Uitspraak
10/2287 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te Duitsland (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 maart 2010, kenmerk 09/1353 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb).
Datum uitspraak: 5 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2011. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. P.C. Biemold. De Svb zich laten vertegenwoordigen door mr. T. Werner en mr. N. Zuidersma.
II. OVERWEGINGEN
1.1. De echtgenote van appellant, [naam echtgenote], heeft ten behoeve van hun dochter [Y.], geboren [in] 2000, vanaf het eerste kwartaal van 2001 kinderbijslag ontvangen op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW). Appellant heeft op 27 juli 2007 aan de Svb doorgegeven dat [Y.] per september 2007 in China naar school gaat. Om die reden is [Y.] met haar moeder op 27 september 2007 naar China verhuisd.
1.2. Nadat een eerder besluit door de rechtbank was vernietigd, heeft de Svb bij besluit van 2 februari 2009 aan appellant bericht dat hij met ingang van het vierde kwartaal van 2007 geen recht heeft op kinderbijslag ten behoeve van [Y.], omdat [Y.] verblijft in een land waarvoor de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) geldt.
1.3. Bij besluit op bezwaar van 19 februari 2009 (hierna: bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
1.4. In bezwaar, evenals later in beroep, heeft betrokkene gesteld dat de weigering de kinderbijslag te exporteren naar China in strijd is eerdere toezeggingen van medewerkers van de Svb, artikel 7b van de AKW, artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 1 van het Eerste Protocol bij dat Verdrag (EP) en artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zijn in bezwaar en beroep aangevoerde gronden in essentie herhaald. Daaraan heeft appellant toegevoegd dat de uitvoeringspraktijk van de Svb ten aanzien van de toekenning en intrekking van kinderbijslag ten behoeve van in China wonende kinderen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Niet met enige mate van zekerheid kan worden vastgesteld ten behoeve van hoeveel kinderen in China door de Svb wel kinderbijslag wordt betaald. Daarnaast is onduidelijk op welke grond betalingen ten behoeve van kinderen in China plaatsvinden waarbij is vermeld dat sprake is van "ingezetenschap". Dit brengt mee dat niet met enige mate van zekerheid kan worden gezegd dat er niet aan verzekerden kinderbijslag wordt verleend met kinderen in een gelijke positie als de dochter van appellant.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is ingevoerd bij de Wet BEU. Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de AKW, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Er is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, dan wel wier kinderen op 1 januari 2000 reeds in het buitenland woonden. Met betrekking tot de AKW betekent dit dat de Wet BEU onverkort geldt vanaf 1 januari 2003.
4.2. Artikel 7b luidt als volgt:
“1. Geen recht op kinderbijslag heeft de verzekerde die op de eerste dag van een kalenderjaar niet in Nederland woont. Evenmin heeft de verzekerde recht op kinderbijslag ten behoeve van het eigen kind, (…), indien dat kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien de verzekerde dan wel dat kind op de eerste dag van een kalenderjaar woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan.”
Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren werden in de in het tweede lid bedoelde verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering.
5.1. Appellant is allereerst van opvatting dat artikel 7b, tweede lid, van de AKW, zo moet worden uitgelegd dat wel recht op kinderbijslag bestaat indien de verzekerde in een verdragsland woonachtig is ook al is het kind niet in een verdragsland woonachtig. Nu appellant ten tijde in geding door zijn werkgever gedetacheerd was naar het Verenigd Koninkrijk, kan artikel 7b, van de AKW, niet dienen als grondslag voor de weigering van kinderbijslag. De Raad kan appellant in dit beoog niet volgen. De Raad stelt voorop dat de door appellant voorgestane uitleg volstrekt in strijd met doel en strekking van de Wet BEU. Daarnaast dwingt ook de tekst van artikel 7b niet tot deze uitleg. De Raad wijst erop dat het eerste lid van artikel 7b uiteenvalt in twee onderdelen: één betreffende de niet in Nederland wonende verzekerde en één betreffende het niet in Nederland wonende kind. Het in het tweede lid gemaakte onderscheid tussen verzekerde en kind slaat hierop terug.
5.2. Vervolgens dient in dit geding de vraag beantwoord te worden of, in het licht van artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP, de exporteerbaarheid van uitkeringen exclusief afhankelijk gesteld kan worden van het sluiten van (handhavings)verdragen met andere staten.
5.3. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan afgeleid worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel. De Raad verwijst in dit verband naar de arresten van het EHRM van 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65. Uit het arrest Hatton II blijkt verder dat het EHRM van oordeel is dat een staat bij het nemen van een maatregel van algemene strekking zowel de algemene belangen als de individuele belangen bij zijn oordeel dient te betrekken, maar dat een staat in beginsel de vrijheid toekomt om te kiezen tussen verschillende mogelijkheden om de bij die maatregel betrokken belangen te verzoenen. Bij de beoordeling van de aan een verdragspartij toekomende 'margin of appreciation' is voorts van belang of het gemaakte onderscheid een verdacht onderscheid is. De Raad verwijst in dit kader naar het arrest van het EHRM van 24 juli 2003, Karner v. Oostenrijk, nr. 40016/98, overweging 41. Het onderscheid naar woonplaats, welk onderscheid hier in geding is, is niet als een zodanig verdacht onderscheid te beschouwen, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid ook in zoverre een ruime is.
5.4. Uit het arrest Carson II en anderen van 16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, blijkt dat het EHRM van oordeel is dat het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode is om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Dat hierdoor, afhankelijk van de woonplaats, verschillen kunnen ontstaan tussen onderdanen van verschillende landen door de inhoud van een verdrag, dan wel het wel of niet af kunnen of willen sluiten van een verdrag, is volgens het EHRM onvermijdelijk.
5.5. De Raad concludeert dat de Staat met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 7b van de AKW, inhoudende dat voor een in het buitenland wonend kind slechts dan kinderbijslag wordt toegekend indien dit kind woont in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats heeft gemaakt, getoetst aan artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP. De stelling van appellant dat de Staat de met de Wet BEU nagestreefde doelstellingen ook langs een andere, de rechten van betrokkenen minder belastende weg, had kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het uitvoeren van gerichte controles in het buitenland, kan daaraan, gezien het voorgaande, niet afdoen.
5.6. Naar een aantal landen is de AKW wel geëxporteerd, hoewel hiermee (nog) geen verdrag was gesloten. Dit betrof met name landen waarmee de onderhandelingen over een verdrag al waren afgerond, dan wel bijna waren afgerond. Op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Svb gehandeld als ware met deze landen al wel een handhavingsverdrag gesloten. Zoals de Raad heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 november 2008, LJN BG3717, dient in een dergelijk geval gesproken te worden van een bestendige gedragslijn. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak – zie onder meer de uitspraken van de Raad van 3 augustus 2004, LJN AQ6598, en 29 maart 2005, LJN AT3544, – dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Het is de Raad niet gebleken dat de Svb deze gedragslijn niet op consistente wijze heeft toegepast.
5.7. Met een aantal landen is, om verschillende redenen, geen verdrag gesloten als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW. Gezien de hiervoor reeds gestelde ruime ‘margin of appreciation’ kan niet gesteld worden dat de Nederlandse Staat gehouden was en is alsnog het sluiten van een verdrag met deze landen te bevorderen, dan wel te handelen alsof er wel een verdrag is gesloten. Dat appellant geen directe invloed heeft kunnen uitoefenen op de keuze van de verdragspartijen om geen verdrag te sluiten, is in dit verband niet relevant. In het licht van de doelstelling van de Wet BEU is hierbij evenmin van doorslaggevend belang dat slechts een relatief gering aantal (potentieel) gerechtigden getroffen wordt door de effecten van de Wet BEU.
5.8. Betrokkene heeft, met betrekking tot de mogelijke strijd met het gebod van gelijke behandeling, verder gewezen op het feit dat ten aanzien van de AKW niet de pardonregeling geldt die wel voor andere sociale zekerheidswetten als de AOW en de ANW in het leven is geroepen. De Raad is van oordeel dat niet gesproken kan worden van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, nu sprake is van verschillende wetten met verschillende doelstellingen. Daarnaast is het in beginsel aan de wetgever de verschillende belangen tegen elkaar af te wegen en naar aanleiding daarvan een regeling in het leven te roepen.
5.9. Evenmin komt de Raad tot het oordeel dat sprake is van schending van het eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1 van het EP. In het onderhavige geval is het recht op kinderbijslag niet verloren gegaan door de inwerkingtreding van de Wet BEU, maar door het feit dat het de kind van appellant is verhuisd naar een land waarmee geen verdrag als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW is gesloten. Ten tijde van de verhuizing had appellant kunnen weten dat het recht op kinderbijslag verloren zou gaan, nu met China geen verdrag was gesloten, waardoor hij niet meer zou voldoen aan de voorwaarden als genoemd in de AKW. De Raad merkt ten overvloede op dat de Wet BEU, als neergelegd in de AKW, geen ongeoorloofde schending van artikel 1 van het EP inhoudt. Er is sprake van een wet in formele zin, de doelstelling is legitiem, de wet is een passend middel om de gestelde doelstelling te realiseren, de door de wetgever gemaakte afweging van belangen is niet kennelijk onredelijk, terwijl niet gezegd kan worden dat op de betrokkenen een 'individual and excessive burden' wordt gelegd.
5.10. Een beroep op het arrest van het EHRM in de zaak Ásmundsson van 12 oktober 2004 (nr. 60669/00, AB 2005, 102) ziet de Raad niet slagen. In genoemd arrest was sprake van een regeling, bedoeld als bezuinigingsmaatregel, die slechts een kleine groep gerechtigden trof. Het invoeren van de Wet BEU is niet gericht op bezuinigingen, maar op de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen. Van de afwenteling door de Staat van een last op een beperkt aantal getroffenen is dan ook in het geheel geen sprake.
5.11. Appellant heeft verder een beroep gedaan op artikel 8 van het EVRM. Door de weigering van kinderbijslag zou appellant beperkt worden in zijn recht op gezins- en privéleven. De Raad merkt op dat uit de gedingstukken in het geheel niet blijkt van enige beperking van het recht op gezins- en privéleven van appellant ten gevolge van het bestreden besluit. De Raad verwijst in dat verband naar de overwegingen van de rechtbank.
5.12. Appellant heeft zich erop beroepen dat hem telefonisch op 25 juli 2007 is meegedeeld dat de verhuizing van [Y.] geen gevolgen zou hebben voor het recht op kinderbijslag. De Raad overweegt met betrekking tot deze grond dat uit de gedingstukken van een dergelijke mededeling niet blijkt. Daarvan afgezien merkt de Raad op dat uit de door appellant gestelde mededeling niet blijkt van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging, zodat het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel faalt.
5.13. Ten slotte heeft appellant zich erop beroepen dat de Svb het gelijkheidsbeginsel schendt door in de uitvoeringspraktijk in China ongerechtvaardigd onderscheid te maken tussen vergelijkbare gevallen. Met betrekking tot deze grond merkt de Raad op dat bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel op betrokkene de last rust aannemelijk te maken dat er sprake is van vergelijkbare gevallen waartussen onderscheid wordt gemaakt. Slaagt betrokkene hierin, dan rust op het bestuursorgaan vervolgens de last aan te tonen dat het gemaakte onderscheid rust op een objectieve en redelijke rechtvaardigingsgrond. Naar het oordeel van de Raad is appellant er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de Svb in China in gevallen die vergelijkbaar zijn met zijn situatie, wel kinderbijslag heeft toegekend. Voor zover appellant aan de door de Svb verstrekte gegevens een vermoeden heeft kunnen ontlenen dat van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen wel sprake was, heeft de Svb dat vermoeden, naar het oordeel van de Raad, afdoende ontzenuwd.
5.14. Dit alles leidt tot de conclusie dat de door appellant aangevoerde gronden de rechtmatigheid van het bestreden besluit niet kunnen aantasten. De rechtbank heeft derhalve het beroep terecht ongegrond verklaard.
6. De Raad ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2011.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) D.E.P.M. Bary.
RK