Uitspraak
11/892 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 december 2010, 10/598 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (hierna: College)
Datum uitspraak: 31 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.V.A.Y Dassen-Vranken, advocaat te Heerlen, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 april 2011. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dassen-Vranken. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F. Dekker, werkzaam bij de gemeente Heerlen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt sinds 12 oktober 2006 bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft het College besloten appellant tot en met 31 december 2008 ontheffing te verlenen van de verplichting om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aanvaarden, om hem in de gelegenheid te stellen om zijn ondernemingsplan te voltooien. Daarbij heeft het College appellant erop gewezen dat hij vanaf 1 januari 2009 weer moet voldoen aan alle arbeidsverplichtingen die uit de wet voortvloeien.
1.2. Volgens een verslag van een gesprek op 4 december 2009 tussen onder meer appellant en uitstroomconsulent N. Ahammar (hierna: uitstroomconsulent) is appellant tijdens dat gesprek te kennen gegeven dat hij zal worden aangemeld voor een traject waarbij hij verschillende werkzaamheden zal moeten verrichten. Op diezelfde datum heeft de uitstroomconsulent aan Atlant Re-integratie (hierna: Atlant) verzocht om voor appellant het volgende product in te zetten: ‘Traject ROP Willen is Kunnen’ (hierna: het traject), met de code Q21. Hierbij is vermeld dat de ‘Q25’, de code voor ‘Assesment Dariuz ROP’ een apart product is dat bij het traject ingekocht kan worden. Onder de stukken bevindt zich een beschrijving van het traject, waaruit, voor zover van belang, het volgende naar voren komt. Het traject is bestemd voor uitkeringsgerechtigden die een houding aannemen waaruit blijkt dat zij ongemotiveerd niet willen deelnemen aan welke re-integratieactiviteit dan ook en is erop gericht om bij hen een attitudeverandering te bewerkstelligen. Kort na aanmelding bij het ROP wordt de uitkering stopgezet en krijgt de deelnemer een loon/dienstverband bij Atlant. Tussen het moment van aanmelding van de klant bij het ROP en het ondertekenen van het arbeidscontract ligt circa één week.
1.3. Atlant heeft appellant bij brief van 8 december 2009 uitgenodigd voor, voor zover van belang, een zogeheten ‘Dariuz Diagnose’ - een soort assessment - en een gesprek met een medewerker van het Gezondheids- en Vitaliteitsmanagement op 14 december 2006. Appellant heeft aan deze uitnodiging gehoor gegeven.
1.4. Uit een ongedateerde rapportage van een aan ‘Pro Active, Expert in Werk en Gezondheid’ verbonden arbeidsfysiotherapeut komt naar voren dat het gesprek waarvoor appellant was uitgenodigd erop was gericht om door middel van het afnemen van testen en het stellen van vragen de algemene gezondheid en leefstijl van hem in kaart te brengen. Uit die rapportage blijkt dat tijdens het gesprek het fysiek en mentaal functioneren en de leefstijl van appellant aan de orde zijn gekomen. Bij het onderdeel ‘Fitheidprofiel’ is vermeld dat de ‘BMI’ van appellant normaal lijkt te zijn, dat zijn vetpercentage binnen de norm lijkt te liggen en dat er van zijn bloeddruk, algemene conditie en spierkracht geen waardes zijn. In de rapportage wordt geconcludeerd dat appellant absoluut niet wenst mee te werken en niet wil deelnemen aan het traject, dat hij geen testen wil laten afnemen en dat ten aanzien van de spierkracht of de conditie dus geen gegevens kunnen worden verstrekt. In een folder van Dariuz is over de Dariuz Diagnose onder meer vermeld: “Professionals krijgen een indicatie van de afstand tot de arbeidsmarkt en concrete handvatten voor vervolgtrajecten en begeleiding. Ook geeft het systeem signalen ten behoeve van interventies op medisch, psychisch en/of psychosociaal gebied.” In het kader van de Dariuz Diagnose heeft appellante een ‘Vragenlijst voor mensen die werk zoeken’ moeten invullen. Op basis daarvan is een ‘Rapport Diagnose’ opgesteld.
1.5. Op 16 december 2009 heeft een medewerkster van Atlant per e-mail de uitstroomconsulent het volgende bericht: “Dhr. Pagen heeft de intake ROP Vitaal vandaag gehad. Hij heeft hieraan geen medewerking verleend. Cliënt heeft geen testen af laten nemen en liet de begeleidster niet uitspreken bij het stellen van de vragen. Bij het invullen van de Dariuz Diagnose heeft hij de meest onzinnige antwoorden gegeven. (…) Aanmelding bij Atlant vindt hij zinloos en tijdverspilling en hij geeft aan hier niet aan mee te willen werken. Ik ga op basis van onze telefoongesprekken ervan uit dat hij niet meer opgeroepen hoeft te worden voor een intakegesprek en dat het traject afgesloten kan worden.” Daarop heeft de uitstroomconsulent per e-mail van dezelfde datum laten weten: “Sluit het traject maar af.”
1.6. Het College heeft bij besluit van 2 februari 2010 met toepassing van de artikelen 36 en 37, eerste en tweede lid, van de Verordening wet werk en bijstand gemeente Heerlen (hierna: Verordening) de bijstand van appellant met ingang van 1 januari 2010 verlaagd met 100% voor de duur van de hem verweten gedraging, met een minimale duur van twee maanden. Hieraan heeft het College het volgende ten grondslag gelegd. De houding en het gedrag van appellant tijdens het onder 1.4 bedoelde gesprek en bij het invullen van de Dariuz Diagnose zijn voor Atlant aanleiding geweest om geen re-integratietraject met appellant te starten. Uit die houding en dat gedrag - waarbij de door de medewerkster van Atlant in haar onder 1.5 weergegeven e-mail van 16 december 2009 beschreven gang van zaken is aangehaald - blijkt dat appellant geen medewerking heeft verleend aan een door het College aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Omdat er sprake is van recidive, wordt de minimale duur van de maatregel van één maand verdubbeld.
1.7. Bij besluit van 25 maart 2010 heeft het College het bezwaar van appellant tegen het besluit van 2 februari 2010 gegrond verklaard en de opgelegde maatregel beperkt tot 100% “tot een periode zolang de verweten gedraging voortduurt met een maximum van 3 maanden ingaande 1 januari 2010.” Tevens heeft het College de door appellant in bezwaar gemaakte kosten vergoed tot een bedrag van € 874,--. Het College heeft hiertoe onder meer het volgende overwogen: “Het traject ‘Willen is kunnen’ is een voorziening als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB en draagt bij aan de arbeidsinschakeling van [appellant], zodat hij hieraan zijn medewerking diende te verlenen. (…). Het traject begint met de afname van een diagnose tijdens een intakegesprek, waarbij niet alleen de persoon van [appellant] centraal staat, maar waarbij ook o.a. beperkingen en (arbeid)interesses aan de orde komen. Op basis hiervan zou voor hem het geschikte werk worden uitgezocht, waarvoor hem een arbeidsovereenkomst zou zijn aangeboden. Dit heeft hij gefrustreerd (…). Het traject ‘Willen is kunnen’ is door toedoen van [appellant] niet doorgegaan.”
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 25 maart 2010 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft in hoger beroep tegen deze uitspraak, samengevat, het volgende aangevoerd. Appellant is onvoldoende over het traject geïnformeerd. Er was geen sprake van een op zijn arbeidsinschakeling gericht traject. Het College heeft ten onrechte een maatregel van de vierde categorie opgelegd, aangezien van het niet meewerken aan een aangeboden voorziening geen sprake is. Appellant heeft immers gehoor gegeven aan de onder 1.3 genoemde uitnodiging en heeft vragenlijsten deels juist ingevuld. Artikel 37, tweede lid, van de Verordening is onverbindend, omdat deze bepaling de mogelijkheid biedt een maatregel voor onbepaalde tijd op te leggen, hetgeen in strijd is met de WWB.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB - voor zover van belang - is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2. Uit het besluit van 25 maart 2010 en het verhandelde ter zitting van de Raad blijkt dat het College het gesprek - lees: gezondheidsonderzoek - en de Dariuz Diagnose, waarvoor appellant bij brief van 8 december 2009 was uitgenodigd, beschouwt als een ‘diagnosefase’. De Raad volgt het College niet in zijn ter zitting van de Raad verwoorde standpunt dat het traject met die fase aanvangt en dat het traject dus mede de diagnosefase omvat. Van belang in dit verband acht de Raad dat de uitnodiging van 8 december 2009 uitsluitend ziet op het gezondheidsonderzoek en de Dariuz Diagnose, terwijl in de door het College overgelegde trajectbeschrijving niet is vermeld dat dergelijke onderzoeksinstrumenten in het kader van het traject worden ingezet. Hieruit en uit het besluit van 25 maart 2010 maakt de Raad op dat in de diagnosefase wordt onderzocht of, en zo ja, welk geschikt werk is te vinden en dat pas na afronding van die fase het traject van start gaat. Een indicatie dat het traject - in ieder geval - niet de Dariuz Diagnose omvat is dat Atlant aan het College uitsluitend dit product (‘Q11’) in rekening heeft gebracht. De Raad kan op basis van de beschikbare gegevens dan ook tot geen andere conclusie komen dan dat de diagnosefase voorafgaat aan het traject.
4.3. In navolging van zijn uitspraak van 22 maart 2011, LJN BP9707, is de Raad voorts van oordeel dat de diagnosefase bij Atlant in het geval van appellant op zichzelf niet kan worden aangemerkt als een voorziening, gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB. De diagnosefase moet naar het oordeel van de Raad daarentegen worden aangemerkt als een onderzoek naar de mogelijkheden van appellant tot arbeidsinschakeling als bedoeld in die bepaling. Immers, zoals onder 4.2 is overwogen, valt uit de beschikbare gegevens op te maken dat in de diagnosefase wordt onderzocht of, en zo ja, welk geschikt werk is te vinden.
4.4. Het voorgaande betekent dat de verlaging van de bijstand van appellant niet op een juiste wettelijke grondslag berust. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat de Raad de aangevallen uitspraak zal vernietigen en, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 25 maart 2010 gegrond zal verklaren en dit besluit zal vernietigen.
4.5. De Raad ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende.
4.6. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt - voor zover hier van belang - dat indien de belanghebbende de uit de wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. De hiervoor bedoelde verordening is in dit geval de Verordening.
Artikel 18, derde lid, van de WWB bepaalt dat het college een besluit als bedoeld in het tweede lid heroverweegt binnen een door hem te bepalen termijn die ten hoogste drie maanden bedraagt.
4.7. Artikel 36, onderdeel b, van de Verordening bepaalt dat het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling een gedraging betreft die behoort tot de tweede categorie. Op grond van artikel 37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening wordt de verlaging vastgesteld op 20% van de bijstandsnorm. Het tweede lid van artikel 37 van de Verordening luidt als volgt:
“De duur van de maatregel wordt vastgesteld op de duur van de tekortkoming met een minimum van een maand.”
In artikel 30 van de Verordening is bepaald, voor zover van belang, dat indien de belanghebbende zich binnen drie jaar na de vorige als verwijtbare gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging, de duur van de maatregel wordt verdubbeld.
4.8. Vaststaat dat appellant niet heeft meegewerkt aan bepaalde onderdelen van het gezondheidsonderzoek en bij het invullen van de vragenlijst van de Dariuz Diagnose op bepaalde vragen onzinnige antwoorden heeft gegeven. De opstelling en het gedrag van appellant hebben er blijkens de e-mailwisseling op 16 december 2009 toe geleid dat de activiteiten in de diagnosefase zijn stopgezet. Naar het oordeel van de Raad had van appellant mogen worden verwacht dat hij zijn volledige medewerking verleende, mede gelet op de duur van zijn werkloosheid. De enkele omstandigheid dat appellant, naar hij stelt, onvoldoende is geïnformeerd over (de inhoud van) het traject, doet daar niet aan af.
4.9. Gelet op het voorgaande heeft appellant gehandeld in strijd met de op hem ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB rustende verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat bij hem elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Het College was dan ook ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB gehouden de bijstand overeenkomstig de Verordening te verlagen. Ingevolge artikel 37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening, bedraagt de maatregel bij een gedraging als hier aan de orde 20% van de bijstandsnorm.
4.10. Ten aanzien van de duur van de opgelegde maatregel overweegt de Raad het volgende.
4.10.1. De Raad is met appellant van oordeel dat artikel 37, tweede lid, van de Verordening de mogelijkheid biedt om de bijstand voor onbepaalde duur te verlagen. Hoelang de maatregelwaardige gedraging voortduurt, is immers op voorhand niet te voorspellen.
4.10.2. Met verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 11 maart 2008, LJN BC7032 en LJN BC7309, is de Raad van oordeel dat, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18, tweede lid, van de WWB (Kamerstukken II 2002-2003, 28 870, nr. 3, bladzijde 48, onderaan), het voor onbepaalde duur verlagen van de bijstand in strijd is met de WWB. In het bepaalde in artikel 18, derde lid, van de WWB ziet de Raad geen aanwijzing dat de wetgever verlaging van de bijstand voor onbepaalde tijd mogelijk heeft willen maken. Daarbij wijst de Raad er op dat deze bepaling niet verhindert dat een opgelegde verlaging voor onbepaalde tijd voortduurt.
4.10.3. Uit hetgeen is overwogen onder 4.10.1 en 4.10.2 volgt dat artikel 37, tweede lid, van de Verordening wegens strijd met artikel 18, tweede lid, van de WWB onverbindend is. Aangezien de op de bijstand van betrokkene toegepaste verlaging is gebaseerd op onverbindend verklaarde bepaling kan het besluit op bezwaar van 25 maart 2010 in rechte geen standhouden. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal dan ook de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad voorts het beroep tegen het besluit van 25 maart 2010 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de wet.
4.11. De Raad zal aansluitend, in het kader van finale geschillenbeslechting, bezien welk vervolg aan deze uitkomst dient te worden gegeven. Instandlating van de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 25 maart 2010 is uiteraard niet aan de orde. Ten aanzien van de vraag of de Raad zelf in de zaak kan voorzien overweegt hij als volgt.
4.11.1. De Raad is van oordeel dat met het onverbindend verklaren van de hiervoor besproken bepaling van de Verordening, de bevoegdheidsgrondslag voor het opleggen van een afstemmingsmaatregel niet geheel is komen te vervallen. Die grondslag kan immers worden gevonden in artikel 18, tweede lid, van de WWB in samenhang met artikel 26, tweede lid, van de Verordening (zoals deze ten tijde in geding luidde en ook thans nog luidt).
4.11.2. De Raad ziet aanleiding om voor wat betreft de duur van de op te leggen maatregel aansluiting te zoeken bij de in artikel 37, tweede lid, van de WWB genoemde (minimum)termijn van een maand. Nu niet in geschil is dat sprake is van recidive, dient deze termijn op grond van artikel 30 van de Verordening te worden verdubbeld. Gelet voorts op hetgeen is overwogen onder 4.9, zou het College bij het nemen van een nieuw te nemen besluit op bezwaar derhalve een maatregel, inhoudende een verlaging van 20% van de bijstandsnorm voor de duur van twee maanden, dienen op te leggen. De Raad acht een dergelijke verlaging in overeenstemming met de ernst van de gedraging, de mate waarin de gedraging betrokkene kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeerde.
4.11.3. Uit hetgeen onder 4.11.1 en 4.11.2 is overwogen vloeit voort dat voor de Raad voldoende grond aanwezig is om, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 2 februari 2010 in zoverre te herroepen en te bepalen dat de bijstand van appellant met ingang van 1 januari 2010 met 20% wordt verlaagd voor de duur van twee maanden. Van dringende redenen om van een dergelijke maatregel af te zien is de Raad niet gebleken. In hetgeen is aangevoerd ziet de Raad ook overigens geen grond voor een matiging van de toe te passen verlaging van de bijstand.
5. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 874,-- in beroep en op € 874,-- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand en € 42,-- wegens reiskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 25 maart 2010;
Herroept het besluit van 2 februari 2010 in zoverre dat de bijstand van appellant wordt verlaagd met 20% van de bijstandsnorm met ingang van 1 januari 2010 voor de duur van twee maanden;
Veroordeelt het College in de kosten van appellant tot een bedrag van € 1.790,--, te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat het College aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 152,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens als voorzitter en N.J. van Vulpen-Grootjans en C.G. Kasdorp als leden, in tegenwoordigheid van J. van Dam als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2011.
(get.) W.F. Claessens.
(get.) J. van Dam.
HD