Uitspraak
08/2382 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 maart 2008, kenmerk 07/2390 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant.
Datum uitspraak: 5 augustus 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 4 augustus 2010 heeft appellant een reactie ingezonden op het verweerschrift van betrokkene.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 april 2011. Appellant heeft zich daarbij laten vertegenwoordigen door
mr. T. Werner en mr. A. Marijnissen. Betrokkene is in persoon verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Met een wijzigingsbericht heeft betrokkene aan appellant doorgegeven dat zijn twee kinderen ([Y.] en [A.], beiden geboren [in] 2001) per 23 augustus 2006 samen met hun moeder in Japan zijn gaan wonen.
1.2. Bij besluit van 5 december 2006 heeft appellant betrokkene medegedeeld dat hij met ingang van het vierde kwartaal van 2006 geen recht heeft op kinderbijslag omdat de kinderen verblijven in een land waarvoor de Wet beperking export uitkeringen
(Wet BEU) geldt.
1.3. Bij besluit op bezwaar van 16 februari 2007 (hierna: bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
1.4. In bezwaar, evenals later in beroep, heeft betrokkene gesteld dat de weigering de kinderbijslag te exporteren naar Japan in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Tevens is hij van mening dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel omdat uitkeringen wel werden geëxporteerd naar landen waarmee evenmin een handhavingsverdrag was gesloten. Ten slotte bestrijdt betrokkene het bestreden besluit omdat dit in strijd zou zijn met het subsidiariteits- en proportionaliteitsprincipe.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het bestreden besluit vernietigd. Daartoe heeft zij overwogen dat de aanspraak op kinderbijslag aangemerkt moet worden als een vorm van eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP. Het recht op een ongestoord genot van het eigendom is niet onbeperkt. Nu echter is gebleken dat uitkeringen worden geëxporteerd naar landen waarmee geen BEU-verdrag is gesloten en voor deze export geen wettelijke grondslag gevonden kan worden, ontbeert de weigering kinderbijslag naar Japan te exporteren een deugdelijke grondslag. Daarnaast is sprake van schending van het materiële zorgvuldigheidsbeginsel, meer in het bijzonder het verbod van willekeur.
3. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden. Appellant heeft het ontbreken van een verdragsrelatie in de uitvoeringspraktijk nooit losgelaten. Inmiddels is er wel een verdrag gesloten met Japan, maar in dit verdrag is de export van kinderbijslag naar Japan uitgesloten.
4. De Raad overweegt als volgt.
4.1. Artikel 7b van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) is ingevoerd bij de Wet BEU. Met laatstgenoemde wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de AKW, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Er is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, dan wel wier kinderen op
1 januari 2000 reeds in het buitenland woonden. Met betrekking tot de AKW betekent dit dat de Wet BEU onverkort geldt vanaf 1 januari 2003.
4.2. Ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de AKW heeft de verzekerde geen recht op kinderbijslag voor een kind, indien dit kind op de eerste dag van een kalenderkwartaal niet in Nederland woont. Deze uitsluitingsgrond is niet van toepassing, aldus het tweede lid van dit artikel, indien het kind woont in een land waarin op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op kinderbijslag kan bestaan. Teneinde de rechtmatigheid van de uitkeringen te kunnen controleren werden in dergelijke verdragen bepalingen opgenomen omtrent de controleerbaarheid van gegevens en de handhaafbaarheid van het recht op uitkering.
5.1. Ten eerste dient in dit geding de vraag beantwoord te worden of, in het licht van artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP, de exporteerbaarheid van uitkeringen exclusief afhankelijk gesteld kan worden van het sluiten van (handhavings)verdragen met andere staten.
5.2. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan afgeleid worden dat de wetgever een grote ‘margin of appreciation’ heeft bij het inrichten en eventueel herinrichten van zijn sociaal zekerheidsstelsel. De Raad verwijst in dit verband naar de arresten van het EHRM van 8 juli 2003, Hatton II v. het Verenigd Koninkrijk, nr. 36022/97, overwegingen 97 e.v. en 12 april 2006, nr. 65731/01, Stec II en anderen v. het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 52 en 65. Uit het arrest Hatton II blijkt verder dat het EHRM van oordeel is dat een staat bij het nemen van een maatregel van algemene strekking zowel de algemene belangen als de individuele belangen bij zijn oordeel dient te betrekken, maar dat een staat in beginsel de vrijheid toekomt om te kiezen tussen verschillende mogelijkheden om de bij die maatregel betrokken belangen te verzoenen. Bij de beoordeling van de aan een verdragspartij toekomende 'margin of appreciation' is voorts van belang of het gemaakte onderscheid een verdacht onderscheid is. De Raad verwijst in dit kader naar het arrest van het EHRM van 24 juli 2003, Karner v. Oostenrijk, nr. 40016/98, overweging 41. Het onderscheid naar woonplaats, welk onderscheid hier in geding is, is niet een zodanig verdacht onderscheid, zodat de aan de Staat toekomende beoordelingsvrijheid ook in zoverre een ruime is.
5.3. Uit het arrest Carson II en anderen van 16 maart 2010, nr. 42184/05, overweging 88, blijkt dat het EHRM van oordeel is dat het sluiten van bilaterale sociale zekerheidsverdragen de aangewezen methode is om de wederkerigheid van uitkeringen te kunnen waarborgen. Bij het afsluiten van dergelijke verdragen kunnen beide staten zoveel mogelijk rekening houden met de omstandigheden en belangen in hun staten. Dat hierdoor, afhankelijk van de woonplaats, verschillen kunnen ontstaan tussen onderdanen van verschillende landen door de inhoud van een verdrag, dan wel het wel of niet af kunnen of willen sluiten van een verdrag, is volgens het EHRM onvermijdelijk.
5.4. De Raad concludeert dat de Staat met de voorwaarde zoals neergelegd in artikel 7b van de AKW, inhoudende dat voor een in het buitenland wonend kind slechts dan kinderbijslag wordt toegekend indien dit kind woont in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, geen ontoelaatbaar onderscheid naar woonplaats heeft gemaakt, getoetst aan artikel 14 van het EVRM in samenhang met artikel 1 van het EP. De stelling van betrokkene dat de Staat de met de Wet BEU nagestreefde doelstellingen ook langs een andere, de rechten van betrokkenen minder belastende weg, had kunnen realiseren, bijvoorbeeld door het uitvoeren van gerichte controles in het buitenland, kan daaraan, gezien het voorgaande, niet afdoen.
5.5. Naar een aantal landen is de AKW wel geëxporteerd, hoewel hiermee (nog) geen verdrag was gesloten. Dit betrof met name landen waarmee de onderhandelingen over een verdrag al waren afgerond, dan wel bijna waren afgerond. Op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft appellant gehandeld als ware met deze landen al wel een handhavingsverdrag gesloten. Zoals de Raad heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 november 2008, LJN BG3717, dient in een dergelijk geval gesproken te worden van een bestendige gedragslijn. Een zodanige gedragslijn is op één lijn te stellen met een buitenwettelijk, begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak – zie onder meer de uitspraken van de Raad van 3 augustus 2004, LJN AQ6598, en 29 maart 2005, LJN AT3544, – dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard met dien verstande dat wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. Het is de Raad niet gebleken dat appellant deze gedragslijn niet op consistente wijze heeft toegepast.
5.6. Met een aantal landen is, om verschillende redenen, geen verdrag gesloten als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW. Gezien de hiervoor reeds gestelde ruime ‘margin of appreciation’ kan niet gesteld worden dat de Nederlandse Staat gehouden was en is alsnog het sluiten van een verdrag met deze landen te bevorderen, dan wel te handelen alsof er wel een verdrag is gesloten. Dat betrokkene geen directe invloed heeft kunnen uitoefenen op de keuze van de verdragspartijen om in het Verdrag met Japan geen bepaling op te nemen die export van de kinderbijslag naar Japan mogelijk maakt, is in dit verband niet relevant. In het licht van de doelstelling van de Wet BEU is hierbij evenmin van doorslaggevend belang dat slechts een relatief gering aantal (potentieel) gerechtigden getroffen wordt door de effecten van de Wet BEU.
5.7. Betrokkene heeft, met betrekking tot de mogelijke strijd met het gebod van gelijke behandeling, verder gewezen op het feit dat ten aanzien van de AKW niet de pardonregeling geldt die wel voor andere sociale zekerheidswetten als de AOW en de ANW in het leven is geroepen. De Raad is van oordeel dat niet gesproken kan worden van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, nu sprake is van verschillende wetten met verschillende doelstellingen. Daarnaast is het in beginsel aan de wetgever de verschillende belangen tegen elkaar af te wegen en naar aanleiding daarvan een regeling in het leven te roepen.
5.8. Evenmin komt de Raad tot het oordeel dat sprake is van schending van het eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1 van het EP. In het onderhavige geval is het recht op kinderbijslag niet verloren gegaan door de inwerkingtreding van de Wet BEU, maar door het feit dat de kinderen van betrokkene zijn verhuisd naar een land waarmee geen verdrag als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, van de AKW is gesloten. Ten tijde van de verhuizing had betrokkene kunnen weten dat het recht op kinderbijslag verloren zou gaan, nu met Japan geen verdrag was gesloten, waardoor hij niet meer zou voldoen aan de voorwaarden als genoemd in de AKW. De Raad merkt ten overvloede op dat de Wet BEU, als neergelegd in de AKW, geen ongeoorloofde schending van artikel 1 van het EP inhoudt. Er is sprake van een wet in formele zin, de doelstelling is legitiem, de wet is een passend middel om de gestelde doelstelling te realiseren, de door de wetgever gemaakte afweging van belangen is niet kennelijk onredelijk, terwijl niet gezegd kan worden dat op de betrokkenen een 'individual and excessive burden' wordt gelegd.
5.9. Een beroep op het in dit verband aangehaalde arrest van het EHRM in de zaak Ásmundsson van 12 oktober 2004 (nr. 60669/00, AB 2005, 102) ziet de Raad niet slagen. In genoemd arrest was sprake van een regeling, bedoeld als bezuinigingsmaatregel, die slechts een kleine groep gerechtigden trof. Het invoeren van de Wet BEU is niet gericht op bezuinigingen, maar op de controle van de rechtmatigheid van uitkeringen. Van de afwenteling door de Staat van een last op een beperkt aantal getroffenen is dan ook in het geheel geen sprake.
5.10. Dit alles leidt tot de conclusie dat er geen sprake is van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling en evenmin van een niet gerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht, bij het niet toekennen van kinderbijslag aan betrokkene vanwege het bepaalde in artikel 7b van de AKW. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen en het beroep alsnog ongegrond verklaren.
6. De Raad ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden, in tegenwoordigheid van D.E.P.M. Bary als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2011.
(get.) M.M. van der Kade.
(get.) D.E.P.M. Bary.
RK