Uitspraak
09/3669 WIA
10/6217 WIA
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 27 mei 2009, 07/4075 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).
Datum uitspraak: 4 mei 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante is hoger beroep ingesteld.
Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2010. Appellante is niet verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door C. van Nood.
Het onderzoek is heropend.
De Raad heeft partijen tegen 28 april 2010 opgeroepen om te worden gehoord voor het geven van inlichtingen. Appellante is verschenen met bijstand van haar gemachtigde, mr. J.H.M. Klerks. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. J.J. Grasmeijer.
Het Uwv heeft op 20 september 2010 een nieuw besluit op bezwaar ingezonden en desgevraagd de daaraan ten grondslag liggende rapporten van het verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek. Namens appellante zijn tegen het besluit van 20 september 2010 gronden aangevoerd, waarop is gereageerd door het Uwv met het inzenden van verzekeringsgeneeskundige rapporten.
Het onderzoek ter zitting heeft andermaal plaatsgevonden op 23 maart 2011. Namens appellante is verschenen mr. Klerks. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Grasmeijer.
II. OVERWEGINGEN
1. Bij besluit van 25 oktober 2006 heeft het Uwv appellante een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) met ingang van 16 november 2006 geweigerd, op de grond dat appellante minder dan 35% arbeidsongeschikt is. Dat besluit berust op een verzekeringsgeneeskundig onderzoek, verricht door de verzekeringsarts M.L.A. Broekhuizen en op een arbeidskundig onderzoek. Namens appellante is in een aanvullend bezwaarschrift tegen het besluit van 25 oktober 2006 aangevoerd dat het Uwv appellantes werkgever ten onrechte geen loonsanctie heeft opgelegd. Bij brief van 1 maart 2007 heeft appellante zelf het Uwv, afdeling bezwaar en beroep, verzocht haar aanvraag voor de Wet WIA-uitkering te herbeoordelen, onder vermelding dat haar klachten zijn toegenomen. Bij besluit van 27 april 2007 heeft het Uwv het door appellante tegen het besluit van 25 oktober 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Appellante is niet in de gelegenheid gesteld op het bezwaar te worden gehoord. Tegen het besluit van 27 april 2007 heeft appellante beroep ingesteld.
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het besluit van 27 april 2007 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft zij onder verwijzing naar de wetsgeschiedenis van artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overwogen dat, nu appellante in bezwaar “het niet toekennen van de arbeidsongeschiktheid” niet heeft aangevochten, zij geen beroep meer kon instellen tegen het besluit van 27 april 2007. Voorts kon volgens de rechtbank appellantes betoog niet slagen dat zij de mate van arbeidsongeschiktheid aan de orde had willen stellen tijdens de hoorzitting, maar dat het Uwv haar hiertoe niet in gelegenheid heeft gesteld. Volgens de rechtbank had appellante van het horen afgezien als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder c, van de Awb. Appellante heeft volgens de rechtbank op het antwoordformulier dat haar tevoren was gezonden in verband met de hoorzitting uitdrukkelijk te kennen gegeven slechts te willen worden gehoord als bij de hoorzitting een verzekeringsarts aanwezig zou zijn. De aanwezigheid van de verzekeringsarts bij de hoorzitting was volgens het Uwv niet noodzakelijk, nu appellante geen medische bezwaren had aangevoerd tegen het besluit van 25 oktober 2006. Het Uwv heeft appellante daarom terecht niet uitgenodigd voor een hoorzitting. De rechtbank heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de Raad van 28 november 2008, LJN BH0617, waarin de Raad heeft overwogen dat indien een betrokkene uitdrukkelijk en ongeclausuleerd deelname aan de hoorzitting afhankelijk heeft gesteld van de aanwezigheid van de bezwaarverzekeringsarts en deze voorwaarde niet is vervuld en niet behoefde te worden vervuld, een betrokkene afgezien heeft van zijn recht om te worden gehoord. Tot slot heeft de rechtbank appellantes betoog verworpen dat, nu het in beroep in principe vrij staat beroepsgronden aan te voeren, ook als deze gronden niet in bezwaar naar voren zijn gebracht, zij de desbetreffende gronden in beroep nog kon aanvoeren. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Raad van 22 juni 2007, LJN BA8205, waarin de Raad als zijn oordeel heeft uitgesproken dat het een procespartij vrij staat om beroepsgronden aan te voeren, ook als deze niet in bezwaar naar voren zijn gebracht. De Raad heeft volgens de rechtbank in deze uitspraak echter ook overwogen dat dit anders is als de eerst in bezwaar (lees: in beroep) aangevoerde gronden zien op een door appellante niet in bezwaar aangevochten (onderdeel van een) besluit. Nu appellante in bezwaar de mate van arbeidsongeschiktheid niet heeft aangevochten, kan zij hier ook geen beroepsgronden tegen aanvoeren, zo heeft de rechtbank overwogen. Daarom achtte de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk.
3. Appellante keert zich in hoger beroep tegen de in 2 weergegeven overwegingen van de rechtbank. Zij voert aan dat zij bij gelegenheid van de hoorzitting medische en arbeidskundige gronden tegen het besluit van 25 oktober 2006 naar voren had willen brengen. Het Uwv heeft ten onrechte afgezien van een hoorzitting omdat appellante niet heeft afgezien van het horen, dan wel dit horen afhankelijk heeft geteld van de aanwezigheid van een bezwaarverzekeringsarts. Voorts heeft zij gesteld, dat, zo er sprake is van een discrepantie tussen het feit dat er geen nadere medische gronden zijn aangevoerd tegen het besluit van 25 oktober 2006 en haar verzoek om de aanwezigheid van een bezwaarverzekeringsarts ter hoorzitting, het Uwv bij appellante had moeten nagaan of die discrepantie had moeten worden opgelost.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling van de aangevallen uitspraak.
4.1. In het besluit van 25 oktober 2006 is als beslissing vermeld dat appellante, gezien de mate van haar arbeidsongeschiktheid, geen Wet WIA-uitkering toegekend kan krijgen. Voorts is vermeld dat het dienstverband van appellante met haar werkgever nog bestaat en dat zij samen met de werkgever verantwoordelijk is voor haar re-integratie bij de eigen werkgever of, als dat niet lukt, bij een nieuwe werkgever. Het namens appellante ingediende aanvullend bezwaarschrift van 5 februari 2007, bevat geen bezwaargronden van medische of arbeidskundige aard tegen de weigering haar de gevraagde uitkering te verlenen. In de brief van 1 maart 2007 van appellante zelf heeft zij echter aan het Uwv, Afdeling bezwaar en beroep, onder vermelding van ‘herbeoordeling WIA’, geschreven dat zij op 21 september 2006 met de verzekeringsarts van het Uwv Broekhuizen heeft gesproken, dat zij haar klachten aan deze verzekeringsarts heeft meegedeeld, dat die klachten intussen alleen maar zijn toegenomen en dat zij verzoekt haar aanvraag voor een uitkering ingevolge de Wet WIA te herbeoordelen. Deze brief is door het Uwv ten onrechte uitsluitend opgevat als een verzoek van appellante om terug te komen van het besluit van 25 oktober 2006 en is klaarblijkelijk om die reden buiten beoordeling gelaten bij de besluitvorming die heeft geleid tot het besluit van 27 april 2007. Hetgeen in die brief door appellante is aangevoerd had echter moeten worden beschouwd als een aanvulling van de gronden van het bezwaar. Deze aanvulling van gronden was medisch van aard, zodat op de grondslag daarvan op het bezwaar had moeten worden beslist, zoals artikel 7:11, eerste lid, van de Awb voorschrijft. Al om deze reden berust dat besluit op een onjuiste feitelijke grondslag en is het beroep ertegen door de rechtbank ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
4.2. Eveneens is onjuist het oordeel van de rechtbank dat appellante uitdrukkelijk ervan heeft afgezien te worden gehoord. Weliswaar heeft zij op het desbetreffende antwoordformulier van 27 november 2006 vermeld dat zij het bezwaar mondeling wil toelichten indien een verzekeringsarts aanwezig is, maar op dat formulier heeft zij ook het telefoonnummer vermeld waaronder zij bereikbaar is voor het maken van een afspraak. Voorts constateert de Raad dat appellante niet het hokje op dat formulier heeft aangekruist dat staat voor de mogelijkheid “ik wil het bezwaar niet mondeling toelichten tijdens een hoorzitting”. In de aantekening van appellante over de aanwezigheid van een verzekeringsarts ziet de Raad dan ook niet een mededeling van appellante waarin zij uitdrukkelijk en ongeclausuleerd deelname aan de hoorzitting afhankelijk heeft gesteld van de aanwezigheid van de bezwaarverzekeringsarts, als waarvan sprake is in zijn in 2 vermelde uitspraak van
28 november 2008.
4.3. Gezien hetgeen is overwogen in 4.1 en 4.2 komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal het beroep tegen het besluit van 27 april 2007 gegrond worden verklaard en zal dit besluit worden vernietigd.
4.4. Ter finale afdoening van het geschil heeft de Raad, na daartoe partijen op 28 april 2010 te hebben gehoord, het Uwv in een zogenoemde informele lus in de gelegenheid gesteld het verzekeringsgeneeskundige en arbeidskundig onderzoek, dat ten grondslag heeft gelegen aan het besluit van 25 oktober 2006, en dat in eerste aanleg is aangevuld, aan een herbeoordeling te onderwerpen, op basis van de gronden van het bezwaar en datgene wat daaromtrent door appellante naar voren is gebracht in beroep en in hoger beroep.
4.5. Dit heeft geleid tot het besluit van 20 september 2010. Daarin is het bezwaar van appellante tegen het besluit van
25 oktober 2006 door het Uwv alsnog gegrond verklaard. Appellante is daarbij met ingang van 16 november 2006 voor 80 tot 100% arbeidsongeschikt geacht, waarbij is vastgesteld dat er een meer dan geringe kans op herstel bestaat. Verder is besloten dat appellante over de periode van 16 november 2006 tot 16 november 2007 recht heeft op een loongerelateerde uitkering in verband met werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). Appellante heeft daartegen aangevoerd dat zij in aanmerking dient te komen voor een uitkering op grond van de inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA-uitkering). De Raad stelt vast dat het besluit van 20 september 2010 aldus niet tegemoet komt aan het beroep van appellante, zodat hij dit besluit zal beoordelen ingevolge de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb, in verbinding met artikel 6:24 van die wet.
4.6.1. Volgens een verzekeringsgeneeskundig rapport van 21 juli 2010, van de bezwaarverzekeringsarts M. Keus, is in het bijzonder bezien of er reden is om per 16 november 2006, naast de al in eerste aanleg door bezwaarverzekeringsarts
P. Momberg vastgestelde beperkingen in de Functionele Mogelijkheden Lijst van 31 januari 2008 (FML), tevens een medische urenbeperking aan te nemen. In die FML is sprake van uitgebreide beperkingen met betrekking tot persoonlijk en sociaal functioneren. Bezwaarverzekeringsarts Keus heeft de volgende afweging gemaakt. Enerzijds zou kunnen worden gesteld dat met de door Momberg vastgestelde beperkingen al voldoende rekening is gehouden met de beperkte psychische belastbaarheid van appellante en dat daarnaast geen reden is om tevens een medische urenbeperking noodzakelijk te achten. Aan de andere kant is het, naarmate de aangenomen beperkingen forser van karakter zijn, de vraag of het dan wel reëel is om tegelijkertijd te stellen dat belanghebbende "boven normaal" belastbaar is ten aanzien van de rubriek werktijden (dit wil zeggen meer dan 40 uur per week kunnen werken, ook in de avond en nacht en op onregelmatige werktijden). Verder heeft bezwaarverzekeringsarts Keus opgemerkt dat appellante enkele maanden na de datum in geding gedurende een bepaalde periode een psychiatrische deeltijdbehandeling heeft ondergaan, wat het ontbreken van een indicatie van een medische urenbeperking kort daarvoor niet waarschijnlijk maakt. Dit alles overwegende heeft de bezwaarverzekeringsarts ertoe gebracht om alsnog aan te nemen dat appellante op de datum die in dit geding van belang is, niet voor de volle werktijd belastbaar is geweest. De mate waarin dit het geval is, is drieënhalf jaar later moeilijk vast te stellen, aldus de bezwaarverzekeringsarts. Nu appellante in de praktijk voor 3 uur per dag had hervat wordt een urenbeperking tot 15 uur per week aangenomen. Opgemerkt is voorts dat deze urenbeperking niet blijvend zal zijn. In een FML van 21 juli 2010 is de gewijzigde belastbaarheid van appellante te weergegeven. Vervolgens heeft bezwaararbeidsdeskundige J.M.H. Veugelaers, uitgaande van de FML van 21 juli 2010, het Claim Beoordelings- en Borgingssysteem geraadpleegd met als resultaat dat er geen passende functies zijn te duiden. Daardoor is appellante op en na 16 november 2006 op arbeidskundige gronden voor 80 tot 100% arbeidsongeschikt te beschouwen in de zin van de Wet WIA. Met ingang van 16 november 2006 ontstaat daarom recht op een WGA-uitkering.
4.6.2. Appellante heeft aangevoerd dat het Uwv in het besluit van 20 september 2010 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom haar met ingang van 6 november 2006 alsnog niet een IVA-uitkering is toegekend. Zij heeft gesteld dat er ten aanzien van haar sprake is van een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat, als bedoeld in artikel 4, derde lid, van de Wet WIA. Zij is sinds 2004 arbeidsongeschikt en is sindsdien zowel in lichamelijk als in psychisch opzicht achteruitgegaan. Er is bij haar sprake van een whiplash associated disorder naast een depressie. Ingevolge het desbetreffende verzekeringsgeneeskundig protocol is het te verwachten beloop ongunstig in situaties als de onderhavige. Een meer dan een geringe kans op herstel valt op grond hiervan niet te verwachten.
4.6.3. Dit betoog van appellante slaagt niet.
4.6.3.1. Uit de verzekeringsgeneeskundige rapporten van 21 juli 2010, 7 december 2010 en 3 maart 2011 blijkt dat er geen sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in de zin van artikel 4, derde lid, van de Wet WIA. Bezwaarverzekeringsarts Keus vermeldt in die rapporten, hetgeen door appellante niet is bestreden, dat de urenbeperking tot 15 uur per week toepasselijk is geacht omdat appellante kort na de datum in geding een psychiatrische deeltijdbehandeling heeft ondergaan. Die behandeling is voltooid waarmee die grond voor een urenbeperking is komen te vervallen. Een nieuwe primaire beoordeling van de actuele belastbaarheid dient volgens de bezwaarverzekeringsarts nog plaats te vinden. Daarin zal naar verwachting geen medische urenbeperking meer worden opgenomen althans niet in de thans gegeven mate. De bezwaarverzekeringsarts heeft dit oordeel gevormd mede met inachtneming van een verzekeringsgeneeskundig rapport van 31 januari 2008 van bezwaarverzekeringsarts Momberg. In dit rapport acht deze bezwaarverzekeringsarts, met inachtneming van informatie verkregen van de behandelend sector, aannemelijk dat beperkingen bij appellante bestaan op de aspecten concentratie, verdelen van de aandacht en geheugen, gerelateerd aan de persisterende pijnstoornis en klachten van depressieve aard. In verband hiermee is appellante aangewezen op een vaste, bekende werkwijze, zonder veelvuldige storingen, zonder veelvuldige deadlines en op werkwijzen waarin geen hoog handelingstempo is vereist. In verband met een verminderde vigilantie is deelname aan beroepsmatig verkeer niet aangewezen en ook niet het werken in de directe omgeving van gevaarlijke machines. Met betrekking tot het sociaal functioneren acht zij appellante bovendien beperkt ten aanzien van het hanteren van emotionele problemen van anderen, het uiten van eigen gevoelens en het omgaan met conflicten. Rechtstreeks contact onderhouden met klanten of patiënten acht zij niet opportuun. Wat betreft de persisterende nek- en schouderklachten die herhaaldelijk worden vermeld en gezien de gegevens van de behandelend sector zijn enige beperkingen aannemelijk met betrekking tot fysiek belastende taken, zoals frequent reiken, frequent buigen, lopen tijdens het werk en staan tijdens het werk. Deze bezwaarverzekeringsarts acht eveneens een beperking aan de orde op het aspect langdurig stilzitten, in die zin dat er de mogelijkheid dient te bestaan om van houding te veranderen of kort te vertreden. Voor een urenbeperking is volgens Momberg geen aanleiding.
4.6.3.2. De Raad acht het medisch onderzoek dat bezwaarverzekeringsarts Keus heeft verricht voldoende zorgvuldig. Van de zijde van appellante zijn geen medische gegevens in het geding gebracht die aanleiding geven tot twijfel aan de juistheid van de uitkomsten van dat onderzoek. De Raad heeft dan ook geen aanwijzingen dat de beperkingen die door bezwaarverzekeringsarts Momberg zijn vastgesteld en waarbij bezwaarverzekeringsarts Keus zich aansluit onder het toekennen van een urenbeperking niet juist zijn vastgesteld.
4.6.4. Het beroep tegen het besluit van 20 september 2010 zal ongegrond worden verklaard.
5. De Raad ziet aanleiding het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze bedragen aan kosten van rechtsbijstand in eerste aanleg € 805,-- en in hoger beroep € 966,--, totaal derhalve € 1771,--.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 27 april 2007 gegrond;
Vernietigt het besluit van 27 april 2007;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 20 september 2010 ongegrond;
Veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1771,--;
Bepaalt dat het Uwv het door appellante betaalde griffierecht van in totaal € 149,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door D.J. van der Vos als voorzitter en T. Hoogenboom en M. Greebe als leden, in tegenwoordigheid van M.A. van Amerongen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2011.
(get.) D.J. van der Vos.
(get.) M.A. van Amerongen.
NW