Uitspraak
09/3543 WWB
09/3577 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante] wonende te [woonplaats] (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 27 mei 2009, 07/7658 en 08/4482 (hierna: aangevallen uitspraak)
in de gedingen tussen
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: College)
Datum uitspraak: 21 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het College heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met het onderzoek in het geding met reg. nr. 09/3100 WWB, plaatsgevonden op 9 november 2010, waar appellante is verschenen en waar het College zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. W. Punter, werkzaam bij de gemeente ’s-Gravenhage. Na de sluiting van het onderzoek ter zitting zijn de gevoegde zaken weer gesplitst. In deze zaak wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante ontving sinds 21 januari 1997 bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2. Op 21 mei 2007 is haar woning aan [naam straat] te [woonplaats] op grond van een rechterlijk vonnis ontruimd. Met ingang van dezelfde datum is haar bijstandsuitkering beëindigd in verband met haar vertrek uit de gemeente ’s-[woonplaats]
Appellante heeft vanaf dat moment geen vaste woon- of verblijfplaats gehad en heeft afwisselend verbleven op kampeerterreinen in onder meer Groesbeek, Wassenaar, Pijnacker en Kijkduin.
1.3. Appellante heeft eind juli 2007 contact opgenomen met Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: Dienst SZW) in verband met haar terugkeer naar [woonplaats]. Omdat zij op dat moment op een camping in Wassenaar verbleef is zij door haar voormalige bijstandsconsulent doorverwezen naar het zogenoemde daklozenloket. Een aanvraag om bijstand is niet ingenomen, omdat appellante zich niet wilde laten screenen door de GGD.
1.4. Bij brief van 17 september 2007 heeft appellante zich gewend tot de wethouder van Sociale Zaken, Werkgelegenheid en Economie van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: de wethouder) en verzocht haar opnieuw een bijstandsuitkering toe te kennen naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.5. Bij brief van 12 oktober 2007 heeft appellante beroep ingesteld wegens het uitblijven van een beslissing op haar aanvraag van 17 september 2007.
1.6. Op 31 oktober 2007 heeft appellante zich bij het daklozenloket van de Dienst SZW gemeld om een aanvraag om bijstand in te dienen. Aanvankelijk heeft het College de aanvraag buiten behandeling gesteld. Nadien is de aanvraag alsnog in behandeling genomen. Bij besluit van 21 februari 2008 heeft het College de aanvraag op de grond dat appellante niet stond ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) van de gemeente ’s-Gravenhage en zich niet wenste in te schrijven op het briefadres van de gemeente die bij een aanvraag van een daklozenuitkering noodzakelijk is. Daarbij heeft het College overwogen dat appellante de daarbij behorende uitkeringsovereenkomst niet wenste te tekenen en dat appellante hierdoor niet heeft voldaan aan de op haar rustende wettelijke verplichting de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de WWB.
1.7. Bij besluit van 26 mei 2008 is het door appellante gemaakte bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2008 gedeeltelijk gegrond verklaard. Het College heeft appellante bijstand toegekend over de periode van 31 oktober 2007 tot en met 20 december 2007 en van 24 december 2007 tot en met 20 januari 2008, naar de norm voor een alleenstaande ouder en met een toeslag van 20%. Voor wat betreft de periode van 17 november 2007 tot en met 20 december 2007 en van 24 december 2007 tot en met 20 januari 2008 heeft het College de bijstand verlaagd met 18% op de grond dat appellante in deze periode geen woonkosten had.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het uitblijven van een besluit op de aanvraag van 17 september 2007 niet-ontvankelijk verklaard. De brief van 12 oktober 2007 kan volgens de rechtbank niet worden aangemerkt als een beroep tegen de weigering te beslissen op een bijstandsaanvraag. Niet is gebleken dat op
17 september 2007 een aanvraag om bijstand is gedaan. Volgens de rechtbank is daarvan eerst op 31 oktober 2007 sprake geweest. Het College was dan ook op 12 oktober 2007 niet in gebreke. Het beroep van appellante is daarom prematuur.
2.2. Het beroep tegen het besluit van 26 mei 2008 heeft de rechtbank gegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het College zich in het licht van alle omstandigheden niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er in appellantes geval aanleiding is een korting toe te passen wegens het ontbreken van woonkosten. De rechtbank heeft - met bepalingen inzake griffierecht en proceskosten - in zoverre het besluit van 26 mei 2008 vernietigd en het College opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2008 te nemen. Voor zover het beroep gericht was tegen de ingangsdatum van 31 oktober 2007 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank zijn er geen bijzondere omstandigheden die het College nopen tot bijstandverlening met terugwerkende kracht.
3. Bij besluit van 13 juli 2009 heeft het College ter uitvoering van de aangevallen uitspraak het bezwaar tegen het besluit van 21 februari 2008 gegrond verklaard en de toegepaste toeslag van 18% in verband met het ontbreken van woonkosten over de periode van 17 november 2007 tot en met 20 december 2007 en van 24 december 2007 tot en met 20 januari 2008 alsnog ongedaan gemaakt. Ter zitting is gebleken dat hiermee aan het beroep van appellante tegemoet is gekomen, zodat ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het beroep van appellante niet wordt geacht mede tegen dit besluit te zijn gericht.
4. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Appellante stelt zich - kort samengevat - op het standpunt dat het beroep van 12 oktober 2007 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De brief van 17 september 2007 dient aangemerkt te worden als een aanvraag in de zin van de WWB. Het College heeft niet op deze aanvraag beslist. Voorts is zij van mening dat haar ten onrechte pas met ingang van
31 oktober 2007 bijstand is toegekend. Nu zij zich in feite al eind juli 2007 dan wel bij brief van 17 september 2007 bij het College heeft gemeld om bijstand aan te vragen, had haar, gelet op het eerste lid van artikel 44 van de WWB, met ingang van de datum van melding bijstand moeten worden toegekend. Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het buiten beschouwing laten van een aanvraag om bijzondere bijstand. Tevens heeft zij verzocht het College, op grond van artikel 8:73 van de Awb, te veroordelen tot vergoeding van de door haar geleden schade.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. In artikel 41, eerste lid, van de WWB (tekst tot 1 januari 2009) is de hoofdregel opgenomen dat een aanvraag om algemene bijstand bij de Centrale organisatie werk en inkomen (CWI) wordt ingediend en dat deze na overdracht verder wordt behandeld door het college. Ingevolge het tweede lid van artikel 41, voor zover hier van belang, wordt, in afwijking van het eerste lid, de aanvraag ingediend bij het college indien het een aanvraag van een persoon zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens betreft.
5.2. Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de WWB stelt het college het recht op bijstand op schriftelijke aanvraag of, indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is, ambtshalve vast.
5.3. In artikel 44, eerste lid, van de WWB is bepaald dat de bijstand wordt toegekend vanaf de dag van melding, tenzij op die dag nog geen recht op bijstand bestaat. Het tweede lid bepaalt dat van een melding bij de CWI of bij het college kan worden gesproken indien de naam, adres en woonplaats van de betrokkene zijn geregistreerd en hij in staat is gesteld een aanvraag in te dienen.
5.4. Volgens vaste rechtspraak van de Raad inzake toepassing van artikel 43 en 44 van de WWB wordt in beginsel geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de bijstandsaanvraag is ingediend en/of de melding bij het CWI heeft plaatsgevonden. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken wanneer bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen.
5.5. De Raad stelt vast dat het geding zich toespitst op de vraag of aan appellante bijstand dient te worden verleend met ingang van een datum gelegen vóór 31 oktober 2007. Daarbij verschillen partijen van mening over de vraag wanneer appellante zich heeft gemeld en een aanvraag om bijstand heeft ingediend. De Raad overweegt daartoe het volgende.
5.6. Vast staat dat appellante eind juli 2007 contact heeft opgenomen met de Dienst SZW in verband met haar terugkeer naar [woonplaats]. Omdat zij op dat moment op een camping in Wassenaar verbleef is zij doorverwezen naar het daklozenloket. Appellante heeft om haar moverende redenen de aanvraagprocedure op dat moment niet willen doorzetten. Tevens staat vast dat er op dat moment geen gegevens met betrekking tot haar adres en verblijfplaats zijn geregistreerd. Naar het oordeel van de Raad is eind juli 2007 dan ook geen bijstandsaanvraag tot stand gekomen.
5.7. Appellante heeft zich vervolgens bij brief van 17 september 2007 tot de wethouder gewend. Gelet op het feit dat de Dienst SZW haar in juli 2007 te kennen heeft gegeven dat zij als dakloze werd beschouwd, kon en mocht zij, gelet op artikel 41, tweede lid, van de WWB menen dat zij haar aanvraag moest indienen bij het College. De brief van
17 september 2007 vermeldt appellantes naam en een postadres. Tevens is daarin vermeld dat zij in ’s-Gravenhage verblijft zonder vaste verblijfplaats. Naar het oordeel van de Raad heeft appellante zich op deze wijze bij het College gemeld en een, zij het niet voltooide, aanvraag om bijstand gedaan. Van een voltooide aanvraag was pas sprake nadat de wethouder appellante bij brief van 22 oktober 2007 had doorverwezen naar de Dienst SZW, waar met haar op 31 oktober 2007 een afspraak is gemaakt voor het indienen van een aanvraag en nadat zij daar op 7 november 2007 haar aanvraagformulier daadwerkelijk heeft ingeleverd.
5.8. Uit het hiervoor onder 5.6 tot en met 5.7 overwogene volgt dat op 12 oktober 2007 de situatie van het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag zich (nog) niet voordeed, omdat van een volledige aanvraag nog geen sprake was. Daarom stond er voor appellante op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb, in samenhang met de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb, (nog) geen bezwaar open tegen het niet tijdig beslissen op die aanvraag. De Raad merkt op dat, gelet op het bepaalde in artikel 6:15 van de Awb, de rechtbank het beroepschrift van 12 oktober 2007 als bezwaarschrift had moeten aanmerken en ter behandeling moeten doorzenden aan het College. Nu het College bij besluit van 26 mei 2008 inhoudelijk op het bezwaar van appellante heeft beslist, heeft de rechtbank dit terecht achterwege gelaten. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep gericht tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het beroep van 12 oktober 2007 niet slaagt. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd, zij het met verbetering van gronden.
5.9. Nu, gelet op het onder 5.7 overwogene, vaststaat dat appellante zich met haar brief van 17 september 2007 bij het College heeft gemeld met het oogmerk om bijstand aan te vragen, had het College op grond van artikel 44, eerste lid, van de WWB dienen vast te stellen of appellante vanaf de datum waarop zij zich heeft gemeld, zijnde de datum waarop de brief van 17 september 2007 is ontvangen, recht heeft op bijstand. Het College heeft dit ten onrechte niet gedaan. Het besluit van 26 mei 2008, voor zover het ziet op de ingangsdatum van de bijstand, berust dan ook niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit leidt tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het besluit van 26 mei 2008 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover het de ingangsdatum van de bijstand betreft wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. De Raad zal het College opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Bij dat besluit zal het College ook moeten beslissen op het verzoek van appellante om schadevergoeding in verband met te late betaling van bijstand.
5.10. Het betoog dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat het College niet heeft beslist op appellantes bezwaar van 4 december 2007 tegen het weigeren bijzondere bijstand te verlenen voor diverse kosten, slaagt niet. Uit de gedingstukken blijkt dat het College bij afzonderlijk besluit van 25 februari 2008 genoemd bezwaar ongegrond heeft verklaard. Appellante heeft tegen dat besluit geen beroep ingesteld, zodat de rechtbank dit terecht niet tot de omvang van het geding heeft gerekend. De Raad merkt in dit verband op dat de omstandigheid dat appellante één bezwaarschrift heeft ingediend tegen de afwijzing van de aanvragen om zowel algemene als bijzondere bijstand, niet betekent dat het College verplicht is om op dit bezwaarschrift met één besluit te reageren. Het staat het College vrij om het bezwaar met afzonderlijke besluiten af te doen.
6. Uit hetgeen is overwogen onder 5.10 vloeit voort dat het verzoek om een veroordeling tot schadevergoeding dient te worden afgewezen.
7. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in hoger beroep is de Raad evenmin gebleken. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat het College in geding 09/3100 WWB en het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem in geding 09/6447 WWB, waarvan het onderzoek eveneens ter zitting van
9 november 2010 heeft plaatsgevonden, zijn veroordeeld ieder de helft van de door appellante in hoger beroep gemaakte reiskosten te vergoeden. Van andere proceskosten als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht is de Raad niet gebleken.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep van 12 oktober 2007 niet-ontvankelijk is verklaard;
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze ziet op de ingangsdatum van de bijstand;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 26 mei 2008 gegrond voor zover daarbij de ingangsdatum van de bijstand per 31 oktober 2007 is gehandhaafd en vernietigt dat besluit in zoverre;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit op het bezwaar neemt met in achtneming van deze uitspraak;
Wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af;
Bepaalt dat het College aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 110,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en J.F. Bandringa
en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van J.R.K.A.M. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 december 2010.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J.R.K.A.M. Waasdorp.
NK