Uitspraak
08/6562 WMO
09/1354 WMO
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zoetermeer (hierna: het College)
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 7 oktober 2008, 08/1751 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
het College
en
[betrokkene], (hierna: betrokkene)
Datum uitspraak: 3 maart 2010
I. PROCESVERLOOP
Het College heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. W.A. Timmer, advocaat te ’s-Gravenhage, een verweerschrift ingediend.
Het College heeft op verzoek van de Raad nadere stukken ingezonden.
Namens betrokkene zijn nadere stukken ingestuurd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2009, waar betrokkene is verschenen en bijgestaan door haar echtgenoot [naam echtgenoot van betrokkene] en mr. L. van den Buijs, kantoorgenoot van mr. Timmer. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.M. van der Heiden, werkzaam bij de gemeente Zoetermeer.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene, die als gevolg van een progressieve aandoening (MS) ernstig beperkt is in haar functioneren, ontvangt op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) een Persoonsgebonden Budget (hierna: PGB) voor ondersteunende begeleiding, persoonlijke verzorging en verpleging. Deze (AWBZ-)zorg wordt door haar echtgenoot verleend. Voor de verzorging van betrokkene heeft haar echtgenoot zijn werkzaamheden als bakker teruggebracht van 38 uur naar 16 uur per week. Tot 1 juli 2008 is op grond van de AWBZ door de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg (hierna: CIZ) Huishoudelijke Verzorging (hierna: HV) voor 4 tot 6,9 uur per week geïndiceerd.
1.2. Op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (hierna: Wmo) heeft de indicatiesteller B. van Kampen, werkzaam bij de gemeente Zoetermeer, op 17 september 2007 gerapporteerd over een voorziening voor hulp bij het huishouden. Van Kampen heeft geconcludeerd dat een indicatie voor een dergelijke voorziening ontbreekt, omdat betrokkenes echtgenoot wordt geacht het huishoudelijke werk te kunnen verrichten. Bij de echtgenoot is geen sprake van (dreigende) overbelasting en ter voorkoming van (eventuele) overbelasting van de echtgenoot kan de AWBZ-zorg ten laste van het PGB door derden worden geleverd.
1.3. Bij besluit van 17 september 2007 heeft het College op grond van artikel 10 van Pro de Verordening Wet Maatschappelijke Ondersteuning (hierna: Verordening) per 1 januari 2008 een financiële vergoeding voor hulp bij het huishouden afgewezen, omdat betrokkenes echtgenoot in staat is tot het verrichten van huishoudelijk werk.
1.4. Betrokkene heeft tegen het besluit van 17 september 2007 bezwaar gemaakt. Aangevoerd is dat zij en haar achtgenoot uit praktische overwegingen - zoals het op onregelmatige tijdstippen nodig hebben van verzorging waardoor het regelen van externe hulp niet te realiseren valt - er bewust voor hebben gekozen dat haar echtgenoot de AWBZ-zorg voor zijn rekening neemt. Haar echtgenoot heeft om die reden zijn arbeidsduur verminderd van 38 uur naar 16 uur per week. Gelet op alle (AWBZ-)taken die haar echtgenoot thans verricht, zal hij als gevolg van het verrichten van de taken op het gebied van huishoudelijk werk overbelast raken. Hulp van derden ten laste van het PGB voor AWBZ-zorg ter voorkoming van overbelasting van de echtgenoot is volgens betrokkene niet mogelijk.
1.5. Bij besluit van 4 februari 2008 heeft het College het bezwaar tegen het besluit van 17 september 2007 op grond van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 17 januari 2008 ongegrond verklaard. De bezwaarschriftencommissie heeft zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat betrokkene er uit vrije wil voor heeft gekozen haar echtgenoot de AWBZ-zorg te laten verrichten in plaats van deze zorg in te kopen bij derden. De gevolgen van die keuze mogen niet zijn dat het College op grond van de Wmo een financiële tegemoetkoming voor hulp bij het huishouden zou moeten verstrekken. Betrokkene kan haar PGB immers geheel of gedeeltelijk aanwenden om de AWBZ-zorg van derden in te kopen.
1.6. Betrokkene heeft tegen het besluit van 4 februari 2008 beroep ingesteld. Aangevoerd is dat het College ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of het stopzetten van een voorziening voor hulp bij het huishouden tot overbelasting van de echtgenoot zal leiden en dat de overweging van het College dat professionele hulp van buitenaf dient te worden ingekocht - zodat de echtgenoot het huishoudelijk werk zelf kan verrichten - strijdig is met de ratio van het PGB waarbij de vrijheid van de budgethouder om zelf te kiezen voor een hulpverlener centraal staat. Omdat de AWBZ-zorg erg onregelmatig wordt verleend - en er bovendien meer AWBZ-zorg wordt verleend door de echtgenoot dan waarvoor door CIZ is geïndiceerd - geniet het verlenen van die AWBZ-zorg door de echtgenoot de voorkeur.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van 4 februari 2008 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het College opgedragen, met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen, een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het standpunt van het College dat betrokkene het aan haar toegekende PGB kan aanwenden om professionele hulp in te kopen, indien de huishoudelijke verzorging een te zware belasting voor haar echtgenoot is, in strijd is met de bedoeling van de Wmo. Uitgangspunt van een PGB is juist dat betrokkene zelf kan bepalen wanneer en op welke wijze de zorg wordt verleend en dat ervan uit moet worden gegaan dat de echtgenoot de AWBZ-zorg aan betrokkene verleent. De hierop volgende vraag of het College nader had moeten onderzoeken of de echtgenoot naast zijn werkzaamheden in loondienst en de verzorging van appellante de huishoudelijke werkzaamheden wel aankan en/of daardoor overbelasting dreigt, beantwoordt de rechtbank bevestigend. Ten onrechte heeft het College daarnaar geen onderzoek verricht.
3.1. Het College heeft in hoger beroep aangevoerd dat de gevolgen van de keuze van betrokkene om haar echtgenoot de AWBZ-zorg te laten verrichten als gevolg waarvan haar echtgenoot door het verrichten van huishoudelijke taken overbelast dreigt te raken niet voor rekening van het College dienen te komen, reeds omdat die zorg ook bij derden kan worden ingekocht. Daartoe verwijst het College naar de adviezen van het College voor zorgverzekeringen van 30 maart 2005 en 27 augustus 2007 (RZA 2005/83 en 2007/141). Voorts heeft het College ten aanzien van de overweging van de rechtbank die erop neerkomt dat nader onderzoek naar de mogelijke overbelasting van de echtgenoot zou moeten plaatsvinden, betoogd dat het vrijwel niet mogelijk is vast te stellen of en in welke mate eventuele dreigende overbelasting van betrokkenes echtgenoot wordt veroorzaakt door het bieden van AWBZ-zorg die met het PGB ook bij derden kunnen worden ingekocht.
3.2. Hangende het hoger beroep heeft het College, ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank, bij besluit van 16 december 2008 het bezwaar tegen het besluit van 17 september 2007 andermaal ongegrond verklaard. Het College heeft zich daarbij gebaseerd op de bevindingen van de door het College geraadpleegde arts R. Buis van RoAd, adviesbureau Arbeid & Zorg, van 21 november 2008. Buis heeft geconcludeerd dat betrokkenes echtgenoot - wiens rugklachten goed onder controle zijn - in staat is de huishoudelijke taken op zich te nemen en voort te zetten en dat bij hem geen sprake is van overbelasting. Voorts heeft hij opgemerkt dat het wellicht voor de langere termijn zinnig is rekening te houden met verslechtering van betrokkenes ziektebeeld waardoor een groter beroep op de belastbaarheid van haar echtgenoot zal worden gedaan.
3.3. Betrokkene heeft hierop gereageerd en een schrijven van de neuroloog A.L. Strikwerda van 9 april 2009 ingezonden, waarin is aangegeven dat bij de echtgenoot door middel van een MRI een intraforaminale HNP L4-L5 is aangetoond.
3.4. Bij besluit van 20 mei 2009 heeft het College naar aanleiding van een nieuwe aanvraag aan betrokkene met ingang van 18 mei 2009 een financiële vergoeding voor hulp bij het huishouden toegekend op basis van een indicatie voor 3 uur per week. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Wet- en regelgeving
4.1.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wmo wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
“(…)
g. maatschappelijke ondersteuning: (…)
5°. het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;
6°. het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behouden en het bevorderen van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; (…).”
4.1.2. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4°, 5° en 6°, ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, het college van burgemeester en wethouders voorzieningen treft op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem onder meer in staat stellen om een huishouden te voeren.
4.1.3. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wmo houdt het college van burgemeester en wethouders bij het bepalen van de voorzieningen rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien.
4.1.4. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet bij verordening regels vast over de door het college van burgemeester en wethouders te verlenen individuele voorzieningen en de voorwaarden waaronder personen die aanspraak hebben op dergelijke voorzieningen recht hebben op het ontvangen van die voorziening in natura, het ontvangen van een financiële tegemoetkoming of een persoonsgebonden budget.
4.2.1. Aan artikel 5, eerste lid, van de Wmo is in de gemeente Zoetermeer uitvoering gegeven door vaststelling van de Verordening en het Verstrekkingenboek Voorzieningen Wmo (hierna: Verstrekkingenboek).
4.2.2. In artikel 8 van Pro de Verordening is bepaald dat de door het college, ter compensatie van beperkingen ten gevolge van ziekte of gebrek bij het voeren van een huishouden, te verstrekken voorziening kan bestaan uit:
a. een algemene voorziening waaronder algemene hulp bij het huishouden;
b. hulp bij het huishouden in natura;
c. een persoonsgebonden budget te besteden aan hulp bij het huishouden.
4.2.3.1. In artikel 9, eerste lid, van de Verordening is bepaald dat een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder g, onderdeel 4°, 5° en 6° van de Wmo voor de in artikel 8, aanhef en onder a vermelde voorziening in aanmerking worden gebracht indien:
a. aantoonbare beperkingen op grond van ziekte of gebrek of
b. problemen bij het uitvoeren van de mantelzorg
het zelf uitvoeren van een of meer huishoudelijke taken onmogelijk maken en de algemene hulp bij het huishouden dit snel en adequaat kan oplossen.
4.2.3.2. In artikel 9, tweede lid, van de Verordening is bepaald dat een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder g, onderdeel 4°, 5° en 6° van de Wmo voor de in artikel 8, aanhef en onder b en en c vermelde voorzieningen in aanmerking worden gebracht als aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden wordt voldaan en
a. de in het eerste lid genoemde voorziening een onvoldoende oplossing biedt of
b. niet beschikbaar is.
4.2.4. In artikel 10 van Pro de Verordening is bepaald dat in afwijking van het gestelde in artikel 9 een Pro persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder g, onderdeel 4°, 5° en 6° van de Wmo niet in aanmerking komt voor hulp bij het huishouden als tot de leefeenheid waar deze persoon deel van uitmaakt een of meer huisgenoten behoren die wel in staat zijn het huishoudelijk werk te verrichten.
Compensatieplicht
4.3.1.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld verplicht artikel 4 van Pro de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is - gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo - in beginsel aan de gemeenteraad en - gelet op artikel 4 van Pro de Wmo - aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van Pro de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van Pro de Wmo bedoelde compensatieplicht. De Raad acht het bepaalde in artikel 10 van Pro de Verordening niet in strijd met de Wmo.
4.3.1.2. Voorts heeft de Raad in voormelde uitspraak van 10 december 2008, onder r.o. 4.2.4, overwogen dat uit artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voortvloeit dat het College, zijnde het bestuursorgaan dat met de uitvoering van artikel 4 van Pro de Wmo is belast, ervoor zorg dient te dragen dat een zorgvuldig onderzoek wordt ingesteld naar de voor die uitvoering relevante feiten en omstandigheden. Bij de beoordeling van een aanvraag om een voorziening te verstrekken, als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wmo, is het de taak van het College om de beperkingen van de aanvrager in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, voor zover het de in dat artikel genoemde gebieden betreft, zijn persoonskenmerken en zijn behoeften, alsmede zijn capaciteit om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien te inventariseren. Daarbij is het, gelet op artikel 4:2, tweede lid, van de Awb aan de aanvrager om het College de gegevens en bescheiden te verschaffen die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
4.3.2.1. Ter nadere invulling van de in de Verordening opgenomen voorzieningen is beleid ontwikkeld dat is neergelegd in het Verstrekkingenboek voorzieningen (hierna: Verstrekkingenboek)
4.3.2.2. In het Verstrekkingenboek is als uitgangspunt neergelegd dat altijd wordt onderzocht of er in de individuele situatie moet worden afgeweken van de algemene regel dat van de gezonde partner - die tot dezelfde leefeenheid behoort - wordt verwacht dat hij huishoudelijke taken van de partner met beperkingen overneemt. Een van de redenen om in de individuele situatie af te wijken kan zijn dat degene van wordt verwacht dat hij taken overneemt, overbelast dreigt te raken.
4.3.2.3. De Raad is van oordeel dat dit beleid niet in strijd is met enig geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel en dat het de grenzen van de redelijke beleidsbepaling niet te buiten gaat.
Besluit van 4 februari 2008
4.4.1. De Raad stelt vast dat het College heeft afgezien van een onderzoek naar de mogelijkheden van de echtgenoot van betrokkene om de huishoudelijke werkzaamheden te verrichten, omdat het zich op het standpunt stelt dat in het geval er sprake is van dreigende overbelasting de echtgenoot die overbelasting kan voorkomen door zijn werkzaamheden in het kader van de AWBZ-zorg voor zijn echtgenote terug te brengen en deze door externe zorgverleners te laten verrichten.
4.4.2. Naar het oordeel van de Raad heeft het College zich in redelijkheid niet op het standpunt kunnen stellen dat de echtgenoot van betrokkene zijn betaalde AWBZ-werkzaamheden geheel of gedeeltelijk zou moeten beëindigen. Niet valt in te zien waarom dit wel zou moeten gelden voor de werkzaamheden die uit een PGB worden betaald en niet voor andere betaalde werkzaamheden. De Raad heeft voorts in aanmerking genomen dat de echtgenoot een deel van zijn werkzaamheden als bakker juist heeft beëindigd om zijn echtgenote te kunnen verzorgen. Bovendien is het College voorbijgegaan aan het belang dat betrokkene heeft bij hulp van haar echtgenoot, nu zij zorg nodig heeft op onregelmatige tijdstippen, waardoor het regelen van externe hulp volgens betrokkene niet te realiseren valt.
4.4.3. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bevestigt de Raad de aangevallen uitspraak.
Besluit van 16 december 2008
4.5.1. Vervolgens komt de Raad toe aan de beoordeling van het ter uitvoering van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 16 december 2008. Omdat het besluit van
16 december 2008 niet geheel aan de indiener van het beroep tegemoetkomt, wordt het hoger beroep op grond van de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Awb mede gericht geacht tegen het besluit van 16 december 2008.
4.5.2. De Raad oordeelt dat het College op grond van het bepaalde in artikel 10 van Pro de Verordening een onderzoek had dienen te verrichten naar de vraag of de echtgenoot van betrokkene in staat is huishoudelijke werkzaamheden te verrichten. Het College dient daarbij te beoordelen of sprake is van (dreigende) overbelasting van de echtgenoot van betrokkene, waarbij aandacht dient te worden besteed aan zijn draaglast en draagkracht. Daarvoor moet met name bezien worden of hij naast zijn werkzaamheden als bakker en de door hem te verlenen (AWBZ) zorg aan zijn echtgenote fysiek en psychisch in staat is de huishoudelijke werkzaamheden te verrichten.
4.5.3. Met de rapportage van de arts R. Buis van RoAd van 21 oktober 2008 is niet aan die opdracht voldaan. Naar het oordeel van de Raad is niet voldoende inzichtelijk gemaakt hoe en in welke mate bij het onderzoek naar dreigende overbelasting van de echtgenoot van betrokkene ten gevolge van het verrichten van huishoudelijke taken in ogenschouw zijn genomen zijn werkzaamheden in loondienst (en reistijd) en de verzorging van zijn echtgenote.
Wat de rugklachten betreft is Buis er ten onrechte van uitgegaan dat deze onder controle zijn omdat er nog behandeling plaatsvindt. Niet gebleken is dat Buis eigen onderzoek heeft verricht naar de rugklachten van de echtgenoot van betrokkene. Evenmin is gebleken dat Buis informatie van de behandelend arts van de echtgenoot van betrokkene tot zijn beschikking had. In dat verband is van belang dat betrokkene onweersproken heeft gesteld dat de huishoudelijke werkzaamheden in de periode in geding zijn uitbesteed aan een derde, dat de echtgenoot van betrokkene op 19 januari 2009 vanwege rugklachten is uitgevallen en dat bij hem een hernia is geconstateerd. Mede in aanmerking genomen dat CIZ destijds vanwege (dreigende) overbelasting 4 tot 6,9 uur HV had geïndiceerd en dat niet gebleken is dat de situatie ten tijde in geding verbeterd was, houdt de Raad het er onder deze omstandigheden voor dat de echtgenoot van betrokkene in de periode in geding - 1 januari 2008 tot 18 mei 2009 - niet in staat was huishoudelijke werkzaamheden te verrichten.
4.6. Uit hetgeen onder 4.5 is overwogen vloeit voort dat het besluit van
16 december 2008 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. De Raad vernietigt om die redenen het besluit van 16 december 2008.
4.7. De Raad zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien en beslissen dat het College betrokkene over de periode van 1 januari 2008 tot 18 mei 2009 een financiële vergoeding voor hulp bij het huishouden verstrekt waarvan de omvang, gelet op de stukken, wordt vastgesteld op 5 uur per week. Daarbij wijst de Raad er op dat met ingang van 18 mei 2009 door het College aan betrokkene een voorziening voor hulp bij de huishouding is toegekend, dat gedurende de genoemde periode in verband met (dreigende) overbelasting van haar echtgenoot door betrokkene hulp bij het huishouden is ‘ingekocht’ bij een externe hulpverlener, dat het CIZ betrokkene tot
1 juli 2008 had geïndiceerd voor 4 tot 6,9 uur per week en dat niet is gebleken dat de situatie van de echtgenoot van betrokkene is verbeterd ten opzichte van de periode vóór afloop van de indicatie van het CIZ (…) 1 juli 2008 (…).
5. De Raad ziet aanleiding om het College te veroordelen in de proceskosten van betrokkene, begroot op € 644,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 16 december 2008 gegrond;
Vernietigt het besluit van 16 december 2008;
Bepaalt dat het College aan betrokkene over de periode 1 januari 2008 tot 18 mei 2009 een financiële vergoeding voor huishoudelijke verzorging voor vijf uur per week toekent;
Veroordeelt het College in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 644,--;
Bepaalt dat van het College een griffierecht van € 433,-- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2010.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. Waasdorp.
NW