Uitspraak
09/4224 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 26 juni 2009, 08/1667 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Leeuwarden (hierna: college)
Datum uitspraak: 30 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 november 2010. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. T.G.J. Horlings, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.C.C. Balke, advocaat te Zwolle, en mr. I.G. Zittema en A.S. van Marrum, beiden werkzaam bij de gemeente Leeuwarden.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant is sinds 1 mei 2003 in dienst van de gemeente Leeuwarden als [naam functie] bij de dienst Stadsontwikkeling en Beheer. In maart 2006 is de toenmalige leidinggevende van appellant, R, vervangen door M. In het kader van de overdracht van taken heeft R op 21 maart 2006 aan M een memo geschreven over het functioneren van appellant. R beschrijft daarin de gesprekken die hij heeft gehad met appellant over diens gedrag in conflictsituaties met collega's, leidinggevende en burgers. Zo omschrijven collega's van appellant diens gedrag als bazig, bemoeizuchtig, drammerig en gelijkhebberig, en ondervinden zij als gevolg hiervan moeilijkheden in de samenwerking met appellant. Tevens wijst R op klachten van burgers over de bejegening door appellant. Volgens R lukt het appellant niet om kwesties los te laten, neemt hij altijd de positie in dat hij voor 100% gelijk heeft en drijft hij zijn zin door. Het is R niet gelukt om appellant te laten inzien dat hij een eigen aandeel heeft in de incidenten. Daarbij werken de verbale en non-verbale wijze van communiceren door appellant en zijn toonzetting in brieven en verslagen escalerend, aldus het memo.
1.2. Nadat appellant zich in april 2006 had ziek gemeld met stressklachten als gevolg van de arbeidsverhoudingen, heeft M appellant de hulp van een coach aangeboden, dit met het oog op de re-integratie van appellant. In zijn verslag van 8 maart 2007 adviseert de ingeschakelde coach, de arbeids- en organisatiepsycholoog L. Touwen, partijen om nog eenmaal met elkaar om de tafel te gaan, de zaken te evalueren en om vervolgens opnieuw te proberen om tot praktische werkafspraken te komen.
1.3. Op 26 april 2007 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen appellant en zijn leidinggevenden. Tijdens dit gesprek heeft M aan appellant meegedeeld dat hij heeft besloten om de re-integratie van appellant niet binnen Stadstoezicht te laten plaatsvinden, maar op de afdeling [naam afdeling]. Ter bevestiging van dit gesprek heeft M appellant bij brief van 14 mei 2007 meegedeeld dat hem de gelegenheid wordt geboden om op een andere plek binnen of buiten de organisatie te re-integreren. Hierbij is aan appellant de begeleiding door een mobiliteitsadviseur aangeboden. Appellant heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.4. Na een mislukt mediationtraject alsmede vergeefs overleg over een minnelijke regeling heeft het college appellant bij besluit van 13 maart 2008 eervol ontslag verleend “op andere gronden” als bedoeld in artikel 8:8 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Gemeente Leeuwarden (AGL), dit wegens het ontbreken van een basis voor verdere vruchtbare samenwerking. Hierbij is bepaald dat aan appellant een uitkering op de voet van de Werkloosheidswet, alsmede een aanvullende en aansluitende uitkering op grond van hoofdstuk 10a van de AGL wordt toegekend.
1.5. Bij besluit van 7 juli 2008 (hierna: bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant tegen de brief van 14 mei 2007 niet-ontvankelijk, en het bezwaar van appellant tegen het besluit van 13 maart 2008 ongegrond verklaard.
2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2.2. De rechtbank heeft daartoe in de eerste plaats als haar oordeel gegeven dat de mededeling van het college van 14 mei 2007 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze mededeling behelst geen (definitief) besluit tot ontheffing uit de functie of tot overplaatsing van appellant en kan derhalve niet worden aangemerkt als gericht op enig rechtsgevolg. Het bezwaar hiertegen is dus terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
2.3. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat ten tijde van het nemen van het ontslagbesluit sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. Hoewel concrete verklaringen van collega's ontbreken, is naar het oordeel van de rechtbank op basis van het dossier en met name de daarin beschreven conflicten, voldoende gebleken dat de verhoudingen met collega's verstoord waren. Voorts heeft mede als gevolg van de conflicten uit het verleden de verhouding tussen appellant en zijn leidinggevende M vanaf het begin onder druk gestaan en is sprake van wederzijds wantrouwen. De verstoorde verhoudingen worden door beide partijen en door de ingeschakelde coach Touwen bevestigd. Appellant heeft sinds april 2006 nauwelijks gewerkt en de inspanningen van Touwen en een mediator hebben niet geresulteerd in herstel van de verhoudingen. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank gesproken worden van een impasse, waarin geen uitzicht meer bestond op een verdere vruchtbare samenwerking. Voortzetting van het dienstverband kon onder deze omstandigheden redelijkerwijs niet van het college worden gevergd. Niet gebleken is dat het college of appellants leidinggevende een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen. Er is derhalve geen aanleiding om de getroffen uitkeringsregeling niet redelijk te achten, aldus de rechtbank.
3.1. Het hoger beroep keert zich - gemotiveerd - tegen het oordeel van de rechtbank over het rechtskarakter van de brief van 14 mei 2007 alsmede tegen het oordeel van de rechtbank dat geen aanleiding bestaat om de getroffen uitkeringsregeling niet redelijk te achten.
3.2. Het college heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad het volgende.
4.1. De Raad onderschrijft allereerst het oordeel van de rechtbank dat de onder 1.3 genoemde mededeling van het college van 14 mei 2007 niet kan worden aangemerkt als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit en dat het daartegen gerichte bezwaar door het college terecht niet-ontvankelijk is verklaard. De Raad voegt aan de overwegingen van de rechtbank nog toe dat de inhoud van de brief van 14 mei 2007 er op zichzelf al niet op wijst dat sprake was van een afgeronde besluitvorming. Dat het besluitvormings-proces nog niet was afgerond wordt bevestigd door de vervolgcorrespondentie van het college (onder andere een brief van 24 mei 2007) waaruit blijkt dat er nog overleg noodzakelijk werd geacht over de wijze waarop de re-integratie van appellant ter hand zou worden genomen.
4.2. Het geding in hoger beroep is voor het overige beperkt tot het oordeel van de rechtbank over de door het college bij het ontslag toegekende uitkering. Dienaangaande overweegt de Raad als volgt.
4.3. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 23 mei 2001, LJN AD3438 en TAR 2001, 122) kan de rechter slechts tot het oordeel komen dat een uitkeringsregeling op het niveau van de reguliere uitkeringen in geval van werkloosheid onvoldoende is, indien zou komen vast te staan dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag aanleiding heeft gegeven, of indien gezegd zou moeten worden dat het college met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkering die niet uitgaat boven het niveau van een reguliere ontslaguitkering, niet redelijk heeft kunnen achten.
4.4.1. Wat betreft de vraag of het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag aanleiding heeft gegeven onderschrijft de Raad in grote lijnen hetgeen de rechtbank daartoe in rechtsoverweging 3.5 heeft vastgesteld en overwogen. Ook naar het oordeel van de Raad heeft de wijze waarop appellant zich opstelt in conflicten in niet onbelangrijke mate geleid tot verstoring van de verhoudingen tussen appellant en zijn collega's en zijn leidinggevende. De geding-stukken laten verder zien dat appellant niet goed corrigeerbaar is en door zijn vaak dwingende wijze van reageren weerstand oproept en soms zelfs agressie. Voorts is gebleken dat appellant niet inziet dat de problemen voor een belangrijk deel te herleiden zijn tot zijn eigen houding en gedrag.
4.4.2. Zo het college al het verwijt kan worden gemaakt dat het advies van Touwen, om nog eenmaal met elkaar om tafel te gaan, de gang van zaken te evalueren om vervolgens opnieuw te proberen tot praktische werkafspraken te komen niet (voldoende) serieus is genomen, dan kan de Raad daaraan bij het licht van het onder 4.4.1 overwogene geen overwegende betekenis toekennen. Dat uiteindelijk de coaching niet heeft geleid tot - een poging tot - terugkeer op de eigen werkplek kan verder ook naar het oordeel van de Raad niet overwegend aan het college worden verweten. In dit verband kan de Raad er niet aan voorbij zien dat Touwen in zijn verslag van 8 maart 2007 (ook) spreekt van een complexe situatie en vermeldt dat partijen na een traject van ruim 20 uur nog weinig vooruitgang hebben geboekt en dat zij na een aanvankelijke vlotte re-integratie begin december (2006) weer “terug bij af [waren] en wel na een ogenschijnlijk klein incident.” Dit mede in aanmerking genomen en gelet op het kennelijk bij beide partijen bestaande wantrouwen kan niet worden gezegd dat het college een overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die tot het ontslag van appellant heeft geleid. Naar het oordeel van de Raad is derhalve in de gegeven omstandigheden het aandeel van het college in de ontstane situatie niet van dien aard dat niet redelijkerwijs volstaan kon worden met de hoogte van de toegekende financiële regeling.
4.5. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.Th. Wolleswinkel als voorzitter en K.J. Kraan en B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van T.J. van der Torn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 december 2010.
(get.) J.Th. Wolleswinkel.
(get.) T.J. van der Torn.
HD