Uitspraak
08/7075 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante),
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 28 oktober 2008, 07/25 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellante
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen (hierna: college)
Datum uitspraak: 26 augustus 2010
I. PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2010. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. A.J.M. van Meer, juridisch adviseur te Boskoop. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. A. Elgersma, advocaat te Groningen, en mr. I.K. Linthout, drs. A. de Jonge en A.T.J. Wagenaar, allen werkzaam bij de gemeente Groningen.
II. OVERWEGINGEN
1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellante is met ingang van 1 maart 1996 voor een periode van drie jaar in dienst getreden van de gemeente Groningen in de functie van [functie] [onderdeel] van de Hulpverleningsdienst (HVD). Per 1 maart 1999 is appellante opnieuw in tijdelijke dienst voor de duur van een jaar aangesteld en met ingang van
1 maart 2000 is zij in vaste dienst aangesteld als hoofd van de afdeling [naam afdeling] bij de directie GGD van de HVD. Met ingang van 1 januari 2002 is appellante bevorderd naar salarisschaal 15, het uitloopniveau van de functie.
1.2. Naar aanleiding van signalen van de medewerkers van de afdeling over onvrede heeft de algemeen directeur GGD opdracht verstrekt aan het adviesbureau MEDE om onderzoek te doen naar medewerkertevredenheid, en het functioneren van de afdeling in termen van structuur en sturing van de afdeling en het afdelingsplan Voorzieningen 2003. In een rapport van 23 juni 2003 (hierna: rapport MEDE 1) zijn de bevindingen neergelegd, conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan. De aanbeveling om te komen tot een plan van aanpak ten behoeve van een verbetertraject van de afdeling heeft geleid tot een door MEDE op 7 juni 2004 opgesteld plan van aanpak (hierna: rapport MEDE 2). Uitvoering van dit plan van aanpak heeft onder meer vanwege langdurige ziekte van de algemeen directeur GGD niet plaats gevonden.
1.3. De aanbeveling in het rapport MEDE 1, dat de algemeen directeur GGD moest zorgen voor een meer mensgerichte, coachende manier van leidinggeven op de afdeling en tevens ervoor moest zorgen dat de leidinggevenden voldoende geëquipeerd zijn om deze nieuwe stijl van leidinggeven toe te passen is regelmatig onderwerp van gesprek geweest in de kwartaalgesprekken tussen de (plaatsvervangend) algemeen directeur GGD en appellante. Uit het formulier functioneringsgesprek van 10 december 2003 blijkt dat het coachend leidinggeven vorm krijgt via het privé opleidingstraject van appellante tot therapeut. In het beoordelingsgesprek van diezelfde datum heeft appellante op het onderdeel leidinggeven de score goed behaald. Een eerdere tijdelijke uitbreiding van het dienstverband naar 36 uur per week is met ingang van 1 januari 2004 voortgezet.
1.4. In verband met het besluit de (af te slanken) afdeling Voorzieningen samen met het team WVG op te laten gaan in een nieuwe afdeling Persoonsgerichte Zorg (hierna: afdeling PGZ) zijn bijeenkomsten met de medewerkers gehouden. Naar aanleiding van die bijeenkomsten heeft de Ondernemingsraad (OR) zich per brief van 6 april 2005 tot de algemeen directeur GGD gewend met zorg over de invulling van het management van de afdeling PGZ. Volgens de OR is het voor het welslagen van de afdeling PGZ essentieel dat het nieuwe management van die afdeling het volste vertrouwen en de steun geniet van de medewerkers.
1.5. Zoals bevestigd in een brief van 2 juni 2005 is tijdens een op 26 mei 2005 gehouden re-integratiegesprek aan appellante meegedeeld dat zij wordt benoemd tot projectleider VIA en de werkzaamheden zal starten op 20 juni 2005. In die brief is tevens gemeld dat zij niet zal worden benoemd tot hoofd van de afdeling PGZ.
Een brief van het managementteam Voorzieningen (hierna: mt) van 26 juli 2005 aan de algemeen directeur GGD, waarin het vertrouwen in appellante als hoofd van de afdeling is opgezegd en verzocht is haar ook te ontheffen van haar taak als projectleider VIA, was aanleiding voor een gesprek met appellante op 27 juli 2005. In dat gesprek is aan appellante meegedeeld dat de inhoud van de brief van het mt aanleiding is voor een nader onderzoek en dat aan het college het voorstel zal worden gedaan appellante in afwachting van de uitkomst van dat onderzoek te schorsen.
1.6. Per brief van 2 augustus 2005 is appellante in kennis gesteld van het voornemen haar in het belang van de dienst te schorsen. Op verzoek van appellante is dit voornemen niet uitgevoerd en is haar betaald buitengewoon verlof verleend.
1.7. Aan drs. D, verbonden aan Movum B.V., is opdracht verstrekt om een nadere analyse te leveren van de gerezen samenwerkingsproblematiek, te bezien of deze problematiek reparabel is en om een onderbouwde en door appellante gedragen advies te leveren over het meest optimale vervolg van haar loopbaan. In zijn rapport van 19 september 2005 (hierna: Movum rapport) heeft D zowel de directie van de HVD als appellante geadviseerd afscheid van elkaar te nemen, en de rechtspositionele uitwerking van die beslissing in handen te geven van hun respectievelijke juridische adviseurs. In een e-mail van 21 oktober 2005 heeft appellante laten weten dat wat haar betreft de conclusies uit het rapport voor rekening van de onderzoeker zijn, maar dat zij zich in de hoofdlijn en de aanbevelingen kan vinden. Omdat besluitvorming over het rapport binnen de gemeente nog niet was afgerond is het betaald buitengewoon verlof meerdere keren verlengd. Een gemaakte afspraak voor een gesprek op 20 december 2005 tussen de respectievelijke juridische adviseurs heeft de juridisch adviseur van appellante afgezegd.
1.8. Het college heeft vervolgens per brief van 15 februari 2006 appellante in kennis gesteld van het voornemen haar met ingang van 1 juli 2006 eervol ontslag te verlenen op grond van artikel 8:8 van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Groningen (ARG). Appellante heeft bedenkingen ingebracht tegen dit voornemen, waarna het college appellante bij besluit van 23 mei 2006 per 1 juli 2006 eervol ontslag heeft verleend op de in dat besluit genoemde grond, onder garantieverlening van een aanvullende en aansluitende uitkering overeenkomstig hoofdstuk 10a van de ARG en toekenning van een vergoeding van maximaal € 10.000,- voor een coachings- of outplacementtraject. Bij het bestreden besluit van 28 november 2006 heeft het college het bezwaar van appellante tegen het ontslagbesluit ongegrond verklaard en dat ontslagbesluit gehandhaafd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat een impasse is ontstaan die in de weg stond aan een vruchtbare samenwerking, dat van het college voortzetting van het dienstverband niet kon worden verlangd en dat appellante kon worden ontslagen op grond van artikel 8:8 van de ARG. Volgens de rechtbank was op een zeker moment een andere stijl van leidinggeven nodig dan appellante kon bieden en kan het ontstaan van die situatie geen van beide partijen worden verweten. Hoewel de aanpak van die situatie door het college weinig voortvarend is te achten, is dat verwijt niet zo ernstig dat de getroffen regeling niet als redelijk aangemerkt kan worden, aldus de rechtbank.
3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
4. het ontslag
4.1. In hoger beroep heeft appellante erkend dat de rechtbank heeft kunnen oordelen, dat er sprake was van een impasse tussen appellante en de HVD en zelfs van een impasse die in zich had dat een verdere vruchtbare samenwerking tussen appellante en de HVD niet meer mogelijk was. Uit het bestaan van die impasse kan volgens appellante echter niet de conclusie worden getrokken dat beëindiging van het dienstverband daarvan het rechtens geïndiceerde gevolg behoorde te zijn, omdat voortzetting in redelijkheid niet van het college kon worden gevergd. In de visie van appellante had het college zich meer moeite moeten getroosten om een andere passende oplossing te vinden, voordat eenzijdig een ontslagbesluit op grond van artikel 8:8 van de ARG wordt genomen. In dit verband heeft appellante tevens opgemerkt dat de keuze voor een ontslaggrond niet vrij is.
4.2. De Raad kan het standpunt van appellante niet onderschrijven. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 6 juli 2006, LJN AY4837 en TAR 2006, 157) komt bij een samenloop van ontslaggronden het bestuursorgaan een zekere keuzevrijheid toe. In dit geval is naar het oordeel van de Raad geen sprake van een samenloop van ontslaggronden. Het feitensubstraat dat aanleiding heeft gegeven voor het ontslag, zou niet als basis kunnen dienen voor een ontslag vanwege ongeschiktheid of onbekwaamheid anders dan wegens ziekten of gebreken en evenmin voor een reorganisatieontslag.
Het college is na het afzeggen door de toenmalige juridisch adviseur van appellante van de afspraak op 20 december 2005 tamelijk voortvarend te werk gegaan en heeft gekozen voor het in gang zetten van een ontslagprocedure. Naar het oordeel van de Raad is deze handelwijze wel als onzorgvuldig te kwalificeren, maar in het licht van de ook door appellante onderschreven impasse en het uit de weg gaan van het gesprek op 20 december 2005, niet in die mate onzorgvuldig dat gezegd zou moeten worden dat het gegeven ontslag om die reden niet in stand kan worden gelaten. De Raad onderschrijft de instandlating van het ontslag door de rechtbank.
5. de uitkeringsregeling
5.1. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 23 mei 2001, LJN AD 3438 en TAR 2001, 122) kan de rechter in gevallen als het onderhavige slechts tot het oordeel komen dat een uitkeringsregeling op het niveau van een reguliere ontslaguitkering onvoldoende is, indien komt vast te staan dat het het college is geweest die een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de impasse die tot het ontslag heeft geleid, of indien gezegd zou moeten worden dat het college met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkering die niet uitgaat boven het niveau van een reguliere ontslaguitkering, niet redelijk heeft kunnen achten.
5.2. Met appellante is de Raad van oordeel dat de toegekende uitkeringsregeling onvoldoende recht doet aan de omstandigheden van dit geval. De Raad stelt vast dat de samenwerkingsproblemen die volgens het Movum-rapport sinds 1998 zouden bestaan tussen appellante enerzijds en haar afdeling en externe partijen anderzijds, in de gedingstukken niet nader zijn geconcretiseerd. Duidelijk is wel dat de stijl van leidinggeven van appellante zakelijk en inhoudelijk, analyserend en sturend is en door een aantal medewerkers op de afdeling niet als prettig wordt ervaren. Tot welke samenwerkingsproblemen die stijl van leidinggeven aanleiding heeft gegeven en of deze problemen een deel of de gehele afdeling betroffen, is niet uit de gedingstukken op te maken en is ook ter zitting van de Raad niet duidelijk geworden.
Opvallend is in dit verband dat uit het Movum-rapport, evenals uit het rapport MEDE 1, valt op te maken dat op de afdeling grote verschillen bestaan in de wijze waarop tegen de cultuur binnen de afdeling, waarvan de stijl van leidinggeven een onderdeel is, wordt aangekeken. Verder blijkt uit het Movum-rapport dat de beweerdelijke samenwerkings-problemen samenhangen met meerdere factoren, zoals een goedkeurende organisatie-cultuur, die niet corrigeert maar versluiert, en een niet functionerend systeem van functionerings- en beoordelingsgesprekken. De Raad merkt in dit verband tevens op dat de algemeen directeur GGD, zoals ter zitting van de Raad is bevestigd, steeds vertrouwen in appellante heeft gehouden, zoals blijkt uit de benoeming in vaste dienst, de bevordering naar de uitloopschaal, de goede beoordeling en de voortzetting van de urenuitbreiding. Daarmee heeft de algemeen directeur GGD echter tevens de zaak op zijn beloop gelaten en geen actieve ondersteuning geboden. Overigens heeft appellante de in het rapport MEDE 1 gedane aanbeveling genoemd in 1.3 niet naast zich neergelegd maar daaraan met instemming van de algemeen directeur GGD vorm gegeven door het volgen van een opleiding tot therapeut.
5.3. Het vertrouwen in appellante is kennelijk verloren gegaan in de periode van een ingrijpende reorganisatie van de afdeling. Althans, toen is ervoor gekozen appellante, die op dat moment na ziekte re-integreerde, te kennen te geven dat zij niet benoemd zou worden als hoofd van de afdeling PGZ. Daarmee heeft het college appellante feitelijk buiten het plaatsingsproces in het kader van de reorganisatie gehouden. Met appellante was kort daarvoor de afspraak gemaakt dat zij werkzaam zou zijn als projectleider VIA, een afspraak die in de beleving van appellante plaatsvond in het kader van haar re-integratie. Aan het handelen van het college ligt (mede) de opstelling van de OR ten grondslag, die met zijn brief van 6 april 2005 heeft willen bereiken en ook heeft bereikt dat appellante niet zou worden benoemd als hoofd van de afdeling PGZ. Dat het college de opvatting van de OR serieus heeft genomen is te billijken, maar het college had daarbij meer oog moeten hebben voor de belangen van appellante. Mede met inachtneming van wat in rechtsoverweging 5.2 is vastgesteld, dat van concretisering van samenwerkings-problemen geen sprake is en dat over het functioneren van appellante vanaf haar laatste goede beoordeling van eind 2003 tot voorjaar 2005 geen enkel bewijs van disfunctioneren voorhanden is, had van het college verwacht mogen worden dat in nauw overleg met appellante gezocht zou worden naar een oplossing.
5.4. De wijze waarop appellante zich na terugkeer op de afdeling heeft opgesteld, is anderzijds geen opstelling die van een afdelingshoofd op het niveau van appellante is te verwachten. Appellante heeft ook erkend dat zij kan begrijpen dat haar mt-leden vervolgens het vertrouwen in haar hebben opgezegd. Maar een en ander kan naar het oordeel van de Raad niet afdoen aan de onzorgvuldige handelwijze van het college, dat de brief van het mt heeft aangegrepen om de aanwezigheid van appellante op het werk met onmiddellijke ingang te blokkeren. De Raad acht het vooral onzorgvuldig dat appellante voorafgaand aan het gesprek op 27 juli 2005 niet in het bezit is gesteld van een afschrift van de brief van het mt, dat het gesprek met appellante slechts de bedoeling had haar een aantal mededelingen te doen, dat appellante niet eerst in de gelegenheid is gesteld haar visie te geven op de inhoud van de brief van het mt en dat appellante een schorsing in het vooruitzicht is gesteld. Ook hier had van het college een andere opstelling verwacht mogen worden.
5.5. Vervolgens is het Movum-rapport tot stand gekomen. De Raad kan niet instemmen met de visie van het college, dat appellante dit rapport volledig heeft onderschreven. Zij heeft, zoals blijkt uit haar e-mail van 21 oktober 2005, gemeld zich te kunnen vinden in de hoofdlijn van het rapport en in de aanbevelingen. De conclusies zijn wat appellante betreft voor rekening van de onderzoeker. Dit kan volgens de Raad toch niet anders worden uitgelegd dan dat appellante zich niet achter de conclusies in het Movum-rapport stelt. In het bijzonder, en zoals uit het voorgaande blijkt niet ten onrechte, kan appellante niet geacht worden de conclusies te hebben onderschreven die gaan over de beweer-delijke sinds 1998 bestaande samenwerkingsproblemen. Het feit dat appellante zich kon vinden in de aanbevelingen betekent wel dat appellante bereid was om tot een vertrekregeling te komen. Tot zo’n regeling is het niet gekomen omdat na afzegging van de voor 20 december 2005 gemaakte afspraak tussen de juridische adviseurs van appellante en het college, het college het ontslagtraject heeft ingezet. Partijen verschillen van mening over de reden van afzegging van die afspraak. Wat daarvan verder zij, de verschillende lezingen vormen geen rechtvaardiging voor de stap van het college onmiddellijk het ontslagtraject in te zetten, zonder pogingen te doen om tot een nieuwe afspraak te komen.
5.6. De omstandigheden van dit geval en vooral de wijze waarop het college het op diverse cruciale momenten heeft laten afweten en ten opzichte van appellante niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen die van het college verwacht had mogen worden, maken dat de Raad van oordeel is dat het voortbestaan van de impasse die tot het ontslag heeft geleid in relevante mate op het conto van het college komt en het college naar het oordeel van de Raad niet heeft kunnen volstaan met de toegekende uitkeringsregeling. Het hoger beroep van appellante slaagt in zoverre en de aangevallen uitspraak moet op dit punt worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het bestreden besluit in zoverre vernietigen en zelf voorziend, aan appellante, in aanvulling op de al toegekende uitkeringsregeling een bedrag van € 50.000,- toekennen. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat het volgens vaste rechtspraak bij vaststelling van een vergoeding als hier aan de orde niet om een volledige schadevergoeding gaat, maar om compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. De Raad merkt hierbij op geen rekening te houden met het feit dat appellante van september 2005 tot 1 juli 2006 buitengewoon bezoldigd verlof heeft gehad. Bij zijn stelling dat appellante op haar verzoek dat buitengewoon verlof is verleend, verliest het college uit het oog dat appellante dat verzoek slechts heeft gedaan om niet overeenkomstig het voornemen van het college te worden geschorst.
6. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellante in eerste aanleg tot een bedrag van € 644,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 644,-, aan kosten van rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep,
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het beroep met betrekking tot de ontslaguitkering ongegrond is verklaard;
Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit voor zover daarbij niet de in rechtsoverweging 5.6 genoemde compensatie is toegekend;
Stelt de aanvullende ontslaguitkering vast op een bedrag van € 50.000,-;
Veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.288,-:
Bepaalt dat het college aan appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 357,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en M.C. Bruning en G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als leden, in tegenwoordigheid van C. de Blaeij als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2010.
(get.) J.G. Treffers.
(get.) C. de Blaeij.
HD