Uitspraak
09/5265 AW, 09/5370 AW en 09/6618 AW
09/5266 AW, 09/5369 AW en 09/6620 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op de hoger beroepen van:
[Betrokkene 1], wonende te [woonplaats], en
[betrokkene 2], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkenen), en
de Korpsbeheerder van de politieregio Rotterdam-Rijnmond (hierna: korpsbeheerder)
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 augustus 2009, 08/445 en 08/446 (hierna: aangevallen uitspraak),
in de gedingen tussen:
betrokkenen
en
de korpsbeheerder
Datum uitspraak: 9 december 2010
I. PROCESVERLOOP
Betrokkenen en de korpsbeheerder hebben hoger beroep ingesteld.
Betrokkenen en de korpsbeheerder hebben ook een verweerschrift ingediend.
De korpsbeheerder heeft, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, jegens beide betrokkenen besluiten genomen op 13 november 2009 en 3 maart 2010.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 oktober 2010. Betrokkenen zijn verschenen, bijgestaan door mr. M.J.M. van Sambeek, werkzaam bij de Politievak-organisatie ACP. De korpsbeheerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R. Konijnendijk, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, en F. Koster, werkzaam bij de politieregio Rotterdam-Rijnmond.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkenen zijn werkzaam als [naam functie] bij de afdeling Forensisch Technische Recherche (hierna: FTO) van de politieregio Rotterdam-Rijnmond. Tot 1 februari 2004 waren zij werkzaam op het bureau Spijkenisse. Vanwege verhuizing van de afdeling FTO zijn zij sinds 1 februari 2004 werkzaam op het bureau [naam bureau]. Ten behoeve van de bedoelde verhuizing is door de korps-beheerder een regeling voor de vergoeding van reiskosten vastgesteld (hierna: FTO-regeling). Bij afzonderlijke besluiten van 11 maart 2004 heeft de korpsbeheerder de plaats van tewerkstelling van betrokkenen, met ingang van 1 februari 2004, gewijzigd in het bureau [naam bureau], en daarbij verklaard dat vanaf het moment van de verplaatsing de FTO-regeling van toepassing was. Op grond van deze regeling is aan betrokkenen over de eerste zes maanden na de verplaatsing een kilometervergoeding voor woon-werkverkeer over de gehele nieuw af te leggen reisafstand toegekend. Na zes maanden is de vergoeding beperkt tot de eerste 30 kilometer van die afstand.
1.2. Betrokkenen hebben tegen de besluiten van 11 maart 2004 bezwaar gemaakt. Bij afzonderlijke besluiten van 17 december 2004 zijn hun bezwaren ongegrond verklaard. Betrokkenen hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld bij de rechtbank.
1.3. Op 8 december 2005 heeft de korpsbeheerder Flankerend Beleid vastgesteld voor medewerkers die, al dan niet in het kader van een reorganisatie, structureel of tijdelijk te werk worden gesteld op een andere plaats van tewerkstelling. De regeling is op de genoemde datum in werking getreden. Ten aanzien van de FTO-medewerkers van wie de standplaats vanwege de verhuizing van hun afdeling is gewijzigd, is het Flankerend Beleid met terugwerkende kracht toegepast voor zover dit een gunstiger uitkomst opleverde dan de toepassing van de FTO-regeling.
1.4. Bij uitspraak van 7 augustus 2006 heeft de rechtbank de beroepen van betrokkenen gegrond verklaard en de besluiten op bezwaar vernietigd. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. De korpsbeheerder heeft naar aanleiding van de uitspraak advies ingewonnen bij de Bezwarenadviescommissie rechtspositionele besluiten van de politieregio Rotterdam-Rijnmond. De commissie heeft geadviseerd tot een hernieuwde ongegrondverklaring van de bezwaren, maar heeft de korpsbeheerder daarbij in overweging gegeven te bezien of er aanleiding was om ten aanzien van betrokkenen toepassing te geven aan de in artikel 5 van het Flankerend Beleid neergelegde hardheidsclausule. Bij besluiten van 17 december 2007 (hierna: bestreden besluiten) heeft de korpsbeheerder de bezwaren van betrokkenen onder aanvulling van de motivering nogmaals ongegrond verklaard. De korpsbeheerder heeft daarbij besloten om ten aanzien van betrokkenen geen toepassing te geven aan de genoemde hardheidsclausule.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak de beroepen van betrokkenen gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd, en de korpsbeheerder opgedragen nieuwe beslissingen op de bezwaren te nemen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de korpsbeheerder in de bestreden besluiten niet, althans onvoldoende, heeft gemotiveerd waarom betrokkenen niet in aanmerking komen voor toepassing van de hardheids-clausule. De rechtbank is van oordeel dat de besluiten in zoverre niet door de daaraan ten grondslag gelegde motivering kunnen worden gedragen.
2.1. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpsbeheerder bij besluiten van 13 november 2009 aan betrokkenen kenbaar gemaakt dat, op grond van de hardheids-clausule, een aanvullende financiële compensatie wordt toegekend. Bij besluiten van 3 maart 2010 heeft de korpsbeheerder de hoogte van de toe te kennen tegemoetkoming berekend.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
3.1. Artikel 4 van het Flankerend Beleid betreft de structurele verplaatsing van een medewerker, op de grondslag van artikel 64 van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: Barp), als gevolg van verhuizing van een dienstonderdeel. Volgens het eerste lid van artikel 4 wordt de aan de medewerker toe te kennen tegemoetkoming in de reiskosten voor woon-werkverkeer berekend over de nieuw af te leggen reisafstand, waarbij gedurende zes maanden, te rekenen vanaf het moment van de verplaatsing, de (volgens de reguliere regelgeving) geldende grens van 30 kilometer als maximaal te vergoeden reisafstand niet van toepassing is. Indien de reisafstand als gevolg van de verhuizing met meer dan 10 kilometer is toegenomen en de reistijd voor woon-werkverkeer met een half uur of meer per enkele reis is toegenomen, te bepalen via het programma Travelmanager (optie snelste route), dan heeft de medewerker volgens artikel 4, tweede lid, van het Flankerend Beleid gedurende twee jaar aanspraak op een extra vergoeding van € 0,18 per meerkilometer waarbij de genoemde bovengrens van 30 kilometer niet van toepassing is.
3.2. Tussen partijen is niet in geschil dat betrokkenen niet voldoen aan de tweeledige voorwaarde van artikel 4, tweede lid, van het Flankerend Beleid. Toepassing van het Flankerend Beleid zou voor betrokkenen daarom geen gunstiger resultaat opleveren dan de toepassing van de FTO-regeling, zoals die in feite heeft plaatsgevonden.
3.3. Het hoger beroep van betrokkenen richt zich tegen het oordeel van de rechtbank dat er, gezien het bovenstaande, buiten de mogelijke weg van de hardheidsclausule geen grond is voor een hogere financiële compensatie dan die welke uit de bestreden besluiten voortvloeit. Betrokkenen beroepen zich in dat verband op de nota van toelichting bij het Barp, waarin is gesteld dat een ambtenaar van een verplaatsing als bedoeld in artikel 64 van het Barp geen financieel nadeel mag ondervinden. Zij hebben benadrukt dat zij diverse vormen van financieel nadeel hebben geleden. Zo hebben zij beiden uitsluitend vanwege de verhuizing van de afdeling FTO een motorvoertuig moeten aanschaffen. Naast de reisafstand is ook de reistijd toegenomen, als gevolg waarvan één van hen zich genoodzaakt heeft gezien haar werktijd te verminderen. Gelet op de genoemde passage uit de nota van toelichting menen betrokkenen dat op al deze punten volledige compensatie had moeten worden verstrekt.
3.3.1. De Raad volgt betrokkenen daarin niet. De Raad heeft reeds meermalen (onder meer in zijn uitspraak van 7 januari 2010, LJN BK9686 en TAR 2010, 61) overwogen dat de door betrokkenen bedoelde vermelding in de nota van toelichting noch in het Barp, noch in het Besluit bezoldiging politie heeft geleid tot een specifieke bepaling, waaraan financiële aanspraken als door betrokkenen bedoeld vallen te ontlenen. Het gaat de Raad te ver om aan de enkele aangehaalde zinsnede uit die toelichting de conclusie te verbinden dat in gevallen als deze de toekenning van (uitsluitend) een tegemoetkoming in de reiskosten conform de daartoe door het bevoegd gezag vastgestelde regels, ontoereikend zou zijn. Het hoger beroep van betrokkenen slaagt in zoverre niet.
3.4. Het hoger beroep van de korpsbeheerder is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het niet toepassen van de hardheidsclausule in de bestreden besluiten niet op toereikende wijze is gemotiveerd. Daarover oordeelt de Raad als volgt.
3.4.1. In artikel 5 van het Flankerend Beleid is bepaald dat indien de toepassing van de regeling in individuele gevallen leidt tot een situatie die als onbillijk wordt aangemerkt, toepassing kan worden gegeven aan de hardheidsclausule. Het moet dus gaan om een bijzonder geval waarin onverkorte toepassing van de regeling tot een onbillijke uitkomst zou leiden. De genoemde bezwarenadviescommissie rechtspositionele besluiten heeft haar suggestie aan de korpsbeheerder om toepassing van de hardheidsclausule in overweging te nemen, gegrond op een drietal omstandigheden, te weten de lange periode waarin betrokkenen in onzekerheid hadden verkeerd, het gegeven dat enkel niet aan de tweede voorwaarde in het tweede lid van artikel 4 van het Flankerend Beleid werd voldaan, en de omstandigheid dat de korpsbeheerder geen gelegenheid had geboden om concreet om de tafel te gaan zitten om een oplossing voor het geschil te vinden. De Raad overweegt dat het bij de eerste en de derde omstandigheid om procedurele aspecten gaat die los staan van de materiële uitkomst van de toepassing van het Flankerend Beleid. Niet valt in te zien dat deze omstandigheden de billijkheid van die uitkomst als zodanig zouden kunnen beïnvloeden. De tweede omstandigheid vormt, al is dat om een andere reden, ook geen bijzondere omstandigheid die aan de billijkheid van bedoelde uitkomst afbreuk zou kunnen doen. Met het noemen van deze omstandigheid stelt de bezwaren-adviescommissie in feite de keuze van de regelgever ter discussie om aan de toekenning van de in het tweede lid van artikel 4 van het Flankerend Beleid bedoelde vergoeding niet één, maar twee cumulatief geldende voorwaarden te verbinden. Het gaat bij een hard-heidsbepaling als hier aan de orde evenwel niet om vermeende onbillijkheden in de keuzes van de regelgever, maar om niet verdisconteerde onbillijkheden die zich in bijzondere gevallen bij de toepassing van de regelgeving kunnen voordoen.
3.4.2. De korpsbeheerder heeft in de bestreden besluiten aangegeven de door de bezwarenadviescommissie aangedragen argumenten om eventueel toepassing te geven aan de hardheidsclausule, niet terzake doende te achten. Het voorgaande in aanmerking genomen, is dat een juiste opvatting. Nu betrokkenen geen omstandigheden hebben aangevoerd op grond waarvan hun situatie mogelijkerwijs toch als een bijzonder geval in bovenbedoelde zin is te beschouwen, is de conclusie van de korpsbeheerder dat de situatie, bedoeld in artikel 5 van het Flankerend Beleid, in hun geval niet aan de orde is, evenmin als onjuist of als ontoereikend gemotiveerd te beschouwen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de bestreden besluiten, voor zover deze het niet toepassen van de hardheidsclausule behelzen, een draagkrachtige motivering ontberen. Het hoger beroep van de korpsbeheerder slaagt.
4. Betrokkenen hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
4.1. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In de genoemde uitspraak heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
4.2. Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 29 mei 2009 (LJN BI6865) is de Raad van oordeel dat in een geval als dit, waarin een vernietiging door de rechtbank van een beslissing op bezwaar leidt tot een hernieuwde behandeling van het bezwaar en een herhaalde behandeling door de rechter, de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Indien echter in de loop van de hele procedure een of meer keren sprake is geweest van een langere behandelingsduur bij een rechterlijke instantie dan gerechtvaardigd, dan komt de periode waarmee die behandelingsduur is overschreden, niet voor rekening van het bestuurs-orgaan, maar voor rekening van de Staat.
4.3. Volgens voormelde vaste rechtspraak van de Raad is een vergoeding gepast van
€ 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
4.4. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf 21 april 2004, de dag waarop de korpsbeheerder de bezwaarschriften heeft ontvangen, zijn zes jaar en ruim zeven maanden verstreken. Gedurende de eerste behandeling van de zaak bij de rechtbank hebben betrokkenen om aanhouding hun zaak verzocht totdat door de Raad uitspraak was gedaan in een vergelijkbaar geval. De Raad ziet daarin aanleiding te oordelen dat de totale lengte van de procedure in dit geval een half jaar meer mocht bedragen dan de vier jaar, genoemd onder 4.1. De redelijke termijn is dus met twee jaar en ruim een maand overschreden. Rekening houdend met de genoemde aanhouding, heeft de eerste behandeling door de rechtbank niet te lang geduurd. De tweede behandeling door de rechtbank heeft de termijn van anderhalf jaar in geringe mate overschreden, maar die tweede behandeling en de behandeling door de Raad hebben tezamen minder dan drie en een half jaar geduurd. Conclusie is dat de termijnoverschrijding volledig aan de korpsbeheerder is toe te rekenen. Van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. De door betrokkenen geleden schade moet voor ieder van hen worden vastgesteld op vijf maal € 500,-, dat is € 2.500,-.
5. Gezien al het voorgaande zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover daarin opdracht is gegeven nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. De Raad zal bepalen dat de rechtsgevolgen van de door de rechtbank vernietigde besluiten geheel in stand blijven. Daarmee komt aan de besluiten van 13 november 2009 en 3 maart 2010 die de korpsbeheerder ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft genomen en die in lijn met het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het onderhavige geding dienen te worden betrokken, de grondslag te ontvallen, zodat deze besluiten moeten worden vernietigd. De Raad zal voorts de korpsbeheerder veroordelen tot een schadevergoeding van € 2.500,- aan ieder van betrokkenen voor het overschrijden van de redelijke termijn.
6. De Raad ziet ten slotte aanleiding de korpsbeheerder te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep. Deze kosten worden in totaal begroot op een bedrag van € 644,- voor verleende rechtsbijstand, voor ieder van betrokkenen € 322,-.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende;
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarin opdracht is gegeven nieuwe beslissingen te nemen op het bezwaar van betrokkenen;
Bepaalt dat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten van 17 december 2007 geheel in stand blijven;
Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
Vernietigt de besluiten van 13 november 2009 en van 3 maart 2010;
Veroordeelt de korpsbeheerder tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 2.500,- aan ieder van betrokkenen;
Veroordeelt de korpsbeheerder in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep tot een bedrag van € 322,- voor ieder van betrokkenen;
Bepaalt dat de korpsbeheerder aan ieder van betrokkenen het door hen in hoger beroep betaalde griffierecht van € 233,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en B.J. van de Griend en L.J.A. Damen als leden, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 december 2010.
(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
(get.) K. Moaddine.
HD
Q