Uitspraak
09/6376 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], Marokko (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 september 2009, kenmerk 08/4992 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: de Svb).
Datum uitspraak: 5 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend met diverse bijlagen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2011. Namens appellant is verschenen mr. De Roy van Zuydewijn, voornoemd. De Svb heeft zich daarbij laten vertegenwoordigen door mr. T. Werner en mr. N. Zuidersma.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 26 februari 2004 heeft de Svb aan appellant bericht dat hij met ingang van het eerste kwartaal van 2004 geen recht heeft op kinderbijslag voor zijn kinderen, omdat hij woont in een land, te weten de Westelijke Sahara, waarvoor de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) geldt.
1.2. Het door appellant tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij beslissing op bezwaar van 22 juli 2004 niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding.
1.3. Bij brief van 20 juni 2006 heeft appellant aan de Svb medegedeeld dat hij is verhuisd naar [plaatsnaam] in Marokko. Daarbij heeft hij verzocht om betaling van de kinderbijslag voor zijn kinderen vanaf 2004.
1.4. Bij besluit op bezwaar van 7 november 2008 (hierna: bestreden besluit) heeft de Svb de besluiten van 30 augustus 2006 en 20 oktober 2006 gehandhaafd voor zover daarbij is geweigerd kinderbijslag toe te kennen over het eerste kwartaal van 2004 tot en met het tweede kwartaal van 2006. Daartoe is overwogen dat de annexatie van de Westelijke Sahara door Marokko volkenrechtelijk geen betekenis heeft, zodat het voor de toepassing van het Verdrag met Marokko niet als het territorium van die staat aangemerkt kan worden. Voorts heeft de Svb bij het bestreden besluit vanaf het derde kwartaal van 2006 over enkele kwartalen alsnog kinderbijslag aan appellant toegekend.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat bij het besluit van 26 februari 2004 al rechtens onaantastbaar is beslist over de aanspraak op kinderbijslag over het eerste kwartaal van 2004 tot en met het tweede kwartaal van 2006 en dat niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden die aanleiding geven dit besluit te herzien.
3. In hoger beroep is namens appellant aangevoerd dat de rechtbank zich ten onrechte niet bevoegd heeft geacht de weigering van kinderbijslag vanaf het tweede kwartaal van 2004 vol te toetsen. Voorts is aangevoerd dat appellant eigenlijk altijd in Marokko woonachtig is gebleven en slechts af en toe heeft verbleven in de Westelijke Sahara, die volgens hem voor de toepassing van de Wet BEU moet worden aangemerkt als behorend tot Marokko. Verder is opgemerkt dat de weigering de kinderbijslag te exporteren naar de Westelijke Sahara in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Tevens is appellant van mening dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat uitkeringen wel werden geëxporteerd naar landen waarmee evenmin een handhavingsverdrag was gesloten. Daarbij is verwezen naar de artikelen 14 van het EVRM en 26 van het Internationaal Verdrag voor burgerlijke en politieke rechten (IVBPR) en naar het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (IVRK).
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. De Raad stelt voorop dat tussen partijen in hoger beroep slechts in geschil is of de Svb terecht heeft geweigerd vanaf het tweede kwartaal van 2004 tot en met het tweede kwartaal van 2006 kinderbijslag aan appellant toe te kennen voor zijn kinderen.
4.2. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten aanzien van deze kwartalen geen sprake is van een herhaalde aanvraag. Daarbij wijst de Raad erop dat het besluit van de Svb van 26 februari 2004 slechts betrekking kon hebben op het eerste kwartaal van 2004. Het recht op kinderbijslag wordt immers per kwartaal vastgesteld. Naar aanleiding van daartoe strekkende verzoeken van appellant heeft de Svb vervolgens de besluiten van 30 augustus en 20 oktober 2006 genomen, waarbij vanaf het eerste kwartaal van 2004 kinderbijslag is geweigerd aan appellant. Zoals de Raad al eerder heeft overwogen onder meer in de uitspraken van 16 april 2009 (LJN BI1498 en BI1503) moeten deze besluiten ten aanzien van kwartalen waarover nog niet eerder is beslist, aangemerkt worden als een eerste weigering van kinderbijslag. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte de toetsing van de aanspraak op kinderbijslag over het tweede kwartaal van 2004 tot en met het tweede kwartaal van 2006 heeft beperkt tot de vraag of sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden die aanleiding geven het oorspronkelijke besluit te herzien. De aangevallen uitspraak kan op deze grond niet in stand blijven en de Raad zal, doende wat de rechtbank had behoren te doen, beoordelen of de Svb over de in geschil zijnde kwartalen bij het bestreden besluit de weigering van kinderbijslag terecht heeft gehandhaafd.
4.3. Verder is de Raad met de Svb van oordeel dat appellant niet heeft aangetoond dat hij met zijn kinderen gedurende de in geschil zijnde kwartalen in Marokko woonde. In zijn correspondentie met de Svb heeft appellant tot in juni 2006 steeds een adres in de Westelijke Sahara opgegeven. Door of namens appellant is geen enkel bewijsstuk overgelegd waaruit afgeleid zou kunnen worden dat hij al eerder dan in juni 2006 met zijn kinderen naar [plaatsnaam] in Marokko is verhuisd.
4.4. De Raad kan evenmin het standpunt van appellant onderschrijven dat de Westelijke Sahara behoort tot het grondgebied van Marokko en dat dus ook ten aanzien van de Westelijke Sahara het Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk Marokko en het Koninkrijk der Nederlanden van toepassing is. De Westelijke Sahara is door Marokko geannexeerd en deze annexatie heeft volkenrechtelijk geen betekenis. Dit betekent dat verdragen met Marokko alleen van toepassing zijn op het territorium van die staat en niet op enig door Marokko geannexeerd gebied als de Westelijke Sahara.
4.5.1. Ten aanzien van het beroep op het EP en het gelijkheidsbeginsel overweegt de Raad het volgende.
4.5.2. Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is ingevoerd bij de Wet BEU. Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de AKW, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Er is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, dan wel wier kinderen op 1 januari 2000 reeds in het buitenland woonden. Met betrekking tot de AKW betekent dit dat de Wet BEU onverkort geldt vanaf 1 januari 2003.
4.5.3. Ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de AKW heeft de verzekerde geen recht op kinderbijslag voor een kind, indien dit kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Deze uitsluitingsgrond is niet van toepassing, aldus het tweede lid van dit artikel, indien het kind woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren werden in dergelijke verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering.
4.6.1. Met betrekking tot de vraag of, in het licht van artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP, de exporteerbaarheid van uitkeringen exclusief afhankelijk gesteld kan worden van het sluiten van (handhavings)verdragen met andere staten, merkt de Raad op uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) afgeleid kan worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel. De Raad verwijst in dit verband naar de arresten van het EHRM van 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65. Uit het arrest Hatton II blijkt verder dat het EHRM van oordeel is dat een staat bij het nemen van een maatregel van algemene strekking zowel de algemene belangen als de individuele belangen bij zijn oordeel dient te betrekken, maar dat een staat in beginsel de vrijheid toekomt om te kiezen tussen verschillende mogelijkheden om de bij die maatregel betrokken belangen te verzoenen. Bij de beoordeling van de aan een verdragspartij toekomende 'margin of appreciation' is voorts van belang of het gemaakte onderscheid een verdacht onderscheid is. De Raad verwijst in dit kader naar het arrest van het EHRM van 24 juli 2003, Karner v. Oostenrijk, nr. 40016/98, overweging 41. Het onderscheid naar woonplaats, welk onderscheid hier in geding is, is niet als een zodanig verdacht onderscheid te beschouwen, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid ook in zoverre een ruime is.
4.6.2. Uit het arrest Carson II en anderen van 16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, blijkt dat het EHRM van oordeel is dat het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode is om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Dat hierdoor, afhankelijk van de woonplaats, verschillen kunnen ontstaan tussen onderdanen van verschillende landen door de inhoud van een verdrag, dan wel het wel of niet af kunnen of willen sluiten van een verdrag, is volgens het EHRM onvermijdelijk.
4.6.3. De Raad concludeert dat de Staat met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 7b van de AKW, inhoudende dat voor een in het buitenland wonend kind slechts dan kinderbijslag wordt toegekend indien dit kind woont in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats heeft gemaakt, getoetst aan artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP. De stelling van de Svb dat de Staat de met de Wet BEU nagestreefde doelstellingen ook langs een andere, de rechten van appellant minder belastende weg, had kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het uitvoeren van gerichte controles in het buitenland, kan daaraan, gezien het voorgaande, niet afdoen.
4.6.4. Naar een aantal landen is de AKW wel geëxporteerd, hoewel hiermee (nog) geen verdrag was gesloten. Dit betrof met name landen waarmee de onderhandelingen over een verdrag al waren afgerond, dan wel bijna waren afgerond. Op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft de Svb gehandeld als ware met deze landen al wel een handhavingsverdrag gesloten. Zoals de Raad heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 november 2008, LJN BG3717, dient in een dergelijk geval gesproken te worden van een bestendige gedragslijn. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak – zie onder meer de uitspraken van de Raad van 3 augustus 2004, LJN AQ6598, en 29 maart 2005, LJN AT3544, – dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Het is de Raad niet gebleken dat de Svb deze gedragslijn niet op consistente wijze heeft toegepast.
4.6.5. Met een aantal landen is, om verschillende redenen, geen verdrag gesloten als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW. Gezien de hiervoor reeds gestelde ruime ‘margin of appreciation’ kan niet gesteld worden dat de Nederlandse Staat gehouden was en is alsnog het sluiten van een verdrag met deze landen te bevorderen, dan wel te handelen alsof er wel een verdrag is gesloten. Dat betrokkene geen directe invloed heeft kunnen uitoefenen op de keuze van de Staat om de export van kinderbijslag naar de Westelijke Sahara niet mogelijk te maken, is in dit verband niet relevant. In het licht van de doelstelling van de Wet BEU is hierbij evenmin van doorslaggevend belang dat slechts een relatief gering aantal (potentieel) gerechtigden getroffen wordt door de effecten van de Wet BEU.
4.6.6. Appellant heeft, met betrekking tot de mogelijke strijd met het gebod van gelijke behandeling, verder gewezen op het feit dat ten aanzien van de AKW niet de pardonregeling geldt die wel voor andere sociale zekerheidswetten als de Algemene Ouderdomswet en de Algemene Nabestaandenwet in het leven is geroepen. De Raad is van oordeel dat niet gesproken kan worden van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, nu sprake is van verschillende wetten met verschillende doelstellingen. Daarnaast is het in beginsel aan de wetgever de verschillende belangen tegen elkaar af te wegen en naar aanleiding daarvan een regeling in het leven te roepen.
4.6.7. Evenmin komt de Raad tot het oordeel dat sprake is van schending van het eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1 van het EP. De Raad is van oordeel dat de Wet BEU, als neergelegd in de AKW, geen ongeoorloofde schending van artikel 1 van het EP inhoudt. Er is sprake van een wet in formele zin, de doelstelling is legitiem, de wet is een passend middel om de gestelde doelstelling te realiseren, de door de wetgever gemaakte afweging van belangen is niet kennelijk onredelijk, terwijl niet gezegd kan worden dat op appellant een 'individual and excessive burden' wordt gelegd.
4.6.8. Een beroep op het arrest van het EHRM in de zaak Ásmundsson van 12 oktober 2004 (nr. 60669/00, AB 2005, 102) ziet de Raad niet slagen. In genoemd arrest was sprake van een regeling, bedoeld als bezuinigingsmaatregel, die slechts een kleine groep gerechtigden trof. Het invoeren van de Wet BEU is niet gericht op bezuinigingen, maar op de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen. Van de afwenteling door de Staat van een last op een beperkt aantal getroffenen is dan ook in het geheel geen sprake.
4.6.9. Ten aanzien van het beroep van appellant op het IVRK merkt de Raad op dat, gezien het voorbehoud dat de Staat heeft gemaakt bij artikel 26 van het IVRK, een beroep op het IVRK er niet toe kan leiden dat aan kinderen een zelfstandig recht op kinderbijslag dient toe te komen. Het beroep op artikel 27, derde lid, van het IVRK kan niet slagen nu aan dit artikel, zoals de Raad reeds heeft overwogen in zijn uitspraak van 14 juli 2010 (LJN BN1274), geen rechtstreekse werking toekomt. Daarnaast overweegt de Raad dat de verschillende behandeling met betrekking tot kinderen woonachtig in een land waarmee wel een, of waarmee geen, verdrag is gesloten ten aanzien de exporteerbaarheid van kinderbijslag, is terug te voeren op het oogmerk van de wetgever om uitkeringen naar het buitenland (of ten behoeve van kinderen in het buitenland) beter te handhaven. Het belang van het kind doet daar niet aan af.
4.6.10. Dit alles leidt tot de conclusie dat er geen sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling en evenmin van een niet gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht, bij het niet toekennen van kinderbijslag aan appellant vanwege het bepaalde in artikel 7b van de AKW. Dit betekent dat het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard dient te worden.
6. De Raad ziet, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, aanleiding om de Svb op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 874,- voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
Veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 874,--;
Bepaalt dat de Svb aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht ad € 110,-- dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2011.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) D.E.P.M. Bary.
RK