Uitspraak
08/4539 AKW
09/481 AKW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[Appellant], wonende te [woonplaats], Marokko (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 juni 2008, 07/2566 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (hierna: Svb).
Datum uitspraak: 3 februari 2010
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2009. Appellant is verschenen bij zijn gemachtigde mr. De Roy van Zuydewijn voornoemd. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door J.Y. van den Berg.
II. OVERWEGINGEN
1.1. Appellant, geboren [in] 1947, is met behoud van zijn uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 15 tot 25% in 1983 naar Marokko teruggekeerd. In het kader van een TBA-herbeoordeling heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekering (Uwv) bij besluit van 17 maart 2003 de WAO-uitkering van appellant herzien met ingang van 1 april 1998 naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%.
1.2. Op 17 juni 2003 heeft appellant een aanvraag om kinderbijslag krachtens de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) aangevraagd voor zijn kinderen geboren in 1986, 1988, 1990, 1992 en in 1999.
1.3. Bij beslissing op bezwaar van 14 april 2004 heeft de Svb zijn besluit van 8 juli 2003 gehandhaafd, waarbij is geweigerd kinderbijslag aan appellant toe te kennen, omdat appellant niet verzekerd was krachtens de AKW.
1.4. De rechtbank heeft het tegen het besluit van 14 april 2004 ingestelde beroep bij uitspraak van 23 maart 2006 ongegrond verklaard, waarna in hoger beroep de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak van 31 mei 2007 (06/2235 AKW) deze uitspraak van de rechtbank heeft vernietigd en het geding naar de rechtbank heeft teruggewezen.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak van 9 juni 2008 heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het besluit van 14 april 2004 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de Svb opdracht gegeven tot het nemen van een nieuw besluit. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de Svb onvoldoende heeft onderzocht of appellant met terugwerkende kracht vóór 1 januari 2000 verplicht verzekerd is geraakt voor de AKW.
2.2. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de Svb op 6 januari 2009 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij het bezwaarschrift van appellant wederom ongegrond is verklaard. De Svb heeft hiertoe overwogen dat appellant niet verplicht verzekerd is geraakt voor de AKW ingevolge de opeenvolgende Besluiten uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen van 19 oktober 1976 (KB 557) en van 1 juli 1989 (KB 164), omdat hij niet voldeed aan de in die Besluiten gestelde voorwaarden. Maar ook als appellant wel met ingang van het tweede kwartaal van 1998 verzekerd kan worden geacht voor de AKW dan nog kan dit niet leiden tot een recht op kinderbijslag. Per 1 januari 2000 is namelijk artikel 26 van Pro het Besluit uitbreiding en beperking kring van verzekerden volksverzekeringen 1999 van
24 december 1998, Stb. 746 (hierna: KB 746), waarin het recht op een WAO-uitkering als verzekeringsgrondslag voor de volksverzekeringen was opgenomen, vervallen. Voorts was appellant ook niet voortgezet verzekerd ingevolge de overgangsregeling van artikel 27, eerste lid, van KB 746 omdat hij niet voldoet aan de voorwaarde dat hij in het vierde kwartaal van 1999 recht had op kinderbijslag. Hierbij heeft de Svb in aanmerking genomen dat appellant in het tweede kwartaal van 2003 kinderbijslag heeft aangevraagd en het recht op kinderbijslag slechts met één jaar terugwerkende kracht kan worden beoordeeld, derhalve met ingang van het tweede kwartaal van 2002. Nu appellant in het vierde kwartaal van 1999 geen recht had op kinderbijslag, was hij na 1 januari 2000 niet meer verzekerd voor de volksverzekeringen en had hij met ingang van het tweede kwartaal van 2002 geen recht op kinderbijslag.
3.1. De Raad heeft aanleiding gezien dit besluit van 6 januari 2009 op grond van de artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in de beoordeling van het hoger beroep te betrekken.
3.2. In hoger beroep is namens appellant betoogd dat hij door de ophoging van zijn WAO-uitkering per 1 april 1998 verplicht verzekerd is geworden ingevolge de AKW. Voorts is op grond van artikel 27 van Pro KB 746 de verzekering voortgezet, omdat appellant in het vierde kwartaal van 1999 recht had op kinderbijslag. Volgens appellant is in artikel 27 niet Pro bepaald dat dit recht ook verzilverd moet zijn.
3.3. Ter zitting van de Raad heeft de Svb aangegeven dat het besluit op bezwaar van 6 januari 2009 in de plaats is getreden van het besluit van 14 april 2004. Voorts heeft de gemachtigde van de Svb bevestigd dat in de onderhavige zaak door de Svb niet meer wordt betwist dat appellant op 31 december 1999 verplicht verzekerd was krachtens artikel 26 van Pro KB 746. De gemachtigde van appellant heeft ter zitting nog verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in verband met de lange duur van de procedure in zowel de bestuurlijke als in de rechterlijke fase.
4. De Raad overweegt het volgende.
4.1. De Raad stelt vast dat partijen niet betwisten dat de rechtbank het besluit van 14 april 2004 bij de aangevallen uitspraak terecht heeft vernietigd. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt. Vervolgens dient de Raad te beoordelen of het nieuwe besluit van de Svb van 6 januari 2009 in rechte stand kan houden.
4.2. Tussen partijen is in geschil of de Svb terecht geweigerd heeft om kinderbijslag aan appellant toe te kennen met ingang van enig kwartaal gelegen na het vierde kwartaal van 1999, op de grond dat appellant toen niet meer verzekerd was ingevolge artikel 27 van Pro KB 746, zoals dat luidde tot 1 januari 2006, en op grond van artikel 7c van de AKW, zoals dat artikel vanaf die datum luidt.
4.3. Artikel 27 van Pro KB 746 luidde aldus:
“1. Op de persoon die tot aan 1 januari 2000 verzekerd was op grond van de volksverzekeringen op grond van artikel 26 en Pro die, uitsluitend door het vervallen van dit artikel, vanaf die dag geen recht meer heeft op kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet, blijft eerderbedoeld artikel 26, voor het bepalen van de verzekeringspositie op grond van uitsluitend de Algemene Kinderbijslagwet, ook vanaf die dag van toepassing zolang het jongste kind voor wie de verzekerde voor die dag recht had op kinderbijslag de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt.
2. Indien de persoon, bedoeld in het eerste lid, op enig tijdstip niet langer voldoet aan een van de voorwaarden van artikel 26, zoals dit artikel luidde op 31 december 1999, op grond waarvan hij, indien dat artikel niet zou zijn vervallen, niet langer verplicht verzekerd zou zijn, eindigt het recht op kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet. Het recht op kinderbijslag herleeft niet indien de belanghebbende op een daarna gelegen tijdstip weer aan de verzekeringsvoorwaarden op grond van eerderbedoeld artikel 26 zou Pro voldoen.”.
4.4. De Svb legt het eerste lid van dit artikel in zijn - wetsinterpreterend - beleid aldus uit dat indien een persoon wel op grond van artikel 26 van Pro KB 746 verzekerd is geweest tot en met 31 december 1999, maar aan hem over het vierde kwartaal van 1999 geen kinderbijslag is toegekend, hij niet voldoet aan de voorwaarden gesteld in artikel 27 en Pro met ingang van 1 januari 2000 niet langer verzekerd is voor de AKW.
4.5. Tussen partijen is niet meer in geschil dat appellant tot en met 31 december 1999 verplicht verzekerd is geweest op grond van artikel 26 van Pro KB 746. Appellant voldoet echter niet aan de door de Svb gestelde nadere voorwaarde dat over het vierde kwartaal van 1999 kinderbijslag aan hem moet zijn toegekend voor een kind jonger dan 18 jaar. Daarbij wijst de Raad erop dat niet is gebleken dat appellant op enig tijdstip voor zijn aanvraag in 2003 het recht op kinderbijslag heeft “veiliggesteld” als bedoeld in de uitspraken van de Raad van, onder meer, 16 april 2009 (LJN BI1505). De Raad tekent hierbij aan dat appellant reeds in 1994 door het Uwv is geïnformeerd omtrent de herbeoordeling van zijn arbeidsongeschiktheid per 1 april 1998 en hij de Svb niet op de hoogte heeft gesteld van zijn mogelijke toekomstige aanspraak op een hogere WAO-uitkering. Ook anderszins is de Raad niet gebleken van een bijzonder geval als bedoeld in artikel 14 van Pro de AKW die er toe zou moeten leiden dat aan appellant alsnog over het vierde kwartaal van 1999 kinderbijslag wordt toegekend.
4.6. Het geschil tussen partijen spitst zich derhalve toe op de nadere vraag of de Svb de zinsnede “recht had op kinderbijslag” in artikel 27 van Pro KB 746 juist heeft ingevuld door aan te nemen dat daaraan slechts is voldaan wanneer daadwerkelijk - al dan niet met terugwerkende kracht - kinderbijslag is toegekend over het vierde kwartaal van 1999.
4.7. De Raad stelt vast dat de zinsnede “recht had op kinderbijslag” voor tweeërlei uitleg vatbaar is. Enerzijds kan verdedigd worden dat hiermee gedoeld wordt op een theoretisch recht op kinderbijslag. Deze uitleg sluit aan bij het systeem van de AKW, waarbij in de paragrafen 1 en 2 van hoofdstuk III, onderscheid wordt gemaakt tussen “het recht op kinderbijslag” (artikelen 7 tot en met 13) en “het geldend maken van het recht op kinderbijslag” (artikelen 14 tot en met 17). De bepalingen in paragraaf 1 zien uitsluitend op theoretische rechten op kinderbijslag, want die kunnen slechts leiden tot toekenning en uitbetaling van kinderbijslag wanneer aan nadere voorwaarden bedoeld in paragraaf 2 en 3 is voldaan.
4.8. Anderzijds kan verdedigd worden dat met de zinsnede “recht had op kinderbijslag” wordt bedoeld dat de kinderbijslag - al dan niet met terugwerkende kracht - moet zijn toegekend over het vierde kwartaal van 1999. De Svb heeft ter ondersteuning van zijn uitleg van deze zinsnede gewezen op artikel 14, derde lid van de AKW, zoals dit artikel sedert 29 december 2000 luidt, waarin is bepaald dat het recht op kinderbijslag niet vroeger kan ingaan dan één jaar voorafgaande aan de aanvraag om kinderbijslag. Blijkens de wetsgeschiedenis van deze bepaling is beoogd te regelen dat het recht op kinderbijslag in beginsel met een maximale terugwerkende kracht van één jaar kan worden toegekend.
4.9. In de wetsgeschiedenis van KB 746 is niet ingegaan op de betekenis van de zinsnede “recht had op kinderbijslag” in artikel 27. Wel heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in een brief van 20 juni 1997 de overgangsregeling als volgt nader toegelicht:
“Die regeling komt er op neer dat de verzekeringsplicht ingevolge de AKW blijft doorlopen ten behoeve van kinderbijslaggerechtigde postactieven voor wie dat recht reeds bestond tot de datum van inwerkingtreding van het nieuwe besluit.”.
Voorts is in de Nota van Toelichting bij KB 746 het volgende vermeld:
“Wel werd in een later stadium besloten dat postactieven die in het buitenland wonen en die uit hoofde van hun verzekering op grond van artikel 8 van Pro KB 164 recht hebben op kinderbijslag op grond van de AKW, dit recht in de toekomst ook dienen te behouden, in beginsel tot aan het moment waarop het jongste kind van de belanghebbende 18 jaar wordt.”.
4.10. Uit deze toelichting blijkt naar 's Raads oordeel dat beoogd is de verplichte verzekering krachtens de AKW voort te zetten voor personen die vóór 1 januari 2000 verplicht verzekerd waren en recht hadden op kinderbijslag. Met deze keuze heeft de regelgever enerzijds beoogd bestaande rechten op kinderbijslag te beschermen en anderzijds te voorkomen dat nieuwe rechten op kinderbijslag zouden kunnen ontstaan.
4.11. Het onderhavige geval is naar het oordeel van de Raad niet op één lijn te stellen met de door de regelgever bedoelde situatie. Weliswaar is inmiddels komen vast te staan dat appellant in het vierde kwartaal van 1999 verzekerd was krachtens de AKW, maar nu hij eerst in 2003 een aanvraag om kinderbijslag heeft ingediend en voordien zijn recht op kinderbijslag niet heeft “veiliggesteld” als hiervoor onder 4.5 bedoeld, kan aan hem op grond van artikel 14 van Pro de AKW geen kinderbijslag meer worden toegekend over het vierde kwartaal van 1999 en evenmin over de kwartalen gelegen voor en na dat kwartaal. De Raad is van oordeel dat hier sprake is van een situatie die niet in zodanige mate overeenkomt met de gevallen die de regelgever voor ogen hebben gestaan bij de totstandkoming van artikel 27 van Pro KB 746, dat dit geval eveneens onder het bereik van die bepaling moet worden gebracht.
4.12. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de Svb in dit geval het daadwerkelijk toekennen van kinderbijslag over het vierde kwartaal van 1999 terecht bepalend heeft geacht bij de toepassing van artikel 27 van Pro KB 746.
4.13. Naar aanleiding van het verzoek van appellant om schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn overweegt de Raad het volgende.
4.14. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de complexiteit van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de procesgang en de aard van het besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) naar voren komt.
4.15. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 26 januari 2009 (LJN BH1009) is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. In de uitspraak van 26 januari 2009 heeft de Raad verder overwogen dat de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren, terwijl doorgaans geen sprake zal zijn van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De Raad voegt hieraan thans toe dat in een situatie - zoals in dit geding aan de orde - waarin de appelrechter een uitspraak van de rechtbank vernietigt en de zaak terugwijst naar de rechtbank, de overschrijding in beginsel geheel aan de Staat moet worden toegerekend. Heeft de bezwaarfase echter langer geduurd dan een half jaar, dan komt de periode van overschrijding in deze fase voor rekening van het bestuursorgaan. De in 4.13 vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten.
4.16. Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door de Svb op 4 augustus 2003 van het bezwaarschrift van appellant tot de datum waarop deze uitspraak wordt gedaan, zijn 6 jaar en zes maanden verstreken. De Raad heeft vooralsnog noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellant aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De Raad stelt vast dat de behandeling van het bezwaar door de Svb vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot het besluit van 14 april 2004 ruim acht maanden heeft geduurd. De rechterlijke fase is aangevangen met de ontvangst van het beroepschrift op 4 juni 2004 en eindigt vooralsnog met deze uitspraak. De overschrijding door de Svb van de nog als redelijk aan te merken behandelingsduur in de bezwaarfase verklaart niet de totale overschrijding van de redelijke termijn. Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase is overschreden.
4.17. De Raad verbindt hieraan de gevolgtrekking dat in deze procedure, voor zover nodig met verdragsconforme toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb, moet worden beslist omtrent appellants verzoek om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn zowel in de bestuurlijke als in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen. Met verdragsconforme toepassing van artikel 8:26 van Pro de Awb merkt de Raad daarbij naast de Svb de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie) aan als partij in die procedures.
5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb inzake vergoeding van proceskosten.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Bevestigt de aangevallen uitspraak;
Verklaart het beroep tegen het besluit van 6 januari 2009 ongegrond;
Bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder de nummers 10/687, 10/690 en 10/692, ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevraagde schadevergoeding in verband met de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (minister van Justitie) aan als partij in die procedure.
Deze uitspraak is gedaan door T.L. de Vries als voorzitter en H.J. Simon en H.J. de Mooij als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2010.
(get.) T.L. de Vries.
(get.) M. Pijper.
mm