Uitspraak
10/1863 AW
10/1990 AW
10/4127 AW
10/6949 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
de Korpsbeheerder van de politieregio Utrecht (hierna: korpsbeheerder) en [Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 15 februari 2010, 09/72 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
betrokkene
en
de korpsbeheerder
Datum uitspraak: 26 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpsbeheerder op 8 juli 2010 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Op 22 december 2010 is aan dit besluit nadere uitwerking gegeven.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 10/1869 AW, 10/4126 AW, 11/83 AW en 10/2000 AW, plaatsgevonden op 28 april 2011. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. W.J. Dammingh, advocaat te Woerden. De korpsbeheerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.D.W. Smit-van Valkenhoef en mr. D.E. Blonk, beiden werkzaam bij de politieregio Utrecht. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Thans wordt in deze zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene is per 30 januari 2006 in tijdelijke dienst voor de duur van zijn initiële opleiding aangesteld bij de politieregio Utrecht als aspirant van politie. Het salaris is vastgesteld op € 1.279,- bruto per maand, conform salarisschaal 4A, trede 1, Bijlage II van het Besluit bezoldiging politie (Bbp). Het dienstverband met betrokkene is na zijn opleidingsperiode voortgezet.
1.2. Betrokkene heeft op 6 april 2007 verzocht om toekenning van een toelage op zijn salaris omdat naar zijn mening de salarisvaststelling bij zijn aanstelling niet conform het beleid, zoals beschreven in de Kadernota bezoldiging aspiranten PO 2002 (hierna: Kadernota), had plaatsgevonden. Op 1 oktober 2007 heeft de korpsbeheerder afwijzend op dit verzoek beslist. Betrokkene heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.3. Hangende de afhandeling van het bezwaar heeft de korpsbeheerder het verzoek van betrokkene, in samenhang met een aantal vergelijkbare verzoeken, aan een nadere beoordeling onderworpen. Bij brief van 21 april 2008 is betrokkene over de uitkomst daarvan bericht. De korpsbeheerder heeft daarbij overwogen dat een verzoek om terug te komen van een onherroepelijk besluit, gezien artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), alleen inhoudelijk hoeft te worden beoordeeld als er nieuwe feiten of omstandigheden zijn die de aanvrager niet (veel) eerder bekend waren of konden zijn. Omdat gedurende de selectieprocedure door de selecteurs en andere betrokken medewerkers geen melding is gemaakt van het beleid zoals geformuleerd in de Kadernota, is de korpsbeheerder nagegaan of in de aanstellingsbrief en het bijbehorende aanstellingsbesluit naar dat beleid is verwezen. Nu in het geval van betrokkene een dergelijke verwijzing in de aanstellingsbrief is opgenomen, is de korpsbeheerder ervan uitgegaan dat betrokkene vanaf dat moment op de hoogte was van het bestaan van het beleid. Indien korte tijd nadien was gevraagd om toekenning van een toelage, had het korps volgens de korpsbeheerder moeten nagaan of het beleid juist was toegepast. Nu dit pas meer dan een jaar later is gebeurd, bestaat een dergelijke verplichting volgens de korpsbeheerder niet meer. Het herzieningsverzoek is daarom niet verder inhoudelijk bekeken en de afwijzing van 1 oktober 2007 is gehandhaafd.
1.4. Bij besluit van 2 december 2008 (hierna: bestreden besluit) heeft de korpsbeheerder het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover het betreft de periode na 6 april 2007, dat besluit in zoverre vernietigd, het beroep voor het overige ongegrond verklaard, en opdracht gegeven tot het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar met inachtneming van haar uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat haar met betrekking tot het herzieningsverzoek van betrokkene niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden. De afwijzing van dat verzoek houdt daarom stand voor zover het de periode tot 6 april 2007 betreft. Voor zover het de periode na die datum betreft, is die afwijzing naar het oordeel van de rechtbank in strijd met de rechtspraak van de Raad, inhoudende dat het in de regel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar is dat aan de ambtenaar de omstandigheid, dat hij er kortere of langere tijd in heeft berust dat hem geen of een te lage aanspraak is toegekend, ook voor de toekomst blijvend wordt tegengeworpen. Gelet hierop heeft de korpsbeheerder naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte nagelaten te beoordelen of betrokkene, gelet op de Kadernota en de daarop gebaseerde Uitvoeringsregeling Instroom Aspiranten PO 2002 (hierna: Uitvoeringsregeling), vanaf 6 april 2007 in aanmerking komt voor een toelage. Daarbij heeft de rechtbank om proceseconomische redenen overwogen dat een nieuw besluit waarbij geen toelage wordt toegekend omdat het beleid daarin niet zou voorzien, de rechterlijke toets niet zal kunnen doorstaan. Volgens de rechtbank is het in de Uitvoeringsregeling opgenomen criterium “werk- en levenservaring” een objectief criterium en laat de Uitvoeringsregeling, anders dan ten aanzien van het criterium “overige omstandigheden”, geen onderhandelingsruimte. Een redelijke uitleg van de Uitvoeringsregeling kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook tot geen andere conclusie leiden dan dat het eerstgenoemde criterium in aanmerking moet worden genomen bij het nemen van een nieuw besluit.
De rechtbank heeft de korpsbeheerder ten slotte veroordeeld tot vergoeding van proceskosten en griffierecht.
2.1. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpsbeheerder op 8 juli 2010 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, inhoudende toekenning met terugwerkende kracht tot 6 april 2007 van een toelage werving en behoud op basis van werkervaring. In een nader besluit van 22 december 2010 is de hoogte van de toelage berekend.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. In artikel 3 van het Bbp, zoals luidende ten tijde van belang, is de salarisvaststelling van de aspirant geregeld. De salarisschaal is ingevolge het eerste en tweede lid van dat artikel afhankelijk van het gevolgde opleidingsniveau, waarbij is bepaald dat bij aanstelling het salaris wordt vastgesteld op het minimumbedrag van de van toepassing zijnde schaal. Ingevolge artikel 3, vijfde lid, kan daarvan in bijzondere situaties ten gunste van de aspirant worden afgeweken. Voorts is in artikel 19 van het Bbp bepaald dat een toelage kan worden toegekend om reden van werving of behoud tot een maximum van € 45.400,- per kalenderjaar.
3.1.1. De korpsbeheerder heeft in de Kadernota beleid vastgesteld ter uitvoering van de genoemde bepalingen. Dit beleid is nader uitgewerkt in de Uitvoeringsregeling. Daarin is aangegeven dat om de werving van kandidaten, anders dan schoolverlaters, kwantitatief en kwalitatief succesvol te laten zijn, is besloten om gebruik te maken van de mogelijkheid van artikel 3, vijfde lid, van het Bbp om ten gunste van de aspirant af te wijken van de minimum salarisbedragen, en wel in de vorm van toekenning van een toelage werving en behoud. De Uitvoeringsregeling bevat de volgende richtlijnen voor de toekenning van een toelage:
•hogere opleiding: kandidaten die instromen op niveau 6 (eventueel niveau 5) en een afgeronde opleiding hebben op HBO- of WO-niveau kunnen een toelage krijgen bestaande uit maximaal 3 treden;
•aantal jaren werk- en levenservaring: hoe hoger het aantal jaren werkervaring, hoe hoger de toelage;
•het hoofd P&O heeft een gelimiteerde onderhandelingsruimte waarbinnen ruimte is om rekening te houden met het laatstverdiende salaris, persoonlijke omstandigheden en de mate waarin het korps de kandidaat graag wil binden.
In het vervolg van de Uitvoeringsregeling zijn concrete aantallen periodieken genoemd behorende bij een afgeronde HBO- of WO-opleiding, bij diverse perioden van werkervaring, alsmede bij de als overige omstandigheden genoemde factoren “laatstverdiende salaris”, “persoonlijke omstandigheden” en “binding kandidaat aan korps”. Door de scores op de verschillende onderdelen van de toelage (hierna: toelagedeel) bij elkaar op te tellen wordt de hoogte van de totale toelage bepaald, waarbij de som van aanvangssalaris en toelage nooit hoger mag zijn dan het laatstverdiende salaris van de kandidaat.
3.2. Het hoger beroep van de korpsbeheerder richt zich tegen de overwegingen van de rechtbank met betrekking tot de te nemen nieuwe beslissing op bezwaar. De korpsbeheerder heeft benadrukt dat als uitgangspunt geldt dat het standaardsalaris wordt toegekend, en dat een toelage slechts bij hoge uitzondering aan de orde is. Alleen aan kandidaten met een WO- of HBO-opleiding die instroomden op niveau 5 of 6 is, om ook voor hen een aantrekkelijke werkgever te zijn, standaard een toelage toegekend. Tot 2008, in welk jaar artikel 3 van het Bbp is gewijzigd, is slechts aan 5% van de aspiranten zonder WO- of HBO-opleiding een toelage verstrekt. Naar het oordeel van de korpsbeheerder heeft de rechtbank miskend dat in het beleid zoals neergelegd in Kadernota en Uitvoeringsregeling twee beslismomenten zijn te onderscheiden: a) de beslissing óf een toelage werving en behoud wordt toegekend, welke beslissing wordt genomen door de selecteurs ten tijde van de sollicitatie, en b) de beslissing hoe hoog de toelage zou moeten zijn. Anders dan de rechtbank heeft aangenomen betreffen de richtlijnen in de Uitvoeringsregeling naar zeggen van de korpsbeheerder slechts beslismoment b) en zijn deze dus alleen aan de orde als beslismoment a) gunstig heeft uitgepakt. In het geval van betrokkene hebben de selecteurs geen reden gezien tot toekenning van een toelage, nu het salaris, ondanks een aanzienlijke achteruitgang ten opzichte van het eerder door betrokkene verdiende loon, geen breekpunt in de sollicitatie was.
3.2.1. In de met de onderhavige zaak gevoegd behandelde zaak 10/2000 AW, waarin de Raad heden eveneens uitspraak doet, is gebleken dat zodra de door de korpsbeheerder genoemde, bij wijze van standaard toe te kennen toelage aan aspiranten met een WO- of HBO-opleiding aan de orde is, daaraan - indien sprake is van een arbeidsverleden - eveneens standaard, op de in de Uitvoeringsregeling beschreven wijze, een of meer periodieken worden toegevoegd in verband met werkervaring. Daarbij speelt de aard van het eerder verrichte werk geen rol. Nu betrokkene bij gebreke van een WO- of HBO-vooropleiding niet voor de daarop betrekking hebbende (standaard)toelage in aanmerking komt, is van het genoemde automatisme in de toekenning van een toelagedeel in verband met werkervaring in zijn geval geen sprake, maar geldt, zo blijkt uit hetgeen door de korpsbeheerder is aangevoerd, juist het uitgangspunt dat ook laatstbedoelde toekenning niet aan de orde is, van welk uitgangspunt hier niet is afgeweken.
3.2.2. Daarmee is sprake van een onderscheid in de hantering van het criterium werk- en levenservaring dat door de korpsbeheerder uitsluitend afhankelijk is gemaakt van de vraag of de politieambtenaar al in aanmerking wordt gebracht voor een ander toelagedeel, en dat volstrekt los staat van functionele verschillen als bijvoorbeeld de mate van relevantie van de opgedane werkervaring voor het politiewerk. De Raad is van oordeel dat dit een en ander zich niet verdraagt met de aan bestuurlijke besluitvorming te stellen eisen van consistentie en gelijke behandeling, en aldus in strijd komt met het verbod van willekeur en met het gelijkheidsbeginsel. De Raad kan daarmee in het midden laten in hoeverre met het beleid zoals dat is vastgelegd in de Kadernota en de Uitvoeringsregeling daadwerkelijk de individuele beslissingsruimte van de korpsbeheerder is ingeperkt ten aanzien van wat door hem wordt aangeduid als beslismoment a). Wat daarvan immers ook zij, nu blijkens hetgeen in de zaak 10/2000 AW naar voren is gekomen, de toekenning van een toelagedeel op grond van het criterium werk- en levenservaring in gevallen als daar aan de orde standaard op de in de Uitvoeringsregeling beschreven wijze plaatsvindt, behoort een dergelijke wijze van behandelen in het geval van betrokkene niet achterwege te blijven. De Raad onderschrijft daarom, zij het op enigszins andere gronden, de conclusie van de rechtbank op dit punt. Het hoger beroep van de korpsbeheerder slaagt niet.
3.3. Het hoger beroep van betrokkene richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat met betrekking tot zijn verzoek van 6 april 2007 niet is gebleken van nieuwe feiten of omstandigheden. Betrokkene heeft aangevoerd dat hem tijdens zijn sollicitatie nadrukkelijk en herhaalde malen is gezegd dat er over het salaris niet viel te onderhandelen. Pas achteraf is hij er door een collega op geattendeerd dat er, anders dan hem een en andermaal was voorgehouden, wel degelijk werd en kon worden gedifferentieerd in de salarisvaststelling. De heroverweging waartoe door de rechtbank opdracht is gegeven, had naar zijn oordeel daarom ook de periode voorafgaand aan het herzieningsverzoek dienen te omvatten.
3.3.1. Overeenkomstig hetgeen voor herhaalde aanvragen is bepaald in artikel 4:6 van de Awb, mag van degene die een bestuursorgaan verzoekt van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen worden verlangd dat bij dit verzoek nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld die zulk een terugkomen kunnen rechtvaardigen. Wanneer zulke feiten of omstandigheden niet worden vermeld, kan het bestuursorgaan het verzoek zonder nader onderzoek afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit.
3.3.2. De Raad stelt vast dat de korpsbeheerder de weergave van betrokkene van het verloop van de sollicitatieprocedure niet heeft weersproken. De korpsbeheerder heeft, in tegendeel, in zijn brief van 21 april 2008 gesteld dat sommige sollicitanten het salaris wel ter discussie hebben gesteld, maar dat zij te horen hebben gekregen dat afwijking naar boven niet mogelijk was, waarbij kennelijk de indruk is ontstaan dat dat in zijn algemeenheid zo was. Daarbij zijn, zo heeft de korpsbeheerder hieraan toegevoegd, achteraf gezien wel vraagtekens te plaatsen. Uit hetgeen aldus door beide partijen naar voren is gebracht, leidt de Raad af dat betrokkene tijdens zijn sollicitatie niet alleen niet op de hoogte is gesteld van het in de Kadernota en de Uitvoeringsregeling neergelegde beleid, maar dat hem bovendien expliciet en met de nodige stelligheid een van dat beleid afwijkend beeld is geschetst. De Raad overweegt dat (aanvankelijke) onbekendheid met toegepast en gepubliceerd beleid, indien op dat beleid achteraf alsnog een beroep wordt gedaan, op zichzelf beschouwd in de regel niet zal kunnen leiden tot het oordeel dat van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Awb moet worden gesproken. Nu in dit geval niet van enkele onbekendheid sprake was, maar betrokkene van de zijde van de korpsbeheerder nadrukkelijk op het verkeerde been is gezet, liggen de zaken in zijn geval anders en is het door betrokkene alsnog bekend raken met het toegepaste beleid naar het oordeel van de Raad wel als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid als bedoeld in genoemde bepaling te beschouwen. Het gegeven dat in de aanstellingsbrief van betrokkene de Kadernota is genoemd, kan daaraan naar het oordeel van de Raad onvoldoende afdoen. De Raad is, anders dan de korpsbeheerder, van oordeel dat die enkele verwijzing, zonder nadere toelichting, voor betrokkene geen reden behoefde te vormen om hetgeen hem met zo veel woorden was voorgehouden (alsnog) in twijfel te trekken. De Raad merkt bovendien op dat betrokkene ten tijde van de ontvangst van de aanstellingsbrief niet meer in een onderhandelingspositie verkeerde, terwijl zijn opstelling tijdens de onderhandelingen blijkens hetgeen de korpsbeheerder naar voren heeft gebracht nu juist een grote rol speelde in de besluitvorming omtrent de toelage.
3.3.3. Het voorgaande betekent dat de korpsbeheerder het herzieningsverzoek van betrokkene voor zover het betreft de periode vanaf zijn aanstelling tot de datum van indiening daarvan, ten onrechte met achterwege laten van een inhoudelijke beoordeling ter zijde heeft gelegd. De rechtbank is ten onrechte tot een ander oordeel gekomen. Het hoger beroep van betrokkene slaagt dus.
4. De aangevallen uitspraak moet, voor zover het bovengenoemde periode betreft, worden vernietigd. Hierdoor komt aan de besluiten van 8 juli 2010 en 22 december 2010 die de korpsbeheerder ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft genomen en die op voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in dit geding worden betrokken, de grondslag te ontvallen. De Raad zal daarom ook die besluiten vernietigen.
5. In het voorgaande vindt de Raad aanleiding de korpsbeheerder op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.341,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het betreft de periode tot aan de datum van het herzieningsverzoek;
Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
Vernietigt de besluiten van 8 juli 2010 en van 22 december 2010;
Draagt de korpsbeheerder op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
Veroordeelt de korpsbeheerder in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 1.341,-;
Bepaalt dat de korpsbeheerder aan betrokkene het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 224,- vergoedt;
Bepaalt dat van de korpsbeheerder een griffierecht wordt geheven van € 448,-.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2011.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) K. Moaddine.
HD