Uitspraak
09/3123 ANW-T
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
T U S S E N U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 21 april 2009, 08/897 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 22 juli 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. J. Geuze jr., advocaat te Best, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2011.
Appellant was vertegenwoordigd door R.W. Nicolaas. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Geuze jr..
II. OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is geboren [in] 1958. Zij is in 1994 vanuit het voormalige Joegoslavië naar Nederland gekomen. Haar echtgenoot is na een langdurige ziekte [in] 1998 overleden. Aan betrokkene is een uitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (ANW) toegekend in verband met het feit dat zij een ongehuwd kind had, dat jonger was dan 18 jaar en niet tot het huishouden van een ander behoorde. Bij besluit van 7 januari 2004 is de uitkering gecontinueerd op de grond dat, na onderzoek door WOSM, is vastgesteld dat betrokkene arbeidsongeschikt is in de zin van de ANW op de dag dat het jongste kind van betrokkene 18 jaar is geworden. Bij dat onderzoek is vastgesteld dat betrokkene slechts gedurende een marginaal aantal uren belastbaar was met arbeid. Bij een herbeoordeling in juli 2005 is vastgesteld dat de inzetbaarheid van betrokkene beperkt bleef tot maximaal 10 uur per week. Inmiddels vond er professionele (psychiatrische) begeleiding plaats. De Anw-uitkering werd voortgezet.
1.2. In het kader van een herbeoordeling van betrokkenes aanspraken heeft appellant in juli 2007 aan ClientFirst te Zeist verzocht een onderzoek in te stellen naar de actuele mate van arbeids(on)geschiktheid van betrokkene. Bij brief van
4 oktober 2007 heeft ClientFirst aan appellant meegedeeld dat uit overeenkomstig het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten verricht medisch en arbeidskundig onderzoek is gebleken dat betrokkene per 1 juli 2007 niet langer arbeidsongeschikt in de zin van de ANW is te achten. Daarbij heeft ClientFirst op dat moment geen onderliggende onderzoeksrapportages aan appellant ter beschikking gesteld.
1.3. Vervolgens heeft appellant bij besluit van 19 oktober 2007 betrokkene ervan in kennis gesteld dat haar nabestaandenuitkering eindigt op 31 oktober 2007, omdat zij niet langer ten minste 45% arbeidsongeschikt is.
2.1. Betrokkene heeft op 22 oktober 2007 bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij aangegeven dat zij lichamelijk en psychisch niet in staat is om te werken. Opgemerkt wordt dat betrokkene al jaren onder psychiatrische behandeling is, op dat moment bij dr. J.A.P. Kroon. Bij brief van 25 oktober 2007 is namens betrokkene verzocht om toezending van het verslag van de verzekeringsarts dr. M.V. Borkent. Naar aanleiding van dit verzoek heeft appellant bij ClientFirst de rapportages opgevraagd van de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige alsmede de Functionele Mogelijkheden Lijst (FML). Na ontvangst heeft appellant de aan de herbeoordeling ten gronde gelegde stukken aan betrokkene doorgezonden. In het verslag van de verzekeringsarts Borkent van 22 augustus 2007 komt naar voren dat de hoofddiagnose is een post-traumatische stressstoornis. Betrokkene voldoet niet aan de criteria voor "geen duurzaam benutbare mogelijkheden". Er worden beperkingen aangenomen voor stresserende omstandigheden, sterk wisselende omstandigheden, conflicten en dergelijke. Voor een urenbeperking is geen grond. De arbeidsdeskundige A.T.J.M. Greven selecteert, blijkens zijn verslag van 28 september 2009, vijf voor betrokkene passende functies. Op basis van de mediane loonwaarde van de drie hoogstverlonende functies, afgezet tegen een maatmaninkomen van betrokkene, concludeert hij dat er geen verlies aan verdiencapaciteit is. Geadviseerd wordt om betrokkene voor minder dan 45% arbeidsongeschikt te beschouwen voor de ANW.
2.2. In een reactie van betrokkene van 8 december 2007 op de rapportage van Borkent is onder meer aangevoerd dat nergens wordt omschreven welke verbeteringen zichtbaar zijn, waardoor betrokkene nu wel fulltime belastbaar zou zijn. Verder merkt zij op dat alvorens tot herschatting over te gaan eerst advies moet worden ingewonnen bij haar behandelaar, de psychiater dr. Kroon. Verwezen wordt in dit verband naar het als bijlage toegevoegde verslag van de huisarts
A.N. van Herk-Vos. Daaruit blijkt onder meer dat na behandeling door de psychiater Noor, betrokkene in november 2007 heeft gekozen voor voortzetting van de behandeling door Kroon.
2.3. Appellant heeft de reactie van betrokkene voorgelegd aan ClientFirst voor commentaar. In een rapport van
18 januari 2008 reageert namens ClientFirst de verzekeringsarts Borkent, die opmerkt dat hij tijdens het spreekuur geen gestoorde aandacht of een gestoord geheugen heeft vastgesteld. Dat betrokkene nerveus is, wil niet zeggen dat er sprake is van een cognitieve stoornis. Borkent merkt verder op dat hij geen oordeel kan geven over een eerdere beoordeling, maar in zijn visie is een urenbeperking vrijwel nooit aan de orde. Verder stelt hij dat op grond van haar psychische klachten betrokkene geschikt is geacht voor niet-psychisch belastende arbeid. De geselecteerde functies zijn passend.
2.4. Bij besluit van 1 februari 2008 is het bezwaar, onder verwijzing naar het rapport van Borkent ongegrond verklaard.
3.1. In beroep is namens betrokkene aangevoerd dat Borkent ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom hij, gezien de eerdere beoordelingen, geen urenbeperking heeft aangenomen. Betoogd wordt dat sinds 2005 de toestand van betrokkene eerder is verslechterd dan verbeterd. Verwezen wordt naar een bijgevoegde medische kaart van de huisarts Van Herk-Vos waaruit onder meer blijkt van de veelvuldige contacten van betrokkene met de huisarts en met medisch specialisten. Aangegeven wordt dat de belastbaarheid van betrokkene wisselend is, maar dat er zeker net zoveel slechte als goede dagen zijn. Opgemerkt wordt verder dat Borkent nauwelijks ingaat op de door betrokkene aangevoerde bezwaren. Zo heeft hij, ondanks het expliciete verzoek van betrokkene, geen contact opgenomen met haar psychiater. Tenslotte wordt opgemerkt dat ondanks het feit dat betrokkene in bezwaar diverse medische bezwaren heeft aangevoerd, in de bezwaarprocedure geen bezwaarverzekeringsarts betrokken is geweest.
3.2. Namens betrokkene is nog een arbeidsongeschiktheidsonderzoek in het kader van de Wet Werk en Bijstand in het geding gebracht gedateerd 8 april 2008. Uit het uitgevoerde psychologisch onderzoek komt naar voren dat betrokkene op psychische/psychiatrische gronden niet belastbaar is met arbeid gedurende twaalf maanden.
3.3. In verweer is door appellant opgemerkt dat het enkele feit dat de verzekeringsarts in 2005 een urenbeperking aan de orde achtte geen reden is om ook in 2007 een urenbeperking noodzakelijk te achten. Inwinnen van informatie bij de behandelende psychiater was niet aan de orde, nu ten tijde van het onderzoek van de verzekeringsarts betrokkene niet onder behandeling stond van een psychiater. Voor zover betrokkene stelt dat zij minder belastbaar is dan neergelegd in de FML wordt opgemerkt dat betrokkene die stelling niet met medische stukken heeft onderbouwd.
3.4. Op verzoek van de rechtbank heeft appellant gereageerd op het onder 3.2 vermelde rapport van 8 april 2008. Het rapport is aan ClientFirst voorgelegd. Namens ClientFirst heeft arts, medisch beoordelaar, J.A.C.M. Rijntjes opgemerkt dat de gestelde beperkingen geen medische onderbouwing vinden in de rapportage. Voor de urenbeperking bestaat geen medische grond.
3.5. Namens betrokkene is een verklaring overgelegd van de psychiater Kroon van 30 oktober 2008. Kroon geeft aan dat betrokkene sedert oktober 2005 bij hem in behandeling is. Aanvankelijk zijn er gezinsgesprekken gevoerd, later individuele gesprekken, die eind 2007 begin 2008 zijn geïntensiveerd. De diagnose is gesteld op post- traumatische stressstoornis. Kroon kan niet zeggen dat de klachten van betrokkene in de loop van de tijd zijn verbeterd. Wel is betrokkene iets rustiger geworden, niet zozeer door meer inzicht maar eerder door uitputting. Volgens Kroon kan worden gesproken van een ernstig psychiatrisch lijden. De beperkingen zijn in het dagelijks leven behoorlijk groot. Betrokkene functioneert niet goed thuis en wanneer er ook daarbuiten maar iets van stress valt te verduren, raakt zij in paniek en wordt druk en chaotisch. Juist in relatie met andere mensen doen de beperkingen zich het meest voelen.
3.6. Ter zitting is namens appellant onder meer opgemerkt dat geen bezwaarverzekeringsarts is ingeschakeld, omdat dat alleen gebeurt als op basis van de medische informatie wordt getwijfeld. In dit geval is de zaak weer voorgelegd aan de primaire verzekeringsarts. Verwezen wordt naar de beleidsregels van appellant.
3.7. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard. Zij heeft daartoe als volgt overwogen:
“Gelet op de SVB beleidsregels vindt een nieuw onderzoek plaats door een andere arts indien medische verklaringen worden overlegd die het advies waarop verweerder de beslissing heeft gebaseerd weerleggen of tegenspreken of als de belanghebbende met aannemelijke verklaringen komt die in redelijkheid moeten leiden tot de conclusie dat het advies niet geheel op de juiste wijze tot stand is gekomen vindt een nieuw onderzoek plaats door een andere arts.
De verzekeringsarts Borkent heeft evenwel op 18 januari 2008 gereageerd op de bezwaren van eiseres en aangegeven dat hij geen reden ziet voor een tweede onderzoek door een verzekeringsarts, waarna verweerder het bestreden besluit heeft genomen.
Naar het oordeel van de rechtbank gaat verweerder met deze handelswijze voorbij aan het volledige heroverwegingskarakter van de bezwaarprocedure. De heroverweging moet plaatsvinden op grondslag van het bezwaar en had in deze moeten leiden tot nader onderzoek door een andere verzekeringsarts. De rechtbank verwijst in dit kader naar artikel 4, eerste lid, onder b van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten. Nu dit is nagelaten kan het bestreden besluit geen stand houden. Verweerder zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen.”
4.1. Appellant leest de aangevallen uitspraak aldus dat volgens de rechtbank een heroverweging in bezwaar van een op (ontbrekende relevante) arbeidsongeschiktheid gebaseerd primair ANW-besluit zonder heronderzoek door een andere arts niet voldoet aan de normen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Naar het oordeel van appellant biedt de Awb geen grondslag voor een dergelijke conclusie. Volgens de beleidsregels van appellant vindt een nieuw onderzoek door een andere arts en/of arbeidsdeskundige van hetzelfde adviserende orgaan plaats indien:
- in bezwaar onderbouwd (bijvoorbeeld met nieuwe medische verklaringen) het advies wordt weerlegd of tegengesproken waarop appellant haar beslissing heeft gebaseerd; of
- de belanghebbende met aannemelijke verklaringen komt die in redelijkheid moeten leiden tot de conclusie dat het advies niet geheel op de juiste wijze tot stand is gekomen.
In dergelijke gevallen is er op zijn minst twijfel of de medische weging van alle aspecten en de vertaling in een FML juist zijn geweest. Er is dan aanleiding voor een second opinion door een andere gekwalificeerde verzekeringsgeneeskundige (bezwaararts). Dit betekent dat naar het oordeel van appellant dat onder omstandigheden een medisch onderzoek achterwege kan worden gelaten indien het bezwaarschrift evident geen enkele onderbouwing biedt voor de stelling dat het eerdere onderzoek of de medische conclusie daaruit onjuist zou zijn. In casu blijkt uit het overzicht van consulten van de huisarts dat betrokkene zich tot de huisarts heeft gewend nadat de onderzoeken door ClientFirst hadden plaatsgevonden. Uit de in beroep overgelegde verklaring van de psychiater blijkt dat de verzekeringsarts Borkent de juiste diagnose heeft gesteld (post-traumatische stressstoornis). Volgens appellant zijn de mogelijkheden en beperkingen van betrokkene op correcte wijze door ClientFirst vastgesteld. De verwijzing van de rechtbank naar artikel 4 van Pro het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten (SB) miskent volgens appellant dat daarin slechts een kwalitatief kader wordt gegeven voor het onderzoek van de verzekeringsarts. Verzocht wordt de uitspraak van de rechtbank te vernietigen en het beroep ongegrond te verklaren.
4.2. In verweer is namens betrokkene herhaald dat informatie had moeten worden ingewonnen bij de psychiater Kroon. Opgemerkt wordt verder dat de verzekeringsarts Borkent onvoldoende is ingegaan op de overige bezwaren van betrokkene: de urenbeperking, verslechterde medische situatie, de adl-afhankelijkheid. Opgemerkt wordt verder dat ook conform de beleidsregels van appellant een nader verzekeringsgeneeskundig onderzoek had dienen plaats te vinden. Betrokkene heeft in bezwaar immers een verklaring van haar huisarts overlegd waaruit blijkt van haar psychisch lijden, alsmede van het feit dat zij onder behandeling stond van psychiater Kroon. Het was dus evident dat het verzekeringsgeneeskundig onderzoek in primo was gebaseerd op onjuiste en onvolledige gegevens en onzorgvuldig tot stand was gekomen.
Subsidiair wordt naar voren gebracht dat uit de door betrokkene in beroep overgelegde verklaring van Kroon een veel ernstiger beeld naar voren komt dan door de verzekeringsarts is aangenomen. Mocht de Raad besluiten het beroep gegrond te verklaren dan wordt verzocht om verwijzing van de zaak naar de rechtbank teneinde een onafhankelijk verzekeringsgeneeskundig onderzoek te laten plaatsvinden.
5.1. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.2. Artikel 14, eerste lid, aanhef, en onder b, van de Anw bepaalt dat, kort gezegd, recht op een nabestaandenuitkering heeft de nabestaande die arbeidsongeschikt is. Appellant, die belast is met de uitvoering van deze bepaling, heeft, in het onderhavige geval, voor de vaststelling van de mate van arbeidsongeschiktheid een beroep gedaan op ClientFirst, een externe adviseur. Het hoger beroep komt er in de kern op neer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat, in het onderhavige geval, de persoon die het verzekeringsgeneeskundig onderzoek, voorafgaand aan het besluit van 19 oktober 2007 heeft verricht, niet tevens het verzekeringsgeneeskundig onderzoek in de bezwaarprocedure had mogen verrichten.
5.3. Bij de beoordeling van deze grond stelt de Raad voorop dat, het hier niet gaat om een beoordeling door het Uwv in het kader van de arbeidsongeschiktheidswetten, waarvoor artikel 10, derde lid, van het Reglement behandeling bezwaarschriften Uwv 2009 (hierna: Reglement), bepaalt dat de behandeling van de medische aspecten van het bezwaar plaatsvindt door een bezwaarverzekeringsarts, die niet bij de voorbereiding van de bestreden beschikking betrokken is geweest. Appellant is aan dit Reglement niet gebonden. De Raad merkt verder op dat in het onderhavige geval geen sprake is van mandatering van een bevoegdheid tot het nemen van een besluit. Dat brengt mee dat ook artikel 10, derde lid, van het Reglement, in dit geval niet van toepassing. Naar het oordeel van de Raad kan ook anderszins uit het geschreven of ongeschreven recht geen dwingende regel worden afgeleid die voorschrijft dat, ongeacht de concrete omstandigheden van het geval, het verzekeringsgeneeskundig onderzoek in bezwaar niet mag worden verricht door dezelfde persoon die dat onderzoek heeft verricht in de primaire fase van de besluitvorming (vgl. CRvB 12 februari 1998, LJN ZB7437).
5.4. Appellant is dan ook terecht opgekomen tegen de hievoor onder 3.7 weergegeven overwegingen van de rechtbank voor zover daaruit moet worden afgeleid dat de rechtbank wel is uitgegaan van een algemene verplichting tot het verrichten van de medische beoordeling in bezwaar door een andere persoon dan degene die de aanvankelijke beoordeling heeft uitgevoerd. Ook de verwijzing naar artikel 4, eerste lid, onder b, van het SB acht de Raad niet ter zake, nu, zoals door appellant terecht is opgemerkt, in deze bepaling slechts een kwalitatieve norm wordt gegeven voor het onderzoek van de verzekeringsarts. Deze bepaling sluit op zichzelf niet uit dat het verzekeringsgeneeskundig onderzoek in bezwaar plaatsvindt door dezelfde persoon die het aanvankelijke onderzoek heeft uitgevoerd.
5.5. Het onder 5.3 en 5.4 overwogene neemt niet weg dat de rechtbank het bestreden besluit terecht heeft vernietigd.
5.6. In dat verband merkt de Raad op dat de verzekeringsarts Borkent, blijkens zijn verslag van 22 augustus 2007, ervan uit is gegaan dat de behandelend psychiater van betrokkene was overleden en dat de huisarts van betrokkene de behandeling had overgenomen. Reeds in het bezwaarschrift van 22 oktober 2007 heeft betrokkene aangegeven dat zij al jaren onder behandeling van een psychiater stond, op dat moment Kroon. De Raad verwijst verder naar het in bezwaar overlegde verslag van de huisarts Van Herk-Vos en de in beroep overgelegde verklaring van Kroon zelf. Volgens Kroon zijn er, na een gezinsbehandeling vanaf oktober 2005, daaropvolgend individuele gesprekken met betrokkene gevoerd, die eind 2007 begin 2008 zijn geïntensiveerd. De Raad concludeert dat de verzekeringsarts Borkent bij zijn onderzoek uit is gegaan van een onjuiste veronderstelling omtrent de psychiatrische behandeling. Conform de onder 4.1 beschreven beleidsregels, had dat moeten meebrengen dat in de bezwaarprocedure een nieuw onderzoek door een andere arts van ClientFirst had moeten plaatsvinden.
5.7. Met het oog op de door appellant te voltrekken nadere besluitvorming merkt de Raad nog op dat de door betrokkene in beroep ingebrachte (nieuwe) verklaring van de huisarts en de verklaring van de psychiater Kroon, door appellant niet zijn voorgelegd aan een andere arts. In het licht van de inhoud van deze stukken, met name de verklaring van Kroon, zal, naar het oordeel van de Raad, een beoordeling en stellingname door deze arts ter zake van deze stukken alsnog dienen plaats te vinden. De Raad merkt verder op dat volgens zijn vaste rechtspraak het laten vervallen van een eerder aangenomen medische urenbeperking deugdelijk dient te worden gemotiveerd (vgl. CRvB 24 juli 2009, LJN BJ3934). De opmerking van Borkent in zijn rapport van 18 januari 2008 dat een urenbeperking vrijwel nooit aan de orde is, kan niet als zodanig worden aangemerkt.
5.8. De Raad concludeert dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak niet geheel op de juiste gronden maar wel terecht heeft geoordeeld dat het bestreden besluit berust op een ontoereikende medische grondslag en om die reden moet worden vernietigd. Aansluitend dient de Raad te bezien welk vervolg aan deze conclusie moet worden gegeven. De Raad stelt in dit verband voorop dat indien de vernietiging van een besluit aangewezen is, maar met deze vernietiging het geschil nog niet definitief wordt beslecht, de bestuursrechter op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit betekent allereerst dat de bestuursrechter dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit in stand kunnen worden gelaten dan wel of hijzelf in de zaak kan voorzien. Ligt geen van deze mogelijkheden redelijkerwijs binnen bereik, dan moet de bestuursrechter nagaan of een zogenoemde - formele dan wel
informele - bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is. Nu het in het voorliggende geval niet mogelijk is om alsnog de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten en er te weinig gegevens beschikbaar zijn om zelf in de zaak te voorzien, ziet de Raad aanleiding om appellant - met toepassing van de in artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet neergelegde regeling inzake de formele bestuurlijke lus - op te dragen de gebreken in (de voorbereiding van) het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen van de Raad. Appellant dient nader medisch en - zo nodig -
arbeidskundig onderzoek te laten verrichten. Aan de hand van de resultaten van dat onderzoek moet appellant beoordelen of de beëindiging van de nabestaandenuitkering van betrokkene per 31 oktober 2007 kan worden gehandhaafd. Appellant dient deze beoordeling te laten steunen op een kenbare en deugdelijke motivering welke wordt
neergelegd in een nieuw besluit op bezwaar.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Draagt de Svb op om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 1 februari 2008 te herstellen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en C.W.J. Schoor en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van T. Dolderman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2011.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) T. Dolderman.
CVG