Uitspraak
09/1074 WWB
09/1075 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Son en Breugel (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 5 januari 2009, 08/57 en 08/1006 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
[Betrokkene], wonende te [woonplaats] (hierna: betrokkene)
en
appellant
Datum uitspraak: 1 maart 2011
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2011. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. R.L. Huybregts, werkzaam bij de gemeente Son en Breugel. Betrokkene is niet verschenen.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, geboren in 1972, ontvangt bijstand sinds december 1997, laatstelijk op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande.
1.2. Bij besluit van 26 juli 2006 heeft appellant betrokkene met toepassing van artikel 9 van Pro de WWB onder meer de verplichting opgelegd om deel te nemen aan trajectbegeleiding door WSD Reïntegratie en Detachering (hierna: WSD), onderdeel van de WSD-groep, het werkbedrijf van elf Brabantse gemeenten waaronder de gemeente Son en Breugel. WSD heeft een trajectplan opgesteld op 25 september 2006. Het einddoel van dit trajectplan is uitstroom naar reguliere ongesubsidieerde arbeid. Een arbeidspsychologisch onderzoek is daartoe een noodzakelijk instrument gevonden.
1.3. Op 7 december 2006 heeft Arbeids Psychologisch Advies te ’s-Hertogenbosch een rapport van het psychologisch onderzoek van betrokkene gestuurd aan appellant. Dit rapport is ondertekend door drie arbeids- en organisatiepsychologen. Het onderzoek is verricht door observatie, gesprek en het afnemen van tests. In de paragraaf “Conclusie en advies” is onder meer het volgende opgenomen:
“Zijn faalangst, perfectiedwang en het kennis maken met een nieuwe (sociale) omgeving zullen (aanvankelijk) een duidelijk negatieve invloed hebben op zijn psychische en cognitieve functioneren. Een geleidelijke opbouw van niveau en arbeidsritme om zo het zelfvertrouwen te versterken is dan ook raadzaam.” En voorts: “[Betrokkene] wordt dusdanig door zijn klachten gehinderd in zijn functioneren dat kan worden gesproken van een arbeidsbelemmering. Zonder […] aanpassingen is [betrokkene] niet in staat arbeid op duurzame wijze te kunnen verrichten. Vanwege zijn grote begeleidingsbehoefte is werk in het kader van de Wsw het meest passend.”
1.4. Op 8 maart 2007 heeft consulent [naam consulent] (hierna: [naam consulent]) over het traject van betrokkene bij WSD gerapporteerd dat de gemeente Son en Breugel inmiddels een aanvraag voor een Wsw-indicatie heeft gedaan bij het Centrum voor Werk en Inkomen (CWI). [naam consulent] stelt voor om, zodra de Wsw-indicatie is verkregen, betrokkene door middel van een WWB-dienstverband te plaatsen bij WSD. Hiermee kan op korte termijn sprake zijn van een werksituatie en kan de wachttijd tot plaatsing in een Wsw-dienstverband worden overbrugd.
1.5. Betrokkene heeft een aanmeldingsgesprek gevoerd met het CWI over de aanvraag voor een Wsw-indicatie. Hij heeft deze aanvraag echter niet doorgezet.
1.6. Ter verdere uitvoering van het traject heeft [naam consulent] op 26 april 2007 met betrokkene een mogelijke WWB-dienstbetrekking bij [werkgever] in [vestigingsplaats] besproken. Op 27 april 2007 heeft betrokkene telefonisch bericht dat hij werk gevonden had bij zijn zuster die een lunchroom heeft. [naam consulent] heeft deze mogelijkheid onderzocht. Daartoe is op 14 mei 2007 een gesprek gevoerd bij die lunchroom. Op 15 mei 2007 heeft betrokkene telefonisch laten weten toch te kiezen voor de werkplek bij [werkgever]. Op 22 juni 2007 heeft [naam consulent] met betrokkene een kennismakingsgesprek gevoerd bij [werkgever]. Daarbij is afgesproken dat betrokkene op 28 juni 2007 parttime zou beginnen en dat hij van gezamenlijk vervoer gebruik zou gaan maken. Betrokkene is op die dag niet gestart met de werkzaamheden. Hij heeft daarvoor als reden gegeven dat de WSD-groep is voor mensen met een beperking en dat hij daartoe niet behoort. Na een schriftelijke aanzegging dat hij op 5 juli 2007 bij [werkgever] moest beginnen en dat hij daartoe door [naam consulent] zou worden opgehaald, is betrokkene opnieuw niet aan het werk gegaan bij [werkgever]. Hiervoor heeft hij als reden gegeven dat hij een baan had gevonden via een uitzendbureau en dat hij op 16 juli 2007 zou beginnen met werken in een wasserette. Appellant heeft vastgesteld dat deze baan betrokkene inderdaad is aangeboden, maar dat betrokkene niet aan het werk gegaan is vanwege oogklachten.
1.7. Bij besluit van 30 juli 2007 heeft appellant de bijstand van betrokkene over de maand juli 2007 met 100 procent verlaagd op de grond dat betrokkene hem aangeboden algemeen geaccepteerde arbeid niet heeft aanvaard.
1.8. Op 7 augustus 2007 heeft betrokkene een gesprek gevoerd met onder meer zijn re-integratieconsulent en een werkleider van het tot de WSD-groep behorende WSD-industrie/Blizo (hierna: Blizo). Conclusie van dat gesprek was dat betrokkene op 13 augustus 2007 met behoud van uitkering voor 16 uur per week voor een periode van 3 maanden aan het werk zou gaan bij Blizo. Het ging om eenvoudige ompakwerkzaamheden van drop en kauwgom. Er zou minstens één keer maand een evaluatiegesprek plaatsvinden waarbij [naam consulent] aanwezig zou zijn. Daarna zou bezien worden of de werkzaamheden worden uitgebreid. In dit gesprek heeft betrokkene geen fysieke belemmeringen genoemd waarmee rekening gehouden moet worden.
1.9. Betrokkene is op 13 augustus 2007 niet aan het werk gegaan bij Blizo. Op 20 augustus 2007 heeft hij aan de werkleider bij Blizo bericht dat hij niet kan werken wegens een ooginfectie. Op 6 september 2007 heeft J.H.M.B.M. van Hoeij, verzekeringsarts bij Argonaut B.V., betrokkene medisch onderzocht ten aanzien van zijn belastbaarheid voor werk. De verzekeringsarts is tot de conclusie gekomen dat er geen sprake is van ziekte of een gebrek die betrokkene belemmeren bij het uitvoeren van de aangeboden arbeid.
1.10. Bij besluit van 25 september 2007 heeft appellant de bijstand van betrokkene over de maand oktober 2007 verlaagd met 40 procent op de grond dat hij onvoldoende gebruik heeft gemaakt van een door appellant aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
1.11. Bij brief van 26 september 2007 heeft [naam consulent] betrokkene in aansluiting op een telefoongesprek van 25 september 2007 uitgenodigd voor een hernieuwde kennismaking op 28 september 2007 met de werkleider en de personeelsfunctionaris van Blizo om nogmaals te komen tot afspraken over arbeidsmogelijkheden bij Blizo. Daarbij heeft [naam consulent] opgemerkt dat hij en betrokkene overeengekomen zijn dat datum en tijdstip betrokkene zonder tegenbericht schikken. Betrokkene is op die datum niet verschenen voor die kennismaking.
1.12. Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft appellant de bijstand van betrokkene vanaf 1 november 2007 voor de duur van twee maanden verlaagd met 40 procent op de grond dat betrokkene, door niet voor de onder 1.11 genoemde kennismaking te verschijnen, voor de tweede maal binnen een jaar niet of onvoldoende gebruik gemaakt heeft van een door appellant aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
1.13. Bij besluit van 20 november 2007 (hierna: besluit I) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 30 juli 2007 ongegrond verklaard.
1.14. Bij besluit van 12 februari 2008 heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van
25 september 2007 ongegrond verklaard. Betrokkene heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld.
1.15. Bij besluit van eveneens 12 februari 2008 (hierna: besluit II) heeft appellant het bezwaar tegen het besluit van 5 oktober 2007 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met een bepaling omtrent griffierecht - het beroep tegen de besluiten I en II gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 30 juli 2007 en 5 oktober 2007 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Daartoe heeft de rechtbank - in de kern samengevat en voor zover hier van belang - het volgende overwogen. Appellant heeft voor betrokkene tot einddoel gesteld dat hij arbeid gaat verrichten in Wsw-verband. Betrokkene wil dit niet en kan daartoe niet worden gedwongen. Een dergelijke dienstbetrekking is ook geen algemeen geaccepteerde arbeid. De arbeidsverplichtingen op grond van de WWB zijn gericht op het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, niet van gesubsidieerde arbeid. De verplichtingen, neergelegd in artikel 9 van Pro de WWB waren derhalve niet op betrokkene van toepassing. Daarom mocht appellant betrokkene niet op straffe van maatregelen dwingen om aan het werk te gaan bij [werkgever] en Blizo, gebruik te maken van aangeboden voorzieningen tot sociale activering of deel te nemen aan een gesprek over werkhervatting op 28 september 2007. Verder was duidelijk dat betrokkene niet geschikt was voor het door hem zelf gevonden werk in de wasserette. De maatregelen mochten dus niet worden opgelegd.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Hij betoogt - kort samengevat - dat de verplichtingen op grond van de WWB in volle omvang op betrokkene van toepassing waren en dat appellant dus, gelet op de gedragingen van betrokkene, gehouden was de maatregelen in geding toe te passen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid (tekst vóór 1 januari 2009), van de WWB is de belanghebbende van 18 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, vanaf de dag van melding als bedoeld in artikel 44, tweede lid, verplicht:
a. naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik gemaakt wordt van een voorziening als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, te verkrijgen en deze te aanvaarden, waaronder begrepen registratie als werkzoekende bij de Centrale organisatie werk en inkomen indien hem daartoe het recht toekomt op grond van artikel 25, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen;
b. gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.2. Blijkens de wetsgeschiedenis van deze bepaling wordt, door geen beperkende voorwaarden te stellen aan aard en omvang van het werk en aan de aansluiting op opleiding en ervaring, daarmee beoogd te bereiken dat een eventueel beroep op inkomensondersteuning zo kort mogelijk is. Uiteraard dient er wel gekeken te worden naar de aansluiting bij de individuele mogelijkheden van de persoon in verband met gezondheid en belastbaarheid (Tweede Kamer, 2002-2003, 28 870, nr. 3, p. 5 en 6).
4.3. Artikel 9, tweede lid, van de WWB biedt het college de mogelijkheid om in individuele gevallen tijdelijk ontheffing te verlenen van de verplichtingen als bedoeld in het eerste lid, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.4. Artikel 18, tweede lid, van de WWB bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien de belanghebbende de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt, het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.5. De in artikel 18, tweede lid, van de WWB bedoelde verordening is de Maatregelenverordening Wet Werk en Bijstand 2006 van de gemeente Son en Breugel (hierna: Maatregelenverordening).
4.5.1. Ingevolge artikel 9 van Pro de Maatregelenverordening worden gedragingen van belanghebbenden waardoor de verplichting op grond van artikel 9 van Pro de WWB niet of onvoldoende is nagekomen onderverdeeld in vier categorieën. De tweede categorie omvat (a) het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen of te aanvaarden en (b) het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling. De derde categorie omvat (a) gedragingen die de inschakeling in arbeid belemmeren en (b) het niet of in onvoldoende gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b, en artikel 10, eerste lid, van de WWB, waaronder begrepen sociale activering. De vierde categorie omvat (a) het niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid en (b) het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.
4.5.2. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Maatregelenverordening wordt - voor zover hier van belang - onverminderd artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening de maatregel vastgesteld op 20 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij gedragingen van de tweede categorie 40 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij gedragingen van de derde categorie en 100 procent van de bijstandsnorm gedurende een maand bij gedragingen van de vierde categorie. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de duur van de maatregel als bedoeld in het eerste lid verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een maatregel is opgelegd, opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde of hogere categorie.
4.5.3. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening wordt een maatregel afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
4.6. De Raad stelt vast dat ten tijde van de aan betrokkene verweten gedragingen appellant hem niet met toepassing van artikel 9, tweede lid, van de WWB had ontheven van verplichtingen als bedoeld in het eerste lid van dat artikel. Evenmin had het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen met toepassing van artikel 11 van Pro de Wet sociale werkvoorziening vastgesteld dat betrokkene behoorde tot de doelgroep van deze wet. Betrokkene had ook niet een dienstbetrekking op grond van deze wet aanvaard. De omstandigheid dat volgens het onder 1.3 genoemde arbeidspsychologisch onderzoek een Wsw-dienstverband voor betrokkene het meest geschikt werd geacht en dat appellant aanvankelijk dat ook heeft nagestreefd, is niet van belang. Die indicatie en dat dienstverband konden immers slechts met medewerking van betrokkene bereikt worden en hij heeft dit geweigerd. Bovendien heeft betrokkene de juistheid van dat arbeidspsychologisch advies in beroep bestreden. Omdat betrokkene een beroep bleef doen op bijstandsverlening was appellant gehouden de WWB toe te passen. Gelet hierop betoogt appellant met juistheid dat de verplichtingen op grond van artikel 9 van Pro de WWB in volle omvang op betrokkene van toepassing waren. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt daarom voor vernietiging in aanmerking. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen beoordelen uitgaande van het zojuist gegeven oordeel omtrent de verplichtingen van betrokkene op grond van de WWB.
4.7. In beroep tegen besluit I heeft betrokkene aangevoerd dat hij door het gebruik van door de huisarts verstrekte oogzalf zijn arbeidsverplichtingen niet volledig kan nakomen. De Raad overweegt hieromtrent als volgt. Vaststaat dat betrokkene zelf algemeen geaccepteerde arbeid heeft gezocht en gevonden in de vorm van een uitzendbaan in een wasserette en vervolgens niet op dat werk verschenen is. Betrokkene heeft zich niet ziek gemeld. Hij betoogt evenwel dat hij door bij hem al veel langer bestaande klachten van droge ogen niet kon werken. Naar het oordeel van de Raad heeft betrokkene dit niet aannemelijk gemaakt met door hem overgelegde medische verklaringen en recepten, mede in het licht van zijn verklaring dat de eerste door hem geraadpleegde arts hem verwees naar de drogist en de omstandigheid dat de verzekeringsarts korte tijd later betrokkene geschikt heeft geoordeeld voor het verrichten van eenvoudige ompakwerkzaamheden.
4.8. Hieruit volgt dat betrokkene een gedraging als bedoeld in artikel 9, aanhef en onder 4, van de Maatregelenverordening heeft begaan en dat er geen sprake van is dat hem daarvan geen verwijt kan worden gemaakt. Appellant was dus gehouden met toepassing van artikel 10, eerste lid, onder d, van de Maatregelenverordening de bijstand van betrokkene te verlagen voor de duur van een maand met 100 procent van de bijstandsnorm. In hetgeen betrokkene tegen deze maatregel heeft aangevoerd zijn geen gronden gelegen die nopen tot het oordeel dat appellant met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening in verbinding met artikel 18, eerste lid, van de WWB de verlaging had moeten beperken. Daarom zal het beroep tegen besluit I ongegrond worden verklaard.
4.9. Ook in beroep tegen besluit II heeft betrokkene aangevoerd dat hij door het gebruik van door de huisarts verstrekte oogzalf zijn arbeidsverplichtingen niet volledig kan nakomen. Hierover overweegt de Raad als volgt. Appellant verwijt betrokkene dat deze, doordat hij niet verschenen is voor een hernieuwde kennismaking bij Blizo, niet of niet voldoende gebruik heeft gemaakt van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. De Raad is echter van oordeel dat appellant met de uitnodiging voor die kennismaking niet een voor betrokkene zo duidelijk kenbaar en concreet aanbod heeft gedaan van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling, dat betrokkene door niet te verschijnen op die kennismaking kon weten dat die gedraging zou vallen onder artikel 9, aanhef en onder 3, van de Maatregelenverordening. Een waarschuwing ter zake is niet opgenomen in de onder 1.11 genoemde brief. Evenmin is gebleken dat deze waarschuwing in het voorafgaande telefoongesprek is gegeven. Aldus kan niet gezegd worden dat betrokkene van een dergelijke hem aangeboden voorziening geen gebruik heeft gemaakt. Daaruit volgt dat appellant niet bevoegd was de maatregel op te leggen. Het beroep tegen besluit II is derhalve gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 9 en 10 van de Maatregelenverordening voor vernietiging in aanmerking.
4.10. De Raad kan onder herroeping van het besluit van 5 oktober 2007 de zaak zelf afdoen.
4.11. De met besluit II aan betrokkene verweten gedraging betreft in ieder geval het niet of niet voldoende meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling, zijnde een gedraging van de tweede categorie van artikel 9 van Pro de Maatregelenverordening. Dat betrokkene in verband met zijn oogklachten aan een dergelijk onderzoek in de vorm van een kennismaking niet kon deelnemen is, gelet op hetgeen onder 4.7 is overwogen, niet aannemelijk. Daarom kan niet gezegd worden dat die gedraging betrokkene niet kan worden verweten. Derhalve is appellant gehouden de bijstand van betrokkene met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Maatregelenverordening vanaf 1 november 2007 gedurende één maand met 20 procent van de bijstandsnorm te verlagen. Voor toepassing van de recidivebepaling, gelegen in het tweede lid van dit artikel, is geen plaats. Het gaat immers niet om een tweede gedraging van dezelfde of hogere, doch om een gedraging van een lagere categorie. In hetgeen betrokkene in verband met deze maatregel heeft aangevoerd ziet de Raad geen grond voor beperking van de verlaging met toepassing van artikel 2, tweede lid, van de Maatregelenverordening.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten, onder meer omdat aan de zijde van betrokkene niet van die kosten is gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen besluit I ongegrond;
Verklaart het beroep tegen besluit II gegrond;
Vernietigt besluit II;
Herroept het besluit van 5 oktober 2007;
Bepaalt dat de bijstand van betrokkene met ingang van 1 november 2007 gedurende één maand wordt verminderd met 20 procent van de voor hem geldende bijstandsnorm;
Bepaalt dat appellant aan betrokkene het betaalde griffierecht in beroep tegen besluit II van € 39,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en O.L.H.W.I. Korte en W.F. Claessens als leden, in tegenwoordigheid van N.M. van Gorkum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2011.
(get.) N.J. van Vulpen-Grootjans.
(get.) N.M. van Gorkum.
IJ