juistheid van deze rapporten en onderschrijft volledig het uitvoerig gemotiveerde oordeel van de rechtbank daarover. In hoger beroep heeft appellante geen medische informatie in het geding gebracht die een ander licht op haar medische situatie ten tijde hier van belang werpt. Nu bestreden besluit 2 op dezelfde medische grondslag als bestreden besluit 1 berust, geldt daarvoor hetzelfde.
4.6. Het besluit tot herziening van de WAO-uitkering van appellante met ingang van 2 augustus 2008 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 45 tot 55% is gebaseerd op het standpunt van het Uwv dat het verlies aan verdiencapaciteit in voor appellante geschikt geachte functies 50,93% bedraagt.
4.6.1. Voor deze schatting heeft het Uwv de volgende functies gebruikt:
- sbc-code 111190, inpakker (handmatig):
* inpakster koekjes, 3 arbeidsplaatsen, 32 uur per week;
* inpakster koekjes, 1 arbeidsplaats, 25 uur per week;
* inpakker, 3 arbeidsplaatsen, 37 uur per week;
- sbc-code 111160, textielproductenmaker (excl. bediening textielvervaardigingsmachines):
* medewerker gordijnenatelier, 5 arbeidsplaatsen, 17 uur per week;
* idem, 1 arbeidsplaats, 31 uur per week;
* idem, 3 arbeidsplaatsen, 20 uur per week;
* reparatiemedewerk(st)er, 1 arbeidsplaats, 22 uur per week;
* idem, 1 arbeidsplaats, 31,50 uur per week;
- sbc-code 272043, produktiemedewerker textiel, geen kleding:
* medewerker gordijnen, 17 arbeidsplaatsen, 36 uur per week.
4.6.2.1. Volgens de FML van 7 mei 2008 kan appellante haar hoofd beperkt bewegen (item 4.17). Volgens de toelichting van de bezwaarverzekeringsarts daarbij: “rotatie naar links 60 graden, rechts 80 graden, flexie 25 graden.”
4.6.2.2. Volgens het RF van 26 maart 2010 (blz. 14 van 46) is de belasting op dit item in de functie inpakker (sbc-code 111190, functienummer 2272-0034-013): “Dagelijks tijdens meer dan 4 werkuren: tijdens 4 werkuren 60 maal ongeveer 45 graden achtereen (bij het vouwen van onderdekens/dekbedden).”
4.6.2.3. In het rapport van de bezwaararbeidsdeskundige van 26 maart 2010 (blz. 3) is daarover onder meer het volgende vermeld:
“Het maken van hoofdbewegingen heeft in deze functie m.n. betrekking op lateroflexie en in enige mate een vorm van anteflexie/retroflexie.
De normaalwaarden zijn:
- anteflexie/retroflexie: kin op de borst 45°/hoofd maximaal achterover 45°,
- lateroflexie: oor op schouder (45° naar links en rechts),
- rotatie: kijken over schouder (60° naar links en rechts).
De belasting beperkt zich in deze tot een frequentie van 60 maal per uur (1 maal per minuut) ongeveer 45 graden, hetgeen binnen de marge is van de belastbaarheid. Geen overschrijding van zowel de frequentie als het aantal graden.”
4.6.2.4. Deze motivering acht de Raad echter niet overtuigend, nu de flexie van appellante ten opzichte van de normaalwaarde van 45° beperkt is tot 25°.
4.6.3.1. Volgens de FML van 7 mei 2008 is appellante beperkt ten aanzien van het boven schouderhoogte actief zijn (item: 5.7.1). Zij kan minder dan 5 minuten achtereen boven schouderhoogte actief zijn (gloeilamp verwisselen). De bezwaarverzekeringsarts heeft daaraan als toelichting bijgevoegd: maximaal 30 seconden aaneengesloten tot 5 maal per uur.
4.6.3.2. Volgens het RF van 26 maart 2010 (blz. 14 van 46) is de belasting op dit item in de functie inpakker (sbc-code 111190, functienummer: 2272-0034-013): “Dagelijks gedurende niet meer dan ongeveer 3 uren: tijdens 6 werkuren 30 maal ongeveer 1 minuut achtereen (bij vouwen van dekbedden/onderdekens).”
4.6.3.3. In het rapport van de bezwaararbeidsdeskundige van 26 maart 2010 (blz. 3) is de passendheid van deze functie als volgt gemotiveerd:
“Vastgesteld wordt dat in de motivatie zoals weergegeven op g.s. 105.4 geen toevoeging is vermeld van ‘maximaal 30 sec. aaneengesloten tot 5 × per uur’. Reden dat ik thans overleg heb gevoerd met de bezwaarverzekeringsarts. Na overleg stelden wij de totale maximale belasting vast; 5 × 30 sec = 150 sec. Beoordeeld wordt het verrichten van werkzaamheden boven schouderhoogte, ongeacht de lichaamshouding. De beperkte belasting betreft maximaal 5 keer per uur, maximaal 30 seconden achtereen. De aaneengesloten duur wordt pas als onderbroken beschouwd als tussentijds andere activiteiten worden ondernomen, waardoor sprake is van recuperatie.
De duurbelasting (< 5 minuten) bedraagt enkele seconden (tot 5 sec.), hetgeen binnen de marge van de belastbaarheid is. Beide armen zijn beperkt. De belasting komt echter qua gewicht in geringe mate voor. Met betrekking tot de frequentie wordt vastgesteld dat deze 30 keer per minuut voorkomt, maar binnen de marge van de belastbaarheid is omdat de duurbelasting × frequentie evenredig is aan de maximale belasting van 150 sec.
Mede gelet op belastingaspect ‘4.8 Reiken”, welke niet beperkt is, is het ‘Boven schouder hoogte actief zijn’ binnen de marge van de belastbaarheid.”
4.6.3.4. De hiervoor door de bezwaararbeidsdeskundige gegeven motivering acht de Raad niet toereikend en een ontoelaatbare relativering van de belastbaarheid, zoals in de FML ten aanzien van appellante is vastgesteld.
4.7. De Raad concludeert op grond van de overwegingen 4.4.2 en 4.6.1 tot en met 4.6.4.4 dat het bestreden besluit 2 niet deugdelijk is gemotiveerd. Dat besluit dient daarom te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
4.8. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daarbij stelt hij voorop dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hijzelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een - formele dan wel informele - bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
4.9. In het voorliggende geval leent de aard van het vastgestelde gebrek zich niet voor een andere wijze van herstel dan door het betrokken bestuursorgaan. De Raad ziet daarom aanleiding met toepassing van artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet het Uwv op te dragen het in 4.7 aangeduide gebrek in het bestreden besluit 2 te herstellen. Daartoe dient het Uwv het bestreden besluit 2 nader te onderbouwen dan wel een nader besluit te nemen.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Draagt het Uwv op binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 28 december 2009 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door C.W.J. Schoor als voorzitter en H. Bolt en J.P.M. Zeijen als leden, in tegenwoordigheid van M.A. van Amerongen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2011.
(get.) C.W.J. Schoor.
(get.) M.A. van Amerongen.
NK