Uitspraak
09/1620 TOG
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (hierna: SVB)
tegen de uitspraak van de rechtbank van 10 februari 2009, 08/3363 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
SVB
en
[Betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
Datum uitspraak: 8 december 2010
I. PROCESVERLOOP
SVB heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. H.D.E. Kaasjager, advocaat te ’s-Gravenhage, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2010. Betrokkene is verschenen met bijstand van mr. Kaasjager. SVB heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz, werkzaam bij SVB en drs. G.A.C.G. Durlinger, arts bij ClientFirst Intermediairs te Zeist.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene heeft een dochter [naam dochter], geboren [in] 2000, bij wie de diagnose
Ziekte Von Willebrand, type III, een chronische bloedstollingsziekte, is gesteld.
In verband hiermee heeft betrokkene op 24 oktober 2007 een tegemoetkoming aangevraagd op grond van de Regeling tegemoetkoming thuiswonende gehandicapte kinderen 2000 (hierna: TOG 2000). Daarbij heeft betrokkene informatie van de behandelend artsen van [naam dochter] gevoegd.
1.2. Naar aanleiding van deze aanvraag heeft H. Harbiye, verzekeringsarts bij ClientFirst Intermediairs te Zeist (hierna: ClientFirst), op 4 december 2007 aan SVB een medisch advies uitgebracht. Daarin is aangegeven dat er bij [naam dochter] sprake is van door ziekte of stoornis veroorzaakte beperkingen. Deze zijn beoordeeld met behulp van het Beoordelingsinstrument TOG, waarbij een score van acht punten is vastgesteld. Twee punten voor alleen thuis zijn en voor begeleiding buitenshuis, en voor de onderdelen lichaamshygiëne, eten en drinken, medische verzorging en bezighouden/handreikingen elk een punt.
1.3. Bij besluit van 13 december 2007 heeft SVB de aanvraag afgewezen, omdat betrokkene met ingang van het vierde kwartaal van 2006 geen recht heeft op een tegemoetkoming op grond van de TOG 2000. Het aantal punten dat ClientFirst voor [naam dochter] heeft bepaald, ligt onder het vereiste minimumaantal van tien. Dit heeft tot de conclusie geleid dat [naam dochter] niet aanzienlijk meer afhankelijk is van geregelde oppassing en verzorging dan een gezond kind van haar leeftijd.
1.4. Betrokkene heeft tegen het besluit van 13 december 2007 bezwaar gemaakt. Daarbij heeft zij aangevoerd dat dit besluit niet deugdelijk is gemotiveerd en dat de totstandkoming ervan niet inzichtelijk is. Voorts is aangevoerd dat SVB het algemene medische beeld en de in objectieve zin vastgestelde afhankelijkheid van zorg en hulp van [naam dochter] in het dagelijks leven heeft miskend. Reeds omdat [naam dochter] voldoet aan het in artikel 3 van de TOG 2000 neergelegde criterium van een noodzaak van aanzienlijk meer oppassing dan een gezond kind van gelijke leeftijd, diende volgens betrokkene beoordeling door SVB aan het Beoordelingsinstrument achterwege te blijven.
1.5. Naar aanleiding van het bezwaar heeft ClientFirst bij brief van 13 februari 2008 opnieuw een medisch advies uitgebracht. Daarin heeft de arts Durlinger geconcludeerd dat hij geen reden ziet om op het eerdere advies van ClientFirst van 4 december 2007 terug te komen.
1.6. Bij besluit van 18 april 2008 heeft SVB het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 13 december 2007 ongegrond verklaard. SVB heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat de beleidsregels en het Beoordelingsinstrument TOG zijn gebaseerd op de TOG 2000. Voor wat betreft de door betrokkene gestelde noodzaak van oppassing op [naam dochter] is opgemerkt dat dit aspect tot uitdrukking komt in de zorgscores van twee punten op de aandachtsgebieden alleen thuis zijn en begeleiding buitenshuis en in de zorgscore van één punt op het aandachtsgebied bezighouden/handreikingen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het besluit van 18 april 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en SVB opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de beleidsregels en het Beoordelingsinstrument in het algemeen niet in strijd komen met het recht en niet onredelijk zijn. In de bijzondere omstandigheden van dit geval doet de strikte toepassing hiervan volgens de rechtbank echter geen recht aan de ratio van de TOG 2000. Naar het oordeel van de rechtbank had SVB op grond van artikel 4:84 (slot) van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moeten afwijken van de beoordelingssystematiek zoals neergelegd in de beleidsregels en het Beoordelingsinstrument. Daarbij heeft de rechtbank op basis van de “samenvatting onderzoek thuissituatie TOG” van 29 november 2007 en hetgeen betrokkene ter zitting van de rechtbank naar voren heeft gebracht, geoordeeld dat [naam dochter] min of meer permanent toezicht nodig heeft. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb en artikel 3 van de TOG 2000.
3.1. SVB heeft in hoger beroep aangevoerd, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de SVB in strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb en artikel 3 van de TOG 2000 heeft beslist dat strikte toepassing van de beleidsregels en het ‘Beoordelingsinstrument TOG’ in het onderhavige geval geen recht doet aan de ratio van de TOG. Daarbij wijst SVB erop dat hij conform de toelichting op de Regeling op basis van tien beoordelingsthema’s - zoals uitgewerkt in het Beoordelingsinstrument - de vereisten van verzorging en oppassing als bedoeld in artikel 3 van de TOG heeft beoordeeld.
Voorts heeft SVB bestreden dat [naam dochter] permanent toezicht dan wel oppassing nodig heeft. Er is volgens SVB geen medische noodzaak voor permanente oppassing - zoals door de ouders wel noodzakelijk wordt geacht - hetgeen ook niet door de behandelend artsen is geadviseerd. SVB verwijst naar het laatste verslag van de behandelend kinderarts van [naam dochter], dr. A. Beishuizen, waarin is vermeld dat er in 2006 eenmaal een neusbloeding is geweest, dat [naam dochter] regelmatig blauwe plekken heeft, dat [naam dochter] de basisschool bezoekt waar ze drie keer per week gym heeft en dat er volgens haar moeder en haar broer nooit sprake is geweest van een functiebeperking. SVB acht het onbegrijpelijk dat de rechtbank louter is afgegaan op verklaringen van betrokkene en de samenvatting van het huisbezoek op 29 november 2007 van ClientFirst en de objectieve medische gegevens, die onder meer blijken uit het laatste verslag van dr. Beishuizen, niet in haar beoordeling heeft betrokken.
3.2. Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend. Hetgeen in hoger beroep naar voren is gebracht, is goeddeels een herhaling van hetgeen in eerdere aanleg is aangevoerd. Daarbij is voorts gesteld dat dr. Beishuizen zich niet heeft uitgelaten over de vraag of permanent toezicht noodzakelijk was. Dat dr. Beishuizen een actief, gezond ogend meisje - onder de blauwe plekken - zag, is volgens betrokkene te danken aan het permanente toezicht van haar op [naam dochter].
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1. Artikel 1:3, vierde lid, van de Awb bepaalt dat onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
4.1.2. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
4.2. De Raad stelt voorop dat de TOG 2000 tot doel heeft ouders/verzorgers die een zeer ernstig gehandicapt kind thuis verzorgen, terwijl dit kind gelet op de aard en mate van zijn handicap in een intramurale AWBZ-instelling geplaatst zou kunnen worden, financieel tegemoet te komen.
4.3.1. In artikel 2 van de TOG 2000 was ten tijde van belang bepaald dat als kind wordt aangemerkt een persoon tussen de 3 en 18 jaar, die ernstig beperkt is in het dagelijks functioneren als gevolg van een ziekte of stoornis van lichamelijke, verstandelijke of geestelijke aard waardoor hij blijvend of voorlopig blijvend gehandicapt is.
4.3.2. In artikel 3 van de TOG 2000 was ten tijde van belang - kort gezegd - bepaald dat als (voorlopig) blijvend gehandicapt wordt aangemerkt het kind dat (a) aanzienlijk meer afhankelijk is van geregelde verzorging en oppassing dan een gezond kind van dezelfde leeftijd en (b) aanspraak kan maken op opname in een AWBZ-instelling.
4.3.3. In artikel 4, eerste lid, van de TOG 2000 was ten tijde van belang bepaald dat de natuurlijke persoon die hier te lande woont en tot wiens huishouden het kind hier te lande op de peildag behoort, over dat kalenderkwartaal recht heeft op een tegemoetkoming in de onderhoudskosten van dat kind op grond van deze regeling.
4.3.4. Bij de beoordeling of sprake is van afhankelijkheid van geregelde oppassing en verzorging als bedoeld in artikel 3, onder a, van de TOG 2000 wordt door SVB, overeenkomstig daartoe opgestelde beleidsregels, gepubliceerd in Stcrt. 2007, 103, vastgesteld of en in welke mate het kind is aangewezen op hulp met betrekking tot de volgende aspecten: lichaamshygiëne, zindelijkheid, eten en drinken, mobiliteit, medische verzorging (de categorie verzorging) en gedragsproblemen, communicatiegebreken, de onmogelijkheid alleen thuis te zijn, begeleiding buitenshuis en handreikingen en begeleiding (de categorie oppassing). Per subcategorie wordt beoordeeld of het kind in sterke of in lichte mate afhankelijk is van hulp, toezicht en begeleiding. Daarbij wordt een vergelijking gemaakt met de mate van hulp, toezicht en begeleiding die een gezond kind van dezelfde leeftijd nodig heeft.
4.3.5. SVB hanteert bij die beoordeling een interne uitvoeringsrichtlijn voor deskundigen, het zogenoemde Beoordelingsinstrument TOG. Dit Beoordelingsinstrument zoekt aansluiting bij de toelichting van de TOG 2000 en de door de SVB opgestelde beleidsregels. In het Beoordelingsinstrument wordt een nadere uitwerking gegeven aan de in het beleid genoemde beoordelingsthema's, waarbij per thema, afhankelijk van de zorgzwaarte, 0, 1 of 2 punten worden toegekend. Om te kunnen spreken van aanzienlijk meer afhankelijk zijn van geregelde oppassing en verzorging dan een gezond kind van dezelfde leeftijd, hanteert SVB een minimale score van 15 punten voor kinderen van drie jaar, 13 voor kinderen van vier en vijf jaar, 11 voor kinderen van zes en zeven jaar, 9 punten voor kinderen van acht en negen jaar, 8 punten voor kinderen van tien en elf jaar en 6 punten voor kinderen van twaalf jaar en ouder.
4.4.1. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, gold het Beoordelingsinstrument ten tijde in geding niet als een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, omdat deze niet op de daarvoor in artikel 3:42 van de Awb genoemde wijze bekend is gemaakt. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak waarbij de rechtbank het besluit van 18 april 2008 wegens strijd met artikel 4:84 (slot) van de Awb heeft vernietigd niet in stand kan blijven.
4.5. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de stelling van betrokkene dat [naam dochter] recht heeft op een uitkering op grond van artikel 3 van de TOG, omdat zij voldoet aan het daarin verwoorde criterium, inhoudende dat zij aanzienlijk meer afhankelijkheid van geregelde verzorging en oppassing afhankelijk is dan een gezond kind van dezelfde leeftijd, beoordelen.
4.5.1. Aangezien SVB het Beoordelingsinstrument bij de beoordeling van aanvragen op grond van de TOG 2000 als toetsingskader hanteert, merkt de Raad dit instrument aan als vaste gedragslijn van SVB.
4.5.2. Zoals de Raad reeds eerder heeft overwogen is het Beoordelingsinstrument als zodanig niet in strijd met enige regel van geschreven of ongeschreven recht of met enig algemeen rechtsbeginsel. Het Beoordelingsinstrument kan in beginsel dan ook als uitgangspunt voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming op grond van de TOG 2000 worden genomen.
4.5.3. Betrokkene betwist niet dat toepassing van het Beoordelingsinstrument leidt tot afwijzing van de aanvraag, maar zij neemt het standpunt in dat het Beoordelingsinstrument in het geval van [naam dochter] niet had mogen worden toegepast, omdat het in haar geval geen geschikt instrument is om de vereiste intensiteit van verzorging en oppassing in de zin van artikel 3 van de TOG 2000 te meten. [naam dochter] is ernstig beperkt, bezoekt wekelijks het ziekenhuis in verband met (dreigende) bloedingen en zij behoeft in verband met haar aandoening dag en nacht oppassing en controle van haar familieleden, waardoor gezegd kan worden dat zij afhankelijk is van min of meer permanent toezicht.
4.5.4. Naar het oordeel van de Raad zijn er in het geval van betrokkene geen omstandigheden op grond waarvan gezegd zou moeten worden dat het Beoordelingsinstrument niet zou mogen worden toegepast. Anders dan van de zijde van appellante is aangevoerd, blijkt uit de uitgebreide medische gegevens weliswaar dat [naam dochter] een ernstige bloedziekte heeft, maar niet dat zij op 24 uur toezicht per dag is aangewezen. De Raad kent daarbij doorslaggevende betekenis toe aan de medische adviezen van de arts Durlinger van ClientFirst van 13 februari 2008 en de verklaring van de behandelend arts dr. Beishuizen, kinderarts-oncoloog/hematoloog, van 27 december 2006. Dr. Beishuizen heeft aangegeven dat [naam dochter] in 2006 voor een neusbloeding eenmaal Hemate-P250 heeft gekregen, dat [naam dochter] regelmatig blauwe plekken heeft, dat de broer en moeder van [naam dochter] hebben verklaard dat er nooit sprake is van een functiebeperking en dat [naam dochter] groep 3 van de basisschool bezoekt, waar zij drie keer in de week aan de gymles deelneemt. Voorts heeft dr. Beishuizen gerapporteerd dat hij bij lichamelijk onderzoek een actief, gezond ogend meisje heeft gezien bij wie de huid vol grote hematomen zit en de gewrichten soepel en maximaal in functie zijn.
4.5.5. De Raad ziet in hetgeen onder 4.5.4 is overwogen aanleiding om - doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen - het beroep ongegrond te verklaren.
5. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 18 april 2008 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en H.C.P. Venema en G.M.T. Berkel-Kikkert als leden, in tegenwoordigheid van J.R.K.A.M. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J.R.K.A.M. Waasdorp.
BvW