Uitspraak
09/4114 AWBZ
09/4969 AWBZ
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellante], wonende te [woonplaats], (hierna: appellante)
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 juli 2009, 09/431 (hierna: aangevallen uitspraak)
in het geding tussen
appellante
en
de Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg, gevestigd te Driebergen, (hierna: CIZ)
Datum uitspraak: 3 maart 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft haar zoon, tevens mentor en bewindvoerder, [naam bewindvoerder], hoger beroep ingesteld.
CIZ heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2009. Voor appellante is verschenen [bewindvoerder]. CIZ heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Benedictus en mr. L.M.R. Kater, werkzaam bij CIZ. Daartoe door de Raad uitgenodigd heeft de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb) zich laten vertegenwoordigen door mr. A.P. van den Berg, werkzaam bij Svb.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 11 mei 2005 heeft CIZ appellante op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) voor de periode van 11 mei 2005 tot 5 mei 2010 onder andere geïndiceerd voor de functie verblijf (langdurig: 7 etmalen per week). Op het indicatiebesluit is vermeld dat de zorg in natura zal worden genoten.
1.2. Door middel van indiening van een aanvraagformulier AWBZ heeft [bewindvoerder] op 2 januari 2009 CIZ verzocht om toekenning van een mantelzorgcompliment.
1.3. Bij brief van 14 januari 2009 heeft CIZ appellante meegedeeld wat de voorwaarden zijn om voor een mantelzorgcompliment in aanmerking te komen. Tevens heeft CIZ haar meegedeeld dat zij daarvoor wegens de indicatie voor verblijf niet in aanmerking komt, dat het mantelzorgcompliment verder wordt uitgevoerd door Svb en dat zij desgewenst met vragen over regels en uitvoering contact kan opnemen met Svb.
1.4. Appellante heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt.
1.5. Bij besluit van 29 januari 2009 heeft CIZ het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard, omdat “de vaststelling van de mantelzorg an sich geen rechtsgevolg heeft maar slechts het karakter van een advies. Dit advies maakt geen onderdeel uit van het indicatiebesluit dat het CIZ afgeeft in het kader van zijn wettelijke taak. Het bezwaar van verzekerde is dan ook niet gericht tegen een (onderdeel van een) besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep openstaat”.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het besluit van 29 januari 2009 ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank is de brief van 14 januari 2009 niet gericht op rechtsgevolg en behelst deze daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
3. Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij heeft aangevoerd dat het onderscheid dat bij de toekenning van een mantelzorgcompliment wordt gemaakt tussen de situatie waarin een indicatiebesluit is genomen vóór april 2007 en de situatie waarin dat na die datum plaatsvond, evenals het onderscheid tussen een indicatie voor extra- dan wel intramurale zorg, een verboden discriminatie inhoudt.
4.1. CIZ heeft de onder 1.2 genoemde aanvraag ter behandeling doorgezonden aan Svb.
4.2. Svb heeft de aanvraag om een mantelzorgcompliment bij besluit van 12 augustus 2009 afgewezen, omdat het in het kader van de AWBZ door CIZ (laatstelijk) genomen indicatiebesluit dateert van 11 mei 2005, terwijl voor toekenning van een mantelzorgcompliment is vereist dat het indicatiebesluit is genomen na 1 april 2007.
4.3. Bij besluit van 27 november 2009 heeft Svb het bezwaar van appellante en O.M. van Os tegen het besluit van 12 augustus 2009 kennelijk ongegrond verklaard. Hieraan ligt het standpunt ten grondslag dat niet voldaan wordt aan de voor een mantelzorgcompliment gestelde vereisten dat na 1 april 2007 een indicatiebesluit is genomen, waarin extramurale zorg is geïndiceerd.
4.4. Appellante heeft gevraagd het besluit van 27 november 2009 aan te merken als een besluit in de zin van artikel 6:18, eerste lid, van de Awb en het beroep op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede gericht te achten tegen dit besluit.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
5.1. Juridisch kader
5.1.1. De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) heeft bij brief van 7 mei 2007 aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2006-2007, 30 169 en 30 800 XVI, nr. 6) bericht door middel van een wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) te gaan voorzien in de verstrekking van een uitkering aan mantelzorgers (hierna: mantelzorgcompliment). Vooruitlopend op deze wetswijziging heeft de Staatssecretaris van VWS aan Svb de opdracht gegeven reeds in het jaar 2007 te voorzien in de toekenning van mantelzorgcomplimenten om daartoe een regeling, die al wel in concept bestond, nog in 2007 uit te voeren.
5.1.2. Svb heeft aan deze opdracht gevolg gegeven door regels ter uitvoering van het mantelzorgcompliment 2007 bekend te maken (Stcrt. 2007, nr. 243. p. 23).
5.1.3. Bij wet van 2 april 2009 (Stb. 2009, 229) is de Wmo gewijzigd in die zin, dat daarin een paragraaf over een uitkering aan mantelzorgers is opgenomen. Deze wet is op 8 juli 2009 in werking getreden en werkt, evenals de op de Wmo gebaseerde Regeling maatschappelijke ondersteuning (hierna: Regeling), terug tot de datum 1 april 2007 (Besluit van 15 juni 2009, Stb. 2009, 286).
5.1.4. Svb heeft op 11 augustus 2009 de onder 5.1.2 bedoelde regels ingetrokken, omdat deze vervallen zijn door de inwerkingtreding van de wijziging van de Regeling. Aan deze intrekking is terugwerkende kracht gegeven tot 1 april 2007.
5.1.5. De relevante bepalingen van de Wmo luidden met inachtneming van de onder 5.1.3 genoemde terugwerkende kracht ten tijde in geding als volgt:
“Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Onze Minister: Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
b. mantelzorg: langdurige zorg die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende door personen uit diens directe omgeving, waarbij zorgverlening rechtstreeks voortvloeit uit de sociale relatie en de gebruikelijke zorg vanhuisgenoten voor elkaar overstijgt;
(…).
Artikel 19a
1. Onze Minister kan aan een persoon die mantelzorg als bedoeld in artikel 1, eerste lid,
onder b, verleent ter waardering van zijn werk een uitkering verstrekken.
2. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld met betrekking tot het verstrekken van een uitkering. In ieder geval worden regels gesteld met betrekking tot:
a. het bedrag van de uitkering;
b. de aanvraag van de uitkering;
c. de criteria die voor de verstrekking van de uitkering worden gesteld;
d. de betaling van de uitkering.
3. Onze Minister kan de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid delegeren aan een ander bestuursorgaan.
4. Bij ministeriële regeling worden in geval van toepassing van het derde lid regels gesteld voor de uitvoering door het bestuursorgaan, de vergoeding van de kosten voor de uitvoering, de begroting van de uitgaven en kosten, de verantwoording van de uitgaven door het bestuursorgaan, de inrichting van de administratie en het verstrekken van inlichtingen door het bestuursorgaan aan Onze Minister.
Artikel 19b
De Stichting Centrum Indicatiestelling Zorg en een stichting als bedoeld in artikel 4 van Pro de Wet op de jeugdzorg verstrekken aan Onze Minister of in geval van toepassing van artikel 19a, derde lid, aan het bestuursorgaan, bedoeld in artikel 19a, derde lid, de persoonsgegevens die voor Onze Minister, respectievelijk het bestuursorgaan, noodzakelijk zijn voor de uitvoering van artikel 19a.”
5.1.6. Blijkens artikel II van de Wet van 2 april 2009 tot wijziging van de Wmo en de Wet werk en bijstand in verband met het verstrekken van een uitkering aan mantelzorgers (Stbl. 2009, 229; hierna: Wijzigingswet) zijn de door Svb voor de inwerkingtreding van deze wet genomen besluiten tot het verstrekken van een uitkering als bedoeld in artikel 19a, in afwijking van artikel 10:15 van Pro de Awb, “rechtsgeldig”.
5.1.7. De voor dit geding van belang zijnde bepalingen van de op de Wmo berustende Regeling luidden ten tijde in geding als volgt:
“Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. minister: Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
b. wet: de Wet maatschappelijke ondersteuning;
c. mantelzorger: een persoon die mantelzorg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de wet verleent;
(…).
Artikel 6a
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
uitkering: een uitkering als bedoeld in artikel 19a van de wet.
Artikel 6b
Een mantelzorger ontvangt ter waardering van zijn werk een uitkering, indien:
a. door het CIZ of het bureau jeugdzorg na 1 april 2007 aan een persoon een indicatie is afgegeven met een geldigheidsduur van ten minste zes maanden voor extramurale zorg in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten,
b. ter gelegenheid van het afgeven van de onder a bedoelde indicatie door het CIZ of het bureau jeugdzorg is aangegeven, dat voor een gedeelte van de geïndiceerde zorg mantelzorg aanwezig zal zijn, en
c. de onder a bedoelde persoon de desbetreffende mantelzorger als begunstigde voor de uitkering heeft aangewezen.
Artikel 6c
De bevoegdheid tot het verstrekken van een uitkering als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de wet wordt gedelegeerd aan de SVB.
Artikel 6d
1. De toekenning van een uitkering vindt plaats door de SVB naar aanleiding van een daartoe door de mantelzorger bij de SVB ingediende aanvraag.
2. De SVB zendt een persoon als bedoeld in artikel 6b, onder a, die voldoet aan artikel 6b, onder b, een aanvraagformulier. De SVB vermeldt op het aanvraagformulier de datum van verzending.
3. In afwijking van het tweede lid kan de SVB een aanvraagformulier zenden aan het CIZ
of het bureau jeugdzorg, in welk geval het CIZ, respectievelijk het bureau jeugdzorg
het aanvraagformulier zendt of uitreikt aan een persoon als bedoeld in artikel 6b, onder
a, die voldoet aan artikel 6b, onder b, onder vermelding van de datum van verzending, respectievelijk uitreiking op het aanvraagformulier.
4. De aanvraag wordt door de mantelzorger ingediend uiterlijk drie maanden na de dag waarop het aanvraagformulier aan een persoon als bedoeld in artikel 6b, onder a, die voldoet aan artikel 6b, onder b, is toegezonden of uitgereikt. De aanvraag is mede-ondertekend door die persoon.
5. De aanvraag heeft betrekking op het kalenderjaar waarin de in artikel 6b, onder a, bedoelde indicatie is afgegeven.
Artikel 6e
Indien de geldigheidsduur van een in artikel 6b, onder a, bedoelde indicatie meer dan één jaar is en twee of meer kalenderjaren bestrijkt, kan een persoon als bedoeld in artikel 6b, onder a, die voldoet aan artikel 6b, onder b, voor ieder kalenderjaar een mantelzorger als begunstigde aanwijzen, indien door het CIZ of het bureau jeugdzorg ieder keer dat een jaar na de dag van afgifte van de indicatie is verstreken, wordt aangegeven dat voor een gedeelte van de geïndiceerde zorg mantelzorg aanwezig zal zijn.
Artikel 6f
1. Een persoon als bedoeld in artikel 6b, onder a, die voldoet aan artikel 6b, onder b, kan per kalenderjaar slechts één mantelzorger als begunstigde voor de uitkering aanwijzen.
2. Een mantelzorger kan per kalenderjaar slechts voor het bieden van zorg aan één persoon als begunstigde voor een uitkering worden aangewezen.
Artikel 6g
De uitkering bedraagt voor de jaren 2007 en 2008 € 250,--.
Artikel 6h
De uitkering wordt door de SVB betaald:
a. met betrekking tot aanvragen die voor 1 oktober van enig jaar zijn ingediend op of rond 10 november van dat jaar;
b. met betrekking tot aanvragen die na 1 oktober van enig jaar zijn ingediend, zo spoedig mogelijk.
Artikel 6i
De SVB kan de artikelen 6b en 6d, vierde lid, buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover strikte toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Artikel 6j
De SVB is belast met de rechtmatige en doelmatige uitvoering van artikel 19a van de wet en deze paragraaf, voor zover de uitvoering niet bij de minister berust.”
5.1.8. In de toelichting bij de onder 5.1.7 genoemde Regeling is onder meer vermeld dat CIZ bij de indicatiestelling bepaalt welke zorg voor de zorgvrager het meest geëigend is. Daarbij wordt onder meer rekening gehouden met de gebruikelijke zorg en met de inzet die mantelzorgers bereid zijn te bieden aan een naaste. Wanneer in het indicatieproces wordt vastgesteld dat extramurale zorg vanuit de AWBZ noodzakelijk is gedurende een periode van meer dan 6 maanden en wanneer de mantelzorger een deel van deze zorg op zich neemt, dan voldoet de zorgvrager aan de criteria voor het toekennen van een uitkering aan de mantelzorger. CIZ maakt hier melding van aan Svb. CIZ verstrekt de noodzakelijke gegevens van de zorgvrager aan Svb. Het gaat daarbij om naam, adres, woonplaats, geboortedatum van de zorgvrager en de duur van de afgegeven indicatie voor extramurale AWBZ-zorg.
5.1.9. Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) voorzien burgemeester en wethouders erin dat in hun gemeente ten behoeve van de inwoners een onafhankelijk indicatieorgaan werkzaam is, dat kosteloos besluit of een inwoner is aangewezen op een van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vormen van zorg.
5.1.10. De Raad stelt vast dat het in artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ bedoelde indicatieorgaan in casu CIZ is.
5.1.11. Artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ bepaalt dat aanspraak op zorg, aangewezen ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ, slechts bestaat indien en gedurende de periode waarvoor het bevoegde indicatieorgaan op een door de verzekerde ingediende aanvraag heeft besloten dat deze naar aard, inhoud en omvang op die zorg is aangewezen.
5.1.12. Ingevolge artikel 6 van Pro het Zorgindicatiebesluit wordt, voor zover dit voor het nemen van een indicatiebesluit van belang is, onderzoek verricht naar:
(…)
f. de aard en de omvang van de aan de zorgvrager geboden professionele en niet-professionele hulp en zorg en de mogelijkheden tot continuering en uitbreiding daarvan.
5.1.13. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
5.2. Het recht dat van toepassing is
5.2.1. Bij de beoordeling van het hoger beroep van appellante dient te worden uitgegaan van de algemeen verbindende voorschriften zoals deze ingevolge het overgangsrecht op
1 april 2007 luiden.
5.3. Het mantelzorgcompliment en de taak van CIZ
5.3.1. De Raad stelt vast dat de Minister van VWS met de inwerkingtreding van het bepaalde van artikel 6c van de Regeling zijn bevoegdheid tot het verstrekken van een mantelzorgcompliment heeft gedelegeerd aan Svb. De aan de Wijzigingswet en aan de wijziging van de Regeling gegeven terugwerkende kracht strekt zich, mede gelet op het bepaalde in artikel II van die wet, ook uit tot deze delegatie.
5.3.2. Op grond van artikel 6d, eerste lid, van de Regeling dient het mantelzorgcompliment door de mantelzorger te worden aangevraagd bij Svb. Ingevolge artikel 6d, tweede lid, van de Regeling zendt Svb een aanvraagformulier toe aan in de Regeling genoemde zorgvragers. Blijkens de toelichting op de Regeling dient het aanvraagformulier zowel door de mantelzorger als door de zorgvrager te worden ondertekend.
5.3.3. Wil een aanvraag voor een mantelzorgcompliment kunnen worden toegewezen dan moet voldaan zijn aan de in artikel 6b van de Regeling vermelde vereisten. CIZ dient met het oog op de beoordeling of aan de vereisten wordt voldaan op grond van artikel 19b van de Wmo aan Svb informatie te verstrekken. Het betreft de informatie met betrekking tot het al dan niet genomen zijn van een indicatiebesluit, de datum van het indicatiebesluit, de indicatie van extramurale zorg, de geldigheidsduur van die indicatie en de vermelding van de aanwezigheid van mantelzorg voor een gedeelte van de geïndiceerde zorg.
5.3.4. Op grond van artikel 9b, eerste lid, van de AWBZ heeft CIZ de taak om te besluiten of een verzekerde naar aard, inhoud en omvang is aangewezen op de ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de AWBZ aangewezen zorg. Daartoe verricht CIZ op grond van artikel 6 van Pro het Zorgindicatiebesluit onder meer onderzoek naar de aard en omvang van de aan de zorgvrager geboden niet-professionele hulp en de mogelijkheden tot continuering en uitbreiding daarvan. Het in beeld brengen van deze hulp, waartoe ook de mantelzorg behoort, is van belang voor de omvang van de te indiceren zorg. De Raad ziet dit bevestigd in onder meer de brief van de Staatssecretaris van VWS aan de Tweede Kamer van 2 november 2006 over mantelzorg, waarin onder “Activiteiten op het terrein van de AWBZ” onder andere over het indicatieproces is vermeld: “Ik heb het CIZ gevraagd de inzet van de mantelzorger in het indicatiebesluit zichtbaar te maken, zodat duidelijk is voor de zorgvrager wat de aanspraak is op professionele zorg, mocht de mantelzorger uitvallen; de door de mantelzorger verleende uren zorg moeten dan professioneel worden verleend zonder dat daarvoor eerst een herindicatie hoeft plaats te vinden. Voorwaarde is dat het CIZ deze vorm van benoemen van de mantelzorg kan opnemen in de eigen registratiesystemen waarmee de indicatiestelling wordt uitgevoerd. Ik reken erop dat dit in de loop van 2007 het geval is.” (Kamerstukken II 2006-2007, 30 169, nr. 5, p. 7).
5.3.5. Uit de tekst van de artikelen 19a en 19b van de Wmo, van de in paragraaf 6 van de Regeling opgenomen bepalingen over het mantelzorgcompliment en uit de onder 5.1.8 vermelde passage uit de toelichting op de Regeling leidt de Raad af dat bij de invoering van het mantelzorgcompliment niet beoogd is de wettelijke taak van CIZ uit te breiden, behoudens het verstrekken van enkele gegevens uit het op de zorgvrager betrekking hebbende indicatiebesluit aan Svb, waaronder ook de aanwezigheid van mantelzorg ter vervanging van AWBZ-zorg. De Raad wijst in dit verband op de memorie van toelichting bij de wet tot invoering van het mantelzorgcompliment, waarin is vermeld dat het proces van indicatiestelling in het kader van de AWBZ vooral van belang is om langs objectieve weg vast te kunnen stellen of er sprake is van mantelzorg bij een langdurige zorgvraag (Kamerstukken II 2007-2008, 31 317, nr 3, p. 1 en 2).
5.3.6. De Raad leidt hieruit af dat het de door de minister van VWS gedelegeerde wettelijke taak van Svb is om - mede op basis van gegevens van CIZ - besluiten te nemen met betrekking tot de toekenning van een mantelzorgcompliment aan een mantelzorger die daarom vraagt, en dat het de wettelijke taak van CIZ is om op verzoek van een verzekerde AWBZ-zorg te indiceren, in welk kader het van belang is vast te stellen in hoeverre er feitelijk sprake van is dat in geïndiceerde AWBZ-zorg feitelijk wordt voorzien door mantelzorg. Daarnaast heeft de wetgever CIZ opgedragen om de voor de beslissing over een mantelzorgcompliment relevante gegevens, die in het kader van het indicatieproces zijn verkregen, te verstrekken aan Svb.
5.4. Besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb
5.4.1. De Raad stelt vast dat appellante niet heeft verzocht om een indicatie van zorg in het kader van de AWBZ. Reeds hierom kan de brief van 14 januari 2009 niet worden gezien als een weigering om een indicatiebesluit te nemen.
5.4.2. Evenmin is beoogd het door appellante gedane verzoek om een mantelzorgcompliment af te wijzen, nu in die brief is vermeld dat Svb de door de minister van VWS vastgestelde regels over het mantelzorgcompliment uitvoert en voor vragen daarover verwezen is naar een telefoonnummer van Svb.
5.4.3. De brief van 14 januari 2009 bevat naar het oordeel van de Raad enkel voorlichting over de voorwaarden waaraan een indicatiebesluit moet voldoen om een mantelzorger in aanmerking te kunnen brengen voor een mantelzorgcompliment, over de situatie van appellante in het licht van die voorwaarden en over het bestuursorgaan dat bevoegd is de mantelzorgcomplimenten toe te kennen. Op grond hiervan merkt de Raad deze brief aan als het verschaffen van informatie, hetgeen niet is gericht op rechtsgevolg, zodat dit niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
5.4.4. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
5.5. De besluiten van Svb
5.5.1. De Raad ziet geen aanleiding om op de voet van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb het beroep van appellante mede gericht te achten tegen de besluiten van Svb van12 augustus 2009 of 27 november 2009, omdat deze besluiten een geheel andere grondslag en reikwijdte hebben dan het besluit van CIZ van 29 januari 2009, waarbij het bezwaar van appellante tegen de brief van 14 januari 2009 niet ontvankelijk is verklaard. De besluiten van 12 augustus 2009 en 27 november 2009 zijn genomen door een ander bestuursorgaan, te weten Svb, ter uitvoering van een aan dat bestuursorgaan door de minister van VWS gedelegeerde wettelijke taak inzake de toekenning van mantelzorgcomplimenten. De Raad verwijst naar hetgeen hij onder 5.3.6 heeft overwogen.
5.6. Slotsom
5.6.1. Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt en dat de besluiten van Svb niet in dit geding worden betrokken. De Raad laat daarom de grieven die gericht zijn tegen deze besluiten onbesproken.
5.6.2. De Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door R.M. van Male als voorzitter en G.M.T. Berkel-Kikkert en H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van J. Waasdorp als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2010.
(get.) R.M. van Male.
(get.) J. Waasdorp.
SG